非正常上訪的遏制途徑

關鍵詞 非正常上訪 法定程序 行政裁量權

作者簡介：林化美，山東工商學院兼職教授，江蘇久信律師事務所主任，蘇州工業園區律師協會刑法、行政法、勞動法委員會副主任。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.309

一、問題的提出

（一）案情梗概

鄭某因房屋拆遷問題，先后多次到北京上訪。2016年3月10日，鄭某準備再向國家機關郵寄上訪材料，被開發區公安分局沌陽派出所兩民警在北京南站查獲并帶回武漢。開發區公安分局在履行了前告知程序后，對其作出《行政處罰決定書》，決定給予鄭某行政拘留十日處罰。鄭某對行政處罰決定不服，提起訴訟，要求判定開發區公安分局作出的《行政處罰決定書》違法。一審法院經審理認為鄭某的訴訟請求無事實依據和法律依據，判決駁回其訴訟請求。鄭某提起上訴，二審法院經審理判決駁回上訴，維持原判。

（二）爭議焦點

根據原被告雙方的辯論以及法院的審理，本案的訴訟爭點主要是：鄭某的上訪行為是否是依法進行的。

鄭某的上訪行為違反了《治安管理處罰法》第七條、第二十三條之規定及《信訪條例》第十八條、第二十條之規定。鄭某在三級信訪終結的情況下多次進京上訪，并在北京市中南海附近非正常上訪，擾亂公共秩序。武漢市公安局武漢經濟技術開發區分局根據《治安管理處罰法》的規定，對鄭某擾亂公共秩序、妨害社會管理的行為給予其行政拘留十日的處罰并無不當。且在本次行政處罰之前，開發區公安分局沌陽派出所也對鄭某的非正常上訪行為進行訓誡，并出具了訓誡書。由此可以看出，鄭某進京上訪并非一次，其多次進京上訪、纏訪的行為確實會影響公共秩序。但于此同時，我們也不難發現，時至本次處罰做出之后，在上訪人鄭某心中，她因房屋被拆遷產生的權利主張也還未得到解決。

綜上分析，我們認為開發區本次對鄭某的處罰行為是依法進行的，程序正當、合情、合理。

（三）法律問題

1.信（上）訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。對于一些人以上訪為名，到國家部門等敏感區滯留、滋事、擾亂社會秩序的，第一次要給予訓誡，兩次及以上的處以治安處罰。開發區公安分局沌陽派出所已于2015年8月23日、2016年3月7日兩次對鄭某的非正常上訪行為進行訓誡、并出具了訓誡書。上訪人鄭某在被行政處罰前，并非首次違反法律規定進行非正常上訪。鄭某享有依法維護自身合法權益進行信訪的權利，但其權利的行使必須符合法律的規定。鄭某赴北京市中南海地區非正常上訪的行為，違法了《治安管理處罰法》，這種非正常上訪行為理應受到法律的規制。我們在維護公民合法的信訪權利的同時，也要堅決消除信訪中的不和諧因素，旗幟鮮明地維護信訪秩序，防止部分人以信訪為名踐踏法律秩序。

2.法無授權不可為，本案中開發區公安分局對鄭明榮的非正常上訪行為作出行政處罰是有法律依據的。依據《治安管理處罰法》第二條規定，開發區公安分局有權對其轄區內的違法但未構成犯罪的行為作出治安管理處罰，根據《治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項規定給予鄭明榮行政拘留十日的處罰也有法律依據。因此不管是從管轄權分析，還是從開發區公安分局作出的拘留處罰來看，行政主體本身有權依據《治安管理處罰法》對鄭某的非正常上訪行為進行處罰。

二、關于“非正常上訪”的法學思考

我國《信訪條例》第二條明確規定了信訪的形式和方式，而所謂“上訪”，就是指信訪人采用走訪形式提出信訪事項。那么又何謂非正常上訪行為呢？對此，《信訪條例》中并沒有相關規定，而僅僅是在第二十條中規定了信訪人不得為的六種行為，那么這些行為又是否能夠等同于非正常上訪行為呢？答案顯然是否定的。此外，根據《信訪條例》第十六條以及第十八條的規定，有學者認為，“非正常上訪”是指信訪人在信訪過程中違反信訪條例等國家有關規定，不通過正常信訪渠道和信訪程序等國家規定的場所反映問題或以違法犯罪行為作為信訪手段的信訪行為。①與“非正常上訪”相對的就是“正常上訪”，一般認為正常上訪就是根據《信訪條例》等法律規定，按照法定程序進行信訪活動。既然“正常上訪”是合法的，“非正常上訪”是違法的，那么為何不直接運用 “合法上訪”與“違法上訪”的概念，而是用“正常”的標準來替代“合法”的標準呢？這個問題凸顯出了黨政機關維護秩序的價值導向與權利保障的法治原則的沖突。事實上，非正常上訪行為是由一些政府機關和干部根據《信訪條例》等法律規定，并結合上訪人上訪的實際情況提出來的一個概念。各級黨政機關信訪治理的文件通常從上訪行為、地點、訴求、程序和上訪人身份等方面對“非正常上訪予以界定”，并且多以列舉的方式描述“非正常上訪”的具體形態。②根據我國《立法法》的相關規定，在全國人大及全國常委會尚未對上訪進行立法的情況下，國務院可以對公民的上訪權利如何行使進行規定，但不得對公民的信訪權利進行限制。③由于在“合法上訪”與“違法上訪”之間還存在著很多難以定性的上訪行為，為了穩定秩序，黨政機關便從國家、集體的利益出發，用“非正常上訪”取代“違法上訪”，將難以定性的上訪行為也納入其中，“非正常上訪”范圍的擴大也就不可避免會限制公民的合法權利，這顯然是治標之策，有背法治。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。而“非正常上訪”這個概念顯然是偏離法治化軌道的，其范圍的模糊性和不確定性不僅會給黨政機關權力尋租的空間，還會使得公民的訴求得不到合法合理的解決，長遠來看，顯然是不利于建設法治社會的。有學者認為，造成上訪的原因主要是非正常上訪的存在，只要規范了信訪行為，非正常上訪就不會存在，這種對非正常上訪的規定是一種本末倒置的行政責任非正常缺位行為。④還有學者認為，上訪是《憲法》賦予的一項自由權利，如果《憲法》賦予中國民眾的自由權利得到了保障，如果公民有正常上訪的途徑，如果地方政府不仗勢欺人，欺上瞞下，對訪民圍追堵截，如果在當地可以解決訪民的問題，如果只要一封上訪信就可以有尊嚴地反映問題而不必丟人現眼地打橫幅、散傳單、靜坐，那么正常的中國老百姓會孤注一擲地踏上非正常上訪的艱辛路途？⑤所以，為了瓦解“非正常上訪”，各級黨政機關自身就應該嚴格的依法行政，始終把解決群眾合理訴求、維護群眾合法權益擺在首要位置，從而在源頭上減少信訪的發生。

三、通過規范行政裁量權減少非正常上訪的發生

何謂行政裁量權？我國學界尚未對此有統一定論，但是綜合看來，行政裁量權的定義一般可表述為，行政自由裁量權是指行政主體在法定范圍和幅度內，基于法律規定的目的和宗旨，根據其合理的判斷，決定其是否作為以及如何行為的權力。⑥

我國的行政裁量權根據不同情形可以分為以下幾種類型：對行政處罰幅度的裁量權；對情節輕重的裁量權；定性的裁量權；對行為方式的裁量權；對決定執行主體的裁量權以及對行政執法行為時限的裁量權。⑦行政機關在作出行政處罰時也會涉及到自由裁量的問題。根據《治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項規定，對擾亂公共秩序的行政處罰，最低程度的處罰為警告或兩百元以下罰款，最高為十日拘留并處五百元罰款。在本案，鄭某的上訪行為確實違法，但是否是情節較嚴重呢？又是否是情節嚴重情形下的更惡劣情形呢？

沒有行政裁量就沒有行政管理，行政裁量之能動性切合了實質法治之需。“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當控制它的行使。現代統治要求盡可能多且盡可能廣泛的自由裁量權。”⑧行政裁量權是一把雙刃劍，如果行使不當，不僅會損害公民的合法權益，不利于社會的穩定，還會導致權力腐敗等不良社會現象。正如孟德斯鳩所言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗；有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方。”⑨從權力的本身屬性來看，任何一項權力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權的靈活性又決定了它的更易于被濫用。濫用自由裁量權導致的違法行為通常是隱蔽的，現實中很難被人所注意到。目前我國的法律法規對行政自由裁量權的約束還不夠完善，給自由裁量權的濫用留下了渠道。在實際執法中，由于地域、個人素質和價值取向等因素的不同，導致對法律法規的理解也不同，這也會造成自由裁量權的濫用。⑩

因此，規范行政裁量權對于法治政府、法治國家的建設有著重要的意義。行政機關的權力得到規范行使，能減少公權力與公民個人權利的沖突，從而在源頭上遏制了非正常上訪的發生。基于我國關于行政裁量權的立法還存在著很大的不確定性，完善相關立法便成為了規范行政裁量權的重中之重。此外，對于行政裁量權的司法審查也不能僅僅依賴于《行政訴訟法》第五十四條關于行政機關不履行或拖延履行法定責任時要求其履行的規定。同時，行使行政裁量權的行政機關及其工作人員要嚴格依法行政，提高自身的法律素養，在法律、法規授權目的的范圍內合理行使行政裁量權。當然，上述所言規范行政裁量權并不意味著要扼殺它，而是在肯定其對社會管理服務發揮積極作用的前提下，督促其在法治建設的過程中更好、更充分地發揮其應有的功能。

注釋：

王進忠.解讀非正常上訪（上）.遼寧警專學報.2009（2）.

余凈植.對“非正常上訪”的法學思考.理論學刊.2011（10）.

陳建平.論公民上訪的法律限制——深圳市《關于依法處理非正常上訪行為的通知》引發的思考.嶺南學刊.2010（5）.

規范非正常上訪不如規范非正常受訪.法制日報.2009年11月13日.

從深圳限制訪民和官員的自由談起.環球網.200年11月30日.

陳宏光.行政裁量權規范控制的路徑分析.安徽大學法律評論.2014（2）.

劉知臨.行政裁量及其治理，法制與社會.2014（9）.

[英]威廉·韋德著.徐炳譯.行政法.中國大百科全書出版社. 1997.55.

[法]孟德斯鳩.論法的精神.商務印書館.1961.154.

劉天江.淺談在行政執法中自由裁量權的正確運用.燕山大學畢業論文.2015.