山東地區石材開發利用中的環境保護法律問題研究

關鍵詞 環境資源 石材產業 整治 法治 綠色發展

作者簡介：張儀，煙臺大學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.298

一、引論

2017年“綠色發展”與“環保”再次成為“兩會”強音，并討論提出“法律、行政、經濟等多種手段并舉”，在“十三五”環保規劃中指出打好環境治理攻堅戰，涉及污染防治、環境執法、環境稅立法等諸多方面。我國石材行業繼續保持了快速發展態勢，對石材開采及加工生產的環境污染規制也顯得極為迫切。本次調研選址山東，采取多維度的調研方法，對大型石材工貿基地與小規模地區石材產業群進行對比調研。確保調研主體精準化、調研數據有效可靠。并且保留了大量現場訪談的文字記錄資料，取得了良好成效。

二、石材產業整治污染的典型模式

（一）“技術性開采及監測”——無人機技術在礦山綜合治理工程中的續應用

無人機技術環境治理工程是指在治理石料礦區內及礦區附近選擇明顯穩固的特征點作為像片控制點和檢測點，使用RTK設備和衛星連續運行綜合服務系統實地施測像控點和檢測點三維坐標；利用無人機低空數碼航攝，獲取治理工程區域影像數據并進行內業數據處理，從而得出礦山生態綜合治理的最終數值。 此技術可對石料礦山資源開發狀況、生態環境信息進行監測，具有低成本、高靈活性機動性、多廣視角和實時觀測地面的優勢。

（二）“靈活化流程”——石材加工廠粉塵治理的再創新

傳統石料加工廠在對石材局部精加工時，大多采用手磨機進行干式打磨、拋光，揚起的粉塵對工作環境衛生及空氣產生極大污染。 而通過石料加工廠粉塵治理進行創新，石材加工過程中的粉塵通過集塵罩進行收集，再經風管輸送至移動式布袋吸塵機實現粉塵集中收集處理。

三、石材產業環境治理政策的實施阻力

當前，山東省各地市政府及有關部門都對石材產業的環境治理予以了高度重視。雖然各地政策的實施已取得一定成效，但相關政策的推進仍存阻力。

（一）主體側阻力

在主體側阻力中存在石材開采商的經濟利益沖突、石材加工商的責任意識淡薄以及政府方監管難度較大。石材開采需要大量的資金流，實體企業前期投資大，礦山停產禁止作業切斷了石材開采商的收入來源，這使得相關開采商的經濟利益受損嚴重，抵觸心理強烈。石材加工方面，小型石材加工廠數量眾多且沒有能力購置相關技術設備，環境污染嚴重。我國環境管理實行的是政府直控型政策，違法、違規企業數量多，監管成本大，給地方財政造成了極大的負擔，使得環保部門無法有效監管。

（二）市場側阻力

市場側阻力主要包括環保關停難以支撐市場需求和群體失業危機。當前各地市一經發現不符合環保標準的工廠，通常采取強制關停，停水停電禁止生產的整治措施。近年來，我國石材需求增速迅猛，“關停政策”使得產業減產，市場需求的巨大缺口加之環保重壓，使得相關整治政策面臨挑戰。通過調查“中國石都”萊州市，石材產業作為其的支柱產業，不僅帶動了石材修復劑等企業的崛起，也解決了中年勞動力過剩的問題。然如今，對石材廠的取締、關停或將迎來一輪下崗失業的潮水。突然斷電，致使廠區內的物品無法移動和整理，也不便整改。這使得復產的時間將越拖越久，再就業難上加難。

（三）法律側阻力

1.立法不完善

雖然我國相繼出臺了一系列環境管理方面的法律、法規，但部分立法缺乏前瞻性、整體協調性。大部分石材在開發利用中所造成的環境污染危害后果都具有滯后性，而我國環境法規定的訴訟時效較短，無法對破壞環境的行為進行有效懲處。《中華人民共和國環境保護法》僅對環境的定義作了描述，卻沒有確定環境的資源屬性，也未建立起較為完善的有償使用制度。這使得現行的各種環境保護行政性措施在環境管理過程中顯得軟弱無力。

2.非法作坊蜷居

目前存在部分私人小型石材加工作坊，這些小型異型加工廠和初加工廠往往沒有營業執照，更沒有經過各項環評手續，卻在偷偷進行粗放式加工生產。石材初加工產生的石粉得不到充分利用，造成環境二次污染。這些小作坊一直以來游離于政府監管之外，嚴重影響了石材產業轉型升級以及環境治理的推進。

3.司法保護存在短板

目前案件受理范圍具有局限性。由于環境侵害具有間接性、復合性，造成環境損害結果具有潛在性、廣泛性，因此環境民事訴訟在程序上存在短板，在司法實踐中時常會受到一定限制。同時存在著起訴主體不具有訴訟實施權，主體不適格的情況，使得相關破壞環境資源的行為不能得到有效控制。

四、對策與建議

（一） 推動政策宣傳

加強規范企業行為，對《石材行業清潔生產技術要求》等行業標準以及相關環保政策進行宣傳。各地市加快成立石材協會，全面開展國家標準與行業標準的宣貫工作，按照標準要求規范企業行為，樹立行業形象，進一步發揮品牌效應。開設電子政務石材行業環境治理活動專欄、官方微博、微信公眾號等，加大政策宣傳力度。

（二）加強政府引導

1.完善污染治理考核

污染治理考核可以分為環境影響評價及日常污染監管考核兩個步驟。對于相關石材企業編制完成的環評報告，應交由專家進入技術審查層面，再進行分級、分類逐級審批。環評手續齊全，有污染治理設施的石材企業，應加大監管力度，確保其穩定達標。對于環評手續齊全，污染治理設施不完善或達不到環保規范整治標準的，依法責令其限期整改，不能按期完成整改任務的，予以關停。沒有環評手續無證經營的，依法按照《建設項目環境管理條例》予以處罰，責令其停止生產并處罰款，給予取締。

2.建立環境資源初始有償使用制度

以確立環境資源經濟屬性為基礎，規定在環境法律中的相關的經濟手段，建立環境資源初始有償使用制度，政府和市場兩手均抓，為環境資源進入市場資源保駕護航。其次，企業在經營過程中不斷改善經營結構，空出的排污權可以通過二級市場進行交易。通過政府與市場調節機制相結合，鼓勵企業減少排污。再次通過完全競爭市場，使環境保護的社會成本轉化為企業內部經營成本，有效地控制有害行為的發生。

（三）擴大法律覆蓋

1.立法確立環境屬性

《礦產資源法》明確規定： “開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”實踐證明，礦產在立法上被定義為資源，使礦產得到了有效保護。經過走訪調研，我們認為環境也應通過立法手段被定義為一種資源，任何占用、侵害或采用其他手段使環境趨于損害的行為，均應依法繳納環境資源稅和環境資源破壞賠償金。只有通過立法，確定環境的資源屬性及經濟屬性，才能進一步確立環境資源有償使用制度。

2.加強環境信用建設

環境信用制度是指將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，違法者名單應當及時向社會公布。 將石材開發企業遵守各項環境保護制度的情況納入信用管理，將違規違法的石材開發企業納入“黑名單”，從而影響其在銀行、證券等系統的信用評價，通過限制其擴大違法生產作業的行為，使失信企業收到合法信用限制，從而預防、減少石材產業在開發利用中的環境污染與破壞行為。推動建立環保守信激勵、失信懲戒機制。

3.制定生態補償標準

生態補償是指通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高對該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體，減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的。

在企業生產成本核算中，應包括環境和資源成本。 石材企業所進行的不利的環境經濟行為，其事實主體應對行為過程中的利益受損主體或其代理人（公眾或政府）進行賠付，或放棄其行為模式。通過此種方式組建石材產業生態補償資金，進行區域性有計劃的石材環境治理。

五、結語

通過深入山東省石材生產加工第一線，走訪居民主體，更加明確了環保應與法律相結合。在處理污染的同時，相應法律也應出臺，以此為環境保護提供有力法律保障。本次調研得到了各級政府及有關部門的積極支持。我團隊將積極吸納后期反饋，及時開展二次調研，以期推動石材產業的產業結構轉型和“綠色發展”，推動“美麗中國”建設。

注釋：

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