農村城鎮化過程中環境污染治理研究

樊凱　董紅

關鍵詞 農村 環境污染 利益相關者理論 治理

作者簡介：樊凱，西北農林科技大學人文學院，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法；董紅，西北農林科技大學人文學院，教授。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.297

環境問題是一個復雜的系統工程，農村環境問題更是如此。隨著農村城鎮化的進程加快，農村環境問題愈演愈烈，引發了眾多群體性事件，成為了影響社會穩定的重要因素。我國是一個傳統的農業大國，農業生產是否安全決定了國民經濟能否實現可持續發展。從人口數量上看，依據第六次全國人口普查的數據顯示，經過了這么多年的城市化運動，我們國家的農村地區仍然聚集了國民人口總數的50.32%。農村地區的環境質量直接影響了這半數人口的生活水平。然而，我國目前的法制建設整體上難逃“大城市中心主義”、“大企業中心主義”和“東南沿海中心主義”的怪圈，農村環境問題長期被忽略，導致農村整體生態環境退化，農民生存環境惡化，農業安全受到嚴重威脅。

一、農村環境污染現狀

我國農村地區面積廣袤（2005年的國家統計局數據顯示農村地區面積占國土面積的57.59%），自然環境條件復雜，各地經濟發展水平的差異，以及環境監測數據的缺失，很難詳細羅列農村地區的環境污染狀況。所以近些年的《國家環境狀況公報》都未將農村環境狀況作為重點內容，然而綜合現有的數據我們依然可以大致刻畫出當下農村環境污染的惡化程度。總結起來，主要表現在三個方面：

（一）農村城鎮化產生的生活垃圾污染

由于農村發展功能的變化，尤其是農村城鎮化的發展，不斷引入城市的生活方式使得生活污水及垃圾廢棄物增加，嚴重超出了農村環境的自凈能力。與此同時，由于農村城鎮化發展中的基礎設施建設和環境管理的大量缺失，導致這些聚居點的生活污染物得不到有效處理。2014年的《國家環境狀況公報》數據顯示，截止2014年底，全國對生活垃圾進行處理的行政村有25.7萬個，占行政村總量的47.0%，對生活污水進行處理的行政村為5.5萬個，占行政村總量的10.0%，也就是說有一半以上的行政村的生活垃圾處于隨意排放的狀況，絕大多數的農村地區生活污水無人管理。

（二）城市污染向農村地區的轉移

隨著現代工業的發展，城市污染超出城市自身承受能力，開始向農村轉移。廢水、廢渣、城市生活垃圾污染河流、土壤，使農村生態環境雪上加霜。更有甚者，有的企業將有毒、放射性廢棄物易地傾倒、拋棄至農村，使城市工業污染人為地蔓延、擴散至農村，嚴重威脅農村居民的生命和財產安全。有學者將其稱作“污染轉嫁”。中國社科院環境與發展研究中心公布的《關于中國的環境與發展》指出：“有些污染從大城市向中小城市進而向農村鄉鎮轉移的趨勢在加強，從東部發達地區向西部欠發達地區轉移的趨勢尤其令人注目。”

（三）農業活動產生的面源污染和農村企業污染

我們國家是世界農藥生產和使用第一大國，但目前有效利用率只有35%左右；每年地膜使用量約130萬噸，超過其他國家的總和；此外我國每年的化肥當季使用率只有33%左右，遠遠低于發達國家的50%的平均水平。大量的化肥農藥的適用超出了土壤的分解和自凈能力，留存于農產品和土壤之中。

此外，農村地區的集約化規模化禽畜養殖業迅速發展產生了大量禽畜糞便和禽畜飼料殘渣，成為了農村環境的重要污染源。據統計，全國有24個省份的畜禽養殖場和養殖專業戶化學需氧量排放量，占到本地農業面源排放總量的90%以上。近年來，我國畜禽養殖業每年產生38億噸畜禽糞便，有效處理率卻不到50%，其污染總量是全國工業和城市排放量的4倍多。

最后，農村地區分布了數量可觀的鄉鎮企業，這些企業主要集中在造紙、印染、電鍍、化工、建材等少數產業和土法煉磺、煉焦等落后技術上，大多數設備相對落后，產品技術層次不高，嚴重污染了環境。我國鄉鎮企業廢水和固體廢物等主要污染物排放量已占工業污染物排放總量的50%以上，鄉鎮企業所排放的廢水、廢氣和廢渣占全國“三廢”排放總量的比重分別為21%、67%和89%，已經成為環境保護的突出問題。

二、利益相關者理論下的農村環境污染分析

利益相關者理論是管理學中最重要的理論之一。利益相關者主要泛指某些特定活動或在企業工作中專門從事“下注”的人，也就是某項事業或者活動中代表不同利益的參與者，具有不同的利益訴求，鑒于有限的資源與平臺，各方利益者開始進行利益交換與利益讓步，從而希冀達到各自利益最大化的理論。基于此，農村環境污染是由政府，企業，農民等組合而成的一個互相聯系互相影響的系統。

（一）政府層面：唯經濟利益，監管缺失

管理學中的公共選擇理論啟示我們，政府中作為組成的官員個體也擁有理性經濟人的利益訴求，由此以經濟增長作為存在基礎的發展型政府模式出現，各級地方政府都將主要力量投入到了經濟建設上，忽視了生態建設。其次，基層的環保行政機構長期處于人財物缺失的境況。我國的環境監管部門只設置到縣級政府，鄉、鎮、村層次絕大多數沒有專門的環保機構和專職環保人員，據2012年的《全國環境統計公報》顯示，在我國，鄉鎮級設立的各類環保機構數僅為2694個，人數也只有7653名，其中還包括大量的兼職人員，而我國的鄉鎮單位共有4萬多個。而環境問題是末端治理問題，最需要基層監管部門的有效監管。

（二）企業層面：缺少環境意識，環保監督缺位

企業層面的問題主要集中于三個方面：第一，大量的重污染企業基于降低企業成本的目的，將企業轉移至農村地區，帶來了大量的環境污染和生態破壞，引發了眾多群體性事件；第二，農村地區分布了數量龐大的鄉鎮企業，大多為粗加工、高能耗、高污染率的初級工礦企業，布局分散且規劃不合理，這些企業技術水平較低，環保意識欠缺，大量的“三廢”污染隨意排放；第三，目前治理環境污染的“污染者付費”原則，由于農村地區面積廣袤，人員廠房分布分散而無法實現。

（三）農民層面：缺少環境安全意識，物質與精神層面環保乏力

農村是農民賴以生存的環境，但現實是農民成為破壞農村環境的積極參加者：首先，在農業生產過程中，出于增加農業產量和降低自身勞動強度的目的，過度過量的使用農藥和化肥，超過了土壤的凈化和分解能力，引發了土壤土質和水質破壞。其次，規模養殖業已經成為農民收入的重要組成部分，但農民缺少處理生產造成污染的能力和意識。最后，隨著經濟的發展和農村生活水平的提高，農民的生活方式也迎來了巨大的變革，以一次性塑料制品為代表的現代生活方式極大改善農村，然而農村地區卻沒有建立與之相適應的配套設施和衛生觀念，簡單的填埋和焚燒無助于環境，造成了“二次污染”。

綜上所述，由于各個農村環境治理主體在角色定位、責任承擔和功能作用等方面出現了錯誤思維，因而使得農村環境污染問題始終難以解決。

三、農村復雜環境污染治理的制度性建議

南京大學的張玉林教授在總結當下的農村環境問題時提出當下農村環境問題的特征是“系統性傷害與碎片化治理”。目前的農村環境治理存在的難題就是，農村環境問題本身是一種復合污染，是一種系統性行為的結果，然而現有的治理措施卻處在“頭疼醫疼，腳痛醫腳”的狀態，這導致我們在農村環境污染治理問題上的無力，我們需要采取綜合性的手段去探尋一條可行之路。

（一）政府層面：轉變發展理念，加強農村基礎設施建設，完善監管職能

農村環境問題的強外部性決定了這個問題的解決必須由政府發揮監管和引導的作用。要求政府從發展型政府向監管型政府轉變，積極而正確發揮政府職能。這需要從三個方面來著手：第一，轉變投資方向和招商引資的理念，杜絕盲目上馬高污染高耗能的項目，做好環境規劃，將地方經濟發展與保護環境有機協調起來，樹立“綠色發展”的理念；第二，加大農村的公共衛生的基礎設施投入力度，盡快完善相關設施，可以引導城市的相關設施向周邊農村地區延伸，盡快在農村地區建立一套符合農村地區特征的鄉村環境衛生制度，完成農村污染物的收集——處理——排放鏈條；第三，構建農村地區的基層環境監管機構，建立跨片區環保監測機構，降低行政成本，此外還需要大力充實基層的人員、技術、設備和資金，解決環境監測的客觀難題，履行好末端監管職能。

（二）企業層面：鄉鎮企業轉型升級，城市遷出企業增強社會責任

企業是經濟發展的排頭兵，鄉鎮企業為農村地區經濟發展發揮了巨大的作用，然而隨著客觀環境的變化鄉鎮企業已經成為了農村環境污染的主力軍。所以在目前的情況下，需要對鄉鎮企業進行轉型升級，淘汰鄉鎮企業的落后產能，摒棄高耗能、高污染、低產出的鄉鎮企業。積極引入新人才，新技術，新產業，以此向集約型的現代企業發展。另一方面，政府應當設置科學合理的農村地區遷入企業標準，嚴格限制高污染企業遷入農村地區，對違規企業關停整改，追究企業相關責任。積極引入環境責任代履行制度，督促排污企業履行環境責任。

（三）農村層面：促進農村自發秩序發展，確認村規民約的法律效力

首先，應當落實村委會等基層組織環境法律責任，推行環境的“社區治理”模式。借鑒“社區治理”模式，積極動員村委會等基層村民自治組織的力量，賦予并強化其環境保護職能。應當授予基層自治組織一定的職權，例如環境規章制定權，環境事務處理權，以及環境情況的監督權。其次，確認農村習慣以及村規民約的環境保護法律效力。鑒于我國農村環境的復雜性，這些本土產生的習慣往往更能適應當地的環境和社會狀況，也更容易被當地村民接受。同時，這些村規民約能夠更好的培養村民的主人翁意識和環境保護意識，村規民約的制定本身就是一次極好的環境保護教育活動。

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