環境保護“黑名單”的適用

關鍵詞 環境保護 “黑名單” 信息公開 聯合懲戒

作者簡介：張昊，華東政法大學法律學院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.296

一、問題的引出

近年來，我國行政機關出現了一股設立行業“黑名單”的“熱潮”。筆者在北大法寶上以黑名單為關鍵詞，于法律法規中進行“標題”，“精確”搜索，計得部門規章10部，證監會行業規定2部，地方性法規規章118部，去除其中已經廢止的，共有部門規章8部，行業規定2部，地方性法規116部，其中僅5部是在2010年以前頒布的，可見設立“黑名單”在近年來已經成為行政部門愈來愈多適用的行政手段之一。其中，在環境保護領域，貴州、河南、浙江也先后出臺了《貴州省環境保護失信黑名單管理辦法（試行）》、《河南省環境違法“黑名單”管理辦法（試行）》、《浙江省環境違法“黑名單”管理辦法（試行）》。此外先后又有廣州、南寧等設區的市施行了環境保護“黑名單”制度 ，甚至一些縣（不設區的市）也由地方環境保護局下發規范性文件確立了環境保護“黑名單”制度。 但“黑名單”制度在運行的過程中也出現了一些問題，筆者擬就通過“中原環保水務登封有限公司與河南省登封市國家稅務局、登封市國家稅務局稽查局稅務行政管理行政判決書案”作為基點，一窺環境保護“黑名單”制度運行過程中值得注意的問題。

二、“黑名單”與“黑名單”管理制度的定位

（一）環境保護“黑名單”是信息公開的一種

欲討論所謂“黑名單”的問題，首先必須要明確是在什么樣的定位下討論？現行的所謂“黑名單”制度本身在行政法體系中應當如何精確的定位？即“黑名單”在行政法體系中是什么的問題，是討論的基礎和原點。值得注意的是在前述“中原公司案”中，原告中原公司提出所謂“黑名單”，依據《河南省環境違法“黑名單”管理辦法》應當認定為 “黑名單管理系統是省環保廳進行行政管理的具體措施，不具備行政處罰和行政決定的效力”，即既非行政處罰也非行政決定。但在《浙江省環境違法“黑名單”管理辦法》中，“黑名單”管理制度本身被定位為環保領域“失信懲戒機制”的一部分，是對違反環境保護法規的企事業單位及經營者“依法采取公開曝光、行為限制和失信懲戒等措施的監管機制”?！顿F州省環境保護失信黑名單管理辦法（試行）》中則將黑名單與黑名單管理進行了區別，規定“黑名單”是對環境違法單位及經營者的非法事實進行公示，而“黑名單”管理則是依照黑名單多部門進行聯合懲戒的統稱。

將違法失信個體納入黑名單這一行為是否應認定為是行政處罰的一種？首先，但從行為性質上來看，納入“黑名單”是對違法失信個體違法事實進行公布，而違法事實公布是否能作為行政處罰的一種尚不明確。有學者指出違法事實公布可以作為聲譽罰成為行政處罰的一個種類。違法事實公布中的信息是行政機關在實施監督檢查活動過程中所收集、獲得的信息，顯然涉及公權力的運作，其行政性毋庸置疑。其次，違法事實公布不是行政機關內部的情況通報，其受眾是普通的社會成員，具備外部性的要求。再次，行政機關公布相對人的違法事實能夠對其產生巨大的心理壓力，使其迫于社會輿論壓力不敢再犯，個中蘊涵的制裁性十分明顯。最后，違法事實的“公之于眾”就等于“示丑”、“揭短”，勢必會減損行為人的聲譽，從而達到社會治理的效果。行政違法事實公布與聲譽罰的一般特征是完全吻合的。 從這個角度來看，被納入“黑名單”似乎也可以被認為是一種行政處罰。

但環境保護“黑名單”管理制度較之于一般的行政處罰存在一定的區別。首先，納入“黑名單”與“黑名單”管理制度緊密結合，從河南、浙江及貴州三省的相應規定來看，對于“黑名單”的使用側重于多部門的聯合懲戒，而聯合懲戒的前提是違法失信的個體被納入“黑名單”。如果將納入“黑名單”也視為一種行政處罰，則后續的聯合懲戒則成為了依據處罰而實施處罰，存在違反了一事不二罰原理的可能。其次，我國的法律體系下，只有法律、行政法規、地方性法規及規章有權設立行政處罰，而前述的河南、浙江及貴州三省的環境保護“黑名單”管理規定只是省環境保護廳制定的規范性文件，不能設立行政處罰。就目前的法律法規及規章來看，筆者認為并無支撐將納入環境違法“黑名單”作為一項行政處罰的確切依據，不宜認定為是行政處罰。再次，現有的《行政處罰法》第八條中所規定的行政處罰種類中，筆者以為不存在能夠涵蓋將違法失信企業納入環境違法“黑名單”的情形。其中在涵義上較為接近的應為《行政處罰法》第八條中的“警告”。都具有告誡違法個體，使之積極糾正違法行為的含義。但二者的不同之處在于“警告”的對象僅為違法行為個體本身，而納入“黑名單”除卻針對違法行為個體之外還包括全體公眾，具有廣而告之的目的與效果。最后，即如前文所言，納入環境違法“黑名單”是一種違法事實公布，筆者以為如果將之視為政府信息公開，顯然更為合理。《信息公開條例》第九條第一、二款，第十條第十一款 可以作為環境違法“黑名單”的存在及運行依據。環境違法與一般的行政違法不同，其關系到全社會的公共利益，與一般公民的生命健康安全與生產生活環境密切相關，具有及時公示必要性及合理性。所以，筆者認為納入環境違法“黑名單”不能認為是行政處罰，而應是為環境保護部門環境執法行政行為的后續，是對行政執法結果的公示。而與納入“黑名單”相應的是后續多部門的懲戒措施，值得注意的是這個懲戒措施所依據的并不是“黑名單”這個“表”，而應是環境違法失信行為程度這個“里”。后者經過行政機關評價，評價的結果表現為前者。

（二）環境保護“黑名單”管理制度中聯合懲戒存在特殊性

在三省的環境違法“黑名單”管理辦法中，都規定了，與“黑名單”體系相對應的是“黑名單”管理體系，其中針對已被納入“黑名單”的違法失信個體都提出要采取“聯合懲戒措施”。所謂“懲戒”，從語義上進行理解應該為“懲罰以示警戒”。三省《環境違法“黑名單”管理辦法》 “懲戒措施”的具體內容在細節的規定上存在差異，但總體上可以總結為以下幾個方面：行政審批；融資授信；資質評定；政府采購；監管加強；國家優惠政策受限；向委托方、合作方及雇傭方提出更換違法失信個體的建議。以上所列之種種“懲戒”措施客觀上確實對環境違法失信個體的權益造成了一定的影響，但筆者認為不能簡單的認為是一種行政處罰?！缎姓幜P法》第八條所規定的行政處罰，都是即刻對行政相對人產生效果，減損相對人權益。而《環境違法“黑名單”管理辦法》中所規定的懲戒措施的效果并不必然會即刻產生效果，而是在企業或個人隨后的生產、工作、生活中逐漸生效，起到的是一種抑制作用，而非如處罰一般的即刻減損作用。如果以一個不太恰當的比喻來形容，違法失信個體可以認為是羊圈里的羊，而行政處罰就是“鞭子”，直接抽到羊身上，立馬感到疼痛；而懲戒措施則是藩籬，限制了羊的活動范圍，羊能夠吃到的草也就相應的減少了。對于環境違法失信個體，這種懲戒可以是與一般環境違法行政處罰共同實施、也不排除違法失信情況尚達不到需要處以行政處罰的標準，但達到需要納入環境違法“黑名單”的標準，進行聯合懲戒的可能。總的來說，筆者以為，將這種聯合懲戒措施認定為是一種多部門的聯合制約管理機制較為妥當，不宜認定為是行政處罰。

三、環境保護“黑名單”管理制度的實施亟需進一步規范

從三省的《環境違法“黑名單”管理辦法》的文本中，都對環境違法“黑名單”的納入標準和程序作出了一系列的規定。但筆者發現，在實際的操作實施過程中，仍然存在程序不明，責任不清的問題。以中原環保水務登封有限公司與河南省登封市國家稅務局、登封市國家稅務局稽查局稅務行政管理行政判決書案為例，筆者擬就案情進行分析，案情簡介如下：

河南省登封市國稅稽查局以中原環保水務登封有限公司（以下簡稱中原公司）被列入環保黑名單為由對中原公司作出行政決定，免去其公司所享受的增值稅優惠。中原公司認為其被列入黑名單系有誤，后環保部門進一步調查認定其無違反環保規定行為，遂將其自黑名單中去除，并作公示說明。且黑名單管理系統是省環保廳進行行政管理的具體措施，不具備行政處罰和行政決定的效力，也不是其他行政部門作出行政決定的依據，被告稽查局僅依據河南省環保廳黑名單管理系統就對原告作出行政決定沒有法律依據。對登封市國稅局的行政行為提起訴訟。

在本案中，“黑名單”制度的運行過程本身即存在較大矛盾。首先河南省環保廳于2014年4月8日至9日的檢查中發現中原公司的排放不達標，于2014年5月5日將之納入環境保護“黑名單”。2015年4月15日，登封市國家稅務局向登封市環境保護局發出詢問函詢問包括中原公司在內九家企業過去一年的環境違法情況。2015年4月17日，河南省環境保護廳下發文件，指出中原公司已經完成整改工作，即日起移出環境違法“黑名單”。2015年4月23日，登封市環保局回函登封市國稅局：“中原公司于2014年5月5日至2015年4月17日被河南省環保廳以豫環文（2014）64號實施環保黑名單管理?！奔榷欠馐袊惥钟?015年6月4日依據豫環文（2014）64號所提到的排放不達標之環境違法情況，依據相關規定作出決定，免去中原公司享受資源綜合利用增值稅優惠政策的資格。俄而，河南省環保廳2015年7月28日出具證明，稱“2014年5月5日河南省環保廳對中原環保水務登封有限公司實施環保黑名單管理后，復又再次進行檢查，發現之前的檢查出的排放不達標之違法情況系為特定情況下的免責，故而2015年4月17日的撤出文件的撤出效力溯及至實施環保黑名單管理之日起?！睆谋景钢?，各行政部門做出的種種反映來看，環境保護“黑名單”制度在具體的過程中仍存在問題。

（一）環境保護部門怠于履行職責

首先，登封市國稅局發函詢問中原公司在內九家企業過去一年是否被納入環保：“黑名單”的日期是4月15日。但僅僅在2日之后的4月17日，河南省環保廳就發布文件，宣布中原公司已經“完成整改工作，即日起移出“黑名單”?！敝敝?3日，登封市環保局才回函登封市國稅局說明中原公司在2014年5月5日至2015年4月17日期間被納入黑名單。但需要指出的是從庭審中，中原公司一方所提供的證據中，有2014年5月22日登封市環保局的《解除中原公司環?！昂诿麊巍惫芾淼恼埵尽芳?015年2月2日鄭州市環保局《解除中原公司環?！昂诿麊巍惫芾淼恼埵尽?，根據《河南省環保廳環境違法“黑名單”管理辦法》的規定，非法失信的相對人撤出“黑名單”管理的流程應是由非法失信的相對人現行向當地環境保護部門提出申請，當地環保部門進行初步審查并向上級提交整改證明材料。省環保廳在收到材料十日內派人赴現場核查，形成核查意見。省環保廳法制機構應在十日內審查核查意見及整改證明材料，提交廳長專題會議形成意見。并于十日內送達涉事相對人及當地環境保護部門并向社會公布。即省環保廳在最長不超過三十日內即應對申請作出應對，但在本案中，省環保廳在接到申請后近兩個半月才作出反應，此其一也。其二，雖在《“黑名單”管理辦法》中并無對地方環保部門審查及請示有期限上的要求，但比照省環保廳的審查，二者的審查標準應當是一致的，流程也是相近的，故而地方環保部門的審查、上報期限也不宜超過三十天，而在本案現有的證據中從登封市環保局的請示時間至鄭州市環保局的請示時間期間竟有九個月之長，顯然已經超出了必要的限度。

（二）省環保廳前后文件自相矛盾

省環保廳于4月17日發布的文件稱：“中原公司已經重新調整設置高限問題，進行整改，符合環保標準，撤除環境保護“黑名單”監管?！倍笤诘欠馐袊惥肿鞒鰬徒錄Q定后的7月28日又發文稱“檢查日期的進水水源超標，屬免責事由，故撤除中原公司的“黑名單”身份，撤出效力溯及納入“黑名單”之日?！钡珡氖…h保廳將中原公司納入環境保護“黑名單”的豫環文（2014）64號中可以得知，中原公司違法之處在于兩點：一是人為設置高限，二是排放污水超標。所以，即便省環保廳在后續的檢查中發現當時是入水污染超標，也只能作為排放污水超標的免責事由，并不能免除中原公司人為設置高限違法的責任。所以，只有中原公司對這一違法之處進行糾正之后才能將中原公司撤出環境保護“黑名單”，而這也正是省環保廳4月17日所發布的豫環文（2015）78號通知的主要內容。顯然，省環保廳對納入、撤出環保“黑名單”中的因果產生了誤讀，就本案而言，暫不存在納入“黑名單”自始無效的情形。設立環保“黑名單”的目的之一便是督促涉事相對人積極糾正，所以在相對人糾正違法失信行為后經審查可以撤出“黑名單”，但是涉事相對人在“黑名單”中的經歷是客觀存在的，并非糾正后，納入“黑名單”的情形就自始無效的。試想，如相對人被納入“黑名單”后，其他部門采取聯合懲戒措施，并產生客觀效果，則待該相對人自我整改糾正后，前述的懲戒中已經產生效果的是否也需要恢復原狀？顯然是否定的，而只是該懲戒效果在撤出“黑名單”后不會繼續延續。所以，應當認為登封市國稅局對中原公司被納入環?！昂诿麊巍倍鴮嵤┑膽徒涫呛戏ㄓ袚?。

四、環境保護“黑名單”管理的可能改進

對于現有的環境保護“黑名單”管理制度，筆者認為可以從以下幾個方面進行改進：

首先，應當在相對人被納入環境保護“黑名單”之初就給予其救濟的途徑。在環保部門公告將環境違法失信對象納入“黑名單”之日起或是相對人收到告知書之日起一定的時間內，給予相對人以陳述、申辯的權利，對相對人真實合理的事實、理由要予以采納。

其次，進一步細化現有的環?！昂诿麊巍惫芾砹鞒蹋瑢⒌胤礁骷壄h境保護部門在環?！昂诿麊巍惫芾眢w系下的職能、責任及操作規范進一步明確、細化。例如進一步明確設區的市和縣級環保部門在“黑名單”管理制度下的操作要求。以求在制度的框架下不斷完善，保障環境保護“黑名單”的合理有效實施。

最后，在現有的環境保護“黑名單”管理制度之下，是以環保部門為中心開展各項工作的，對是否納入環?！昂诿麊巍钡恼J定完全由環保部門一言而決，而針對環?！昂诿麊巍睂ο蟮穆摵蠎徒浯胧┮踩狈τ行У膮f調機制，相互之間難以做到統一行動，依然呈現的是各自為戰的情形，筆者認為可以在各相關機構部門之上由當地政府組織牽頭設立一個協調會議，共同研究制定環境保護“黑名單”管理制度運行的各項具體措施。

注釋：

《廣州市環境違法黑名單管理暫行辦法》；《關于南寧市環境違法黑名單的管理制度（試行）》。

陜西商洛市丹鳳縣《丹鳳縣環境違法“黑名單”管理暫行辦法》。

章志遠、鮑春燕.作為聲譽罰的行政違法事實公布.行政法學研究.2014（1）.

《信息公開條例》第九條 行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的。第十條 縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：（十一）環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況。