完善省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案路徑研究

王胡林　鞏立良　龔賢

關(guān)鍵詞 省級(jí)黨委 黨內(nèi)法規(guī) 規(guī)范性 文件 審查備案

基金項(xiàng)目： 2017年度中共成都市委黨校學(xué)術(shù)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：E-2017-10）。

作者簡(jiǎn)介：王胡林，中共成都市委黨校，西南民族大學(xué)，講師，在讀博士研究生，研究方向：黨的建設(shè)、城鎮(zhèn)化；鞏立良，中共成都市委黨校；龔賢，中共成都市委黨校，西南民族大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.290

一、引言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，這是新時(shí)代背景下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總要求，對(duì)于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力具有重要而又基礎(chǔ)的作用。完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要抓手，是保持黨的政治性、時(shí)代性、先進(jìn)性、純潔性的重要基石。黨歷來(lái)高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作，尤其是將黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定備案作為黨建工作的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在全面從嚴(yán)治黨的各個(gè)方面。

二、省級(jí)黨委的備案審查職能

2013年5月27日 ，中央正式出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部黨內(nèi)法規(guī)（以下簡(jiǎn)稱《條例》、《規(guī)定》）。《條例》既是一部黨內(nèi)法規(guī)，又是一部指導(dǎo)其他黨內(nèi)法規(guī)制定的“立法法”，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定具有重要意義?！兑?guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在制定過(guò)程中的備案工作提出具體要求，涉及備案的原則、范圍、期限、審查、通報(bào)等多個(gè)方面，是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件出臺(tái)的程序性要求。因此，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的建設(shè)具有重要作用和重大意義。

根據(jù)《條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)黨委）可以就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，而規(guī)范性文件是各級(jí)政府貫徹執(zhí)行中央和上級(jí)黨委決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。按照《規(guī)定》第四條要求，應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案，聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案，并負(fù)有修訂責(zé)任。同時(shí)，按照《條例》規(guī)定，由于省級(jí)以下（不含?。h組織無(wú)權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，因此省級(jí)黨委的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作僅針對(duì)本級(jí)黨委工作部門和市（自治州、地區(qū)）級(jí)黨組織制定的規(guī)范性文件 。這實(shí)際上包含兩方面職責(zé)：一是對(duì)所屬本級(jí)黨委工作部門和市地級(jí)黨組織制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；二是指導(dǎo)下級(jí)黨組織建立相應(yīng)的規(guī)范性文件備案審查體制。由此可見(jiàn)，在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查上，省級(jí)黨委三方面的工作職責(zé)。

三、省級(jí)黨委備案工作存在的困境

審查機(jī)制不完善。一是審查時(shí)與國(guó)家、地方法律法規(guī)和規(guī)范性文件之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。審查備案工作多局限在省級(jí)黨委辦公廳或同級(jí)黨群機(jī)關(guān)，黨委、政府、人大之間的交叉審查備案不足，往往造成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家和地方法律法規(guī)有所出入。二是協(xié)助審查的行政約束力不足。往往黨委辦公廳向相關(guān)部門（單位）發(fā)函請(qǐng)求協(xié)助審查黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，而作為受邀協(xié)助部門沒(méi)有行政義務(wù)對(duì)請(qǐng)求協(xié)助審查的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)真審查，審查的積極性不高，這就造成往往協(xié)助審查后黨委辦公廳（室）收到的回復(fù)大多數(shù)是“無(wú)意見(jiàn)”，致使黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的出臺(tái)有所缺失。

審查標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)。根據(jù)《規(guī)定》第七條對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件主要進(jìn)行六個(gè)方面的審查，概括來(lái)說(shuō)就是：政治性審查、合法性審查、合理性審查 。其中政治性審查是根本要求，是省級(jí)黨委堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織和黨員的基本行為準(zhǔn)則，其特殊性決定了必須符合黨性原則，必須對(duì)其進(jìn)行政治性審查。合法性審查是實(shí)質(zhì)要求，是依法治省（市、自治區(qū)）、依法執(zhí)政的客觀要求，也是制定黨內(nèi)法規(guī)必須堅(jiān)持的底線。合理性審查是價(jià)值追求，是更高程度、更高標(biāo)準(zhǔn)的審查。但在實(shí)際操作中存在很多困境，存在標(biāo)準(zhǔn)不具體、不可操作等情況，缺乏實(shí)施細(xì)則和解釋機(jī)制，政治性語(yǔ)言多，操行性文本少，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象模糊。

爭(zhēng)議解決機(jī)制缺失。在黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件審查時(shí)，難免出現(xiàn)不同層級(jí)、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有沖突、抵觸、矛盾的地方，雖然《備案規(guī)定》出于“上位法優(yōu)于下位法”的原則提出兩條標(biāo)準(zhǔn)：“是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸”、“是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突”，但沒(méi)有明確怎樣解決爭(zhēng)議的機(jī)制，容易造成僅僅為了表面的不抵觸和不沖突而草草修改，各個(gè)法規(guī)和文件自成一套，達(dá)不到審查備案的目的。雖然有部分省級(jí)開(kāi)始探索聯(lián)動(dòng)審查的模式，但一是沒(méi)有形成制定化的運(yùn)行規(guī)則，二是采取類似于文件征求意見(jiàn)方式進(jìn)行聯(lián)動(dòng)審查，流于形式。

審查工作人員專業(yè)性不足。當(dāng)前省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性審查機(jī)構(gòu)大多設(shè)在黨委辦公廳，審查方式除了有專門的法規(guī)處室工作人員審查外，還會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)部門（單位）協(xié)助審查，待各方意見(jiàn)一致后再報(bào)同級(jí)黨委審議。而在各級(jí)人大機(jī)關(guān)審查法律和地方性法規(guī)時(shí)，參與審查的人員大多經(jīng)過(guò)專業(yè)的法律高等教育，具備完整的法律體系思維，同時(shí)還會(huì)邀請(qǐng)熟知相關(guān)法律并有深入研究的知名學(xué)者和律師參與審查，這為高效、高質(zhì)量的審查法律法規(guī)提供了智力保障，而黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查工作人員由于隸屬黨委辦公廳，一是作為公務(wù)員流動(dòng)性較大，很難對(duì)所有黨內(nèi)法規(guī)有長(zhǎng)期的關(guān)注和研究；二是審查人員雖然可能是大學(xué)法律專業(yè)，但多以學(xué)習(xí)國(guó)家法律為主，面對(duì)數(shù)量繁多、內(nèi)容廣泛的黨內(nèi)法規(guī)，審查備案工作人員在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的知識(shí)儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)積累相對(duì)不足。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查備案的路徑

建立審查聯(lián)席會(huì)議制度。由于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件具有規(guī)范黨組織運(yùn)行、黨內(nèi)活動(dòng)和黨員行為的基礎(chǔ)性作用，是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的有力武器，必須要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性、實(shí)效性。但在制定和審查備案過(guò)程中，往往就是黨委辦公廳或主要承辦部門各自起草或相互拼湊而成，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致“碎片化”，在省級(jí)黨委建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查聯(lián)席會(huì)議制度，有利于匯集各方智慧統(tǒng)籌推進(jìn)法規(guī)、文件的制定審查，提高黨內(nèi)法規(guī)、文件的制定質(zhì)量，使黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件更科學(xué)、更完善、更符合發(fā)展要求。例如湖北省在2016年就建立了省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件工作聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)將法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)、審查備案專家團(tuán)隊(duì)、黨內(nèi)法規(guī)研究中心專家“三支隊(duì)伍”整合起來(lái)，服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)立法和規(guī)范性文件制定工作，對(duì)做好省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作具有重要保障作用 。

加大規(guī)范性文件的審查備案力度。黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)的一種有效補(bǔ)充，類似于政府行政規(guī)范性文件彌補(bǔ)憲法和法律法規(guī)不能靈活適用于瞬息萬(wàn)變的社會(huì)生活之缺憾 ，黨內(nèi)法規(guī)作為具有政治性色彩的黨內(nèi)法律不可能事無(wú)巨細(xì)的對(duì)某些事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，只能依靠規(guī)范性文件進(jìn)行補(bǔ)充完善，且規(guī)范性文件是省級(jí)及以下黨委貫徹落實(shí)中央決策部署的主要形式，所以省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，要特別加大對(duì)中央和省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定不具體、標(biāo)準(zhǔn)不清晰、操作不便利的內(nèi)容補(bǔ)充解釋的審查，這既是在提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的可操作性，也是黨內(nèi)法規(guī)的一種司法解釋 。

建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案聯(lián)動(dòng)機(jī)制多在同級(jí)部門之間進(jìn)行，例如省級(jí)黨委辦公廳作為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案機(jī)關(guān)，在收到省級(jí)黨委部門或下級(jí)黨委送來(lái)備案的規(guī)范性文件時(shí)，其會(huì)向同級(jí)其他黨委部門發(fā)出協(xié)助審查邀請(qǐng)，較少向人大機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)發(fā)出協(xié)助審查邀請(qǐng)，立法重復(fù)、立法沖突等情況難免發(fā)生。加強(qiáng)省級(jí)黨委、人大、政府系統(tǒng)備案工作機(jī)構(gòu)之間建立工作聯(lián)系，建立備案工作機(jī)構(gòu)共同參與的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)梳理不同層級(jí)、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之間的關(guān)系，定期或不定期召通報(bào)備案工作開(kāi)展情況，研究解決實(shí)際問(wèn)題，有利于充分發(fā)揮備案工作對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件監(jiān)督作用，提升備案工作水平 。

加大黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的人才培養(yǎng)和學(xué)科教育大都列入政治學(xué)或馬克思主義理論一級(jí)學(xué)科的范圍，基本沒(méi)有列入法學(xué)一級(jí)學(xué)科內(nèi)，這勢(shì)必導(dǎo)致研究黨內(nèi)法規(guī)的人才主要是從政治的角度來(lái)學(xué)習(xí)，沒(méi)有從與國(guó)家法律體系對(duì)比對(duì)照來(lái)學(xué)習(xí)，致使當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律產(chǎn)生一定程度的脫節(jié)。根據(jù)教育部《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄（2012年）》等文件對(duì)高等教育專業(yè)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)，法學(xué)門類下設(shè)專業(yè)類6個(gè)，32種專業(yè)，包含法學(xué)（含民法、刑法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等方向法學(xué)）、訴訟法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、國(guó)際法等專業(yè)，均是學(xué)習(xí)國(guó)家法律體系的，沒(méi)有開(kāi)設(shè)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)專業(yè)。在碩士研究生招生專業(yè)目錄中，列入法學(xué)一級(jí)學(xué)科，與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的專業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論與實(shí)踐研究，且全國(guó)開(kāi)設(shè)的院校只有上海政法學(xué)院 ，因此省級(jí)黨委應(yīng)發(fā)揮地方院校特色，及時(shí)組織開(kāi)設(shè)相關(guān)需求專業(yè)，加快培養(yǎng)既熟悉國(guó)家法律、地方行政規(guī)章又掌握黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)人才，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)立法的科學(xué)性、審查的全面性、備案的實(shí)效性具有重要意義。

注釋：

什么是下備一級(jí)備案體制.秘書工作.2012（11）.61.

李大勇、宋潤(rùn)潤(rùn).黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn).黨建新論.2017（1）.62.

湖北建立省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件工作聯(lián)席會(huì)議制度.人民網(wǎng).http：//hb.people.com.cn/cpc/n2/2016/0622/c344911-28547262.html，2016-06-22.

劉偉.規(guī)范性文件司法審查芻議——新行政訴訟法及司法解釋背景下的突破與局限.法制博覽.2015，9（上）.76.

司法解釋，是指國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)在適用法律過(guò)程中對(duì)具體應(yīng)用法律問(wèn)題所作的解釋，具有普遍司法效力。根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)網(wǎng)站顯示，截止2017年2月底，最高人民法院、最高人民檢察院共形成司法解釋及文件分別為2642篇、398篇。

什么是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制.秘書工作.2012（11）.61.

筆者根據(jù)中國(guó)研究生招生信息網(wǎng)查詢得來(lái)。