刑事立案監督的實務分析

關鍵詞 刑事立案 監督 刑事訴訟

作者簡介：孫美麗，吉林師范大學法律碩士，吉林省公主嶺市人民檢察院科員。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.276

2018年1月24日的全國檢察長會議上，最高人民檢察院檢察長曹建明強調要完善刑事立案、偵查、審判、執行和死刑復核監督機制，更好地打擊犯罪，保護人民、維護穩定。 刑事立案監督權是檢察院法律監督中的主要內容之一，這一點在2012年新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》里體現的尤其明顯。就近幾年的刑事立案監督實務經驗而言，仍存在不少困境和問題。

一、 刑事立案監督的法律依據

我國的刑事立案監督以《憲法》、《刑事訴訟法》的規定為統領，同時以《公安機關辦理刑事案件程序規定》以及《人民檢察院刑事訴訟規則》等構成框架體系。“公平正義是通過程序規范來實現的，然而程序的關鍵之處不是多一道還是少一道，而是有一道就要有一道的監督。”①檢察機關法律監督的內容主要分為立案監督、偵查監督和審判監督。《刑事訴訟法》第一百一十一條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百五十三條、五百六十三條詳細的規定了刑事立案監督制度的基本內容。從實踐來看，檢察機關履行這一職能，對于減少和遏制有案不立、有罪不究、以罰代刑、非法立案、立而不辦等執法不嚴的問題，發揮了積極的作用。②受理當事人申請立案監督的部門是檢察院控告申訴部門，審查部門是檢察院偵查監督部門，審查方式是經過調查、核實有關證據材料，即檢察院偵查監督部門認為需要公安機關說明不立案理由的，經檢察長批準，應當要求公安機關書面說明不立案的理由，公安機關說明不立案或立案理由后，人民檢察院偵查監督部門應當進行審查。《人民檢察院刑事訴訟規則》規定人民檢察院通知公安機關立案或撤銷案件的，應當依法對執行情況進行監督。即對于公安機關在收到通知立案書或撤銷案件書后仍不予立案，也不撤銷案件的，檢察院可以采取以下監督措施：發糾正違法通知書，報上級人民檢察院協商同級公安機關處理，發立案監督催辦函等。

二、檢察機關在刑事立案監督實務中出現的新問題及解決路徑

（一）檢察院立案監督權局限

刑事立案監督工作關系到刑事案件成立之初是否正確，對該案的整個訴訟過程是否順利進行起到決定性作用。實踐中，部分檢察機關在選拔任用干部工作中也是按這樣的模式進行的，往往把立案監督權的實施放到靠后的位置。③偵查監督部門的辦案人員往往“重審查逮捕”、“輕立案監督和偵查監督”，使立案監督工作局限于當事人的申訴、控告、上級部門交辦，致使很多案件未能進入檢察機關監督的視野范圍。針對這一問題，要從法律制度上加以完備，法律應賦予檢察機關的知情權，比如應明確規定公安機關應當主動向檢察機關移送有關刑事立案的文書材料，特別是社會敏感案件：如群體訪、民生案件、生態環境保護等相關刑事案件。因此類案件涉及人員多，范圍廣，并嚴重侵犯個人利益，不穩定因素較多，因此極易發生上訪事件，若處理不好，易造成惡劣的社會效果和法律效果，在此類案件中，檢察院若能起到很好的監督作用，如在公安機關立案階段提前介入或在公安不立案后及時審查不立案結果，則會使風險降到最低。實踐中，有些刑事案件，涉及到公民的私權利的侵害，若出現公安不立案情形，當事人向檢察院申請刑事立案監督的可能性較大。但有些案件侵犯的是公權利，如國家利益、社會秩序等方面，公民申請刑事立案監督的可能性較小，這時就需要國家監督機關——人民檢察院主動介入，來審查公安的不立案是否合理，是否符合相關法律規定。因此，針對以上特殊類型的案件，檢察機關有必要提前介入，主動審查。

（二）檢察院調查權的制約

根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百五十六條、《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監督有關問題的規定》第八條及《人民檢察院立案監督問題解答》的相關規定，人民檢察院在立案監督過程中，應進行必要的審查和調查，在要求公安機關說明不立案或立案理由之前，應當查明：（1）是否符合刑事訴訟法規定的刑事立案條件；（2）是否屬于公安機關管轄；（3）公安機關是否立案。在收到公安機關說明的理由之后，應圍繞其理由是否成立進行調查。調查方式包括詢問辦案人員和有關當事人，查閱、復制公安機關刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤消案件、治安處罰、勞動教養等相關法律文書及案卷材料，公安機關應當配合。調查要嚴格依法進行，嚴禁使用強制措施。可見，刑事立案監督的工作方式主要是對案卷進行審查，結果是不僅使檢察機關欠缺對案件事實的認識，也缺乏對偵查機關立案或不立案程序的認識。

刑事立案監督過程中，檢察機關的調查措施明顯要弱于公安機關立案審查措施，首先為解決這一問題就要加強和擴大檢察院的調查權。如可詢問犯罪嫌疑人、相關證人，對鑒定意見等細致的審查，對于所有證據的審查，其嚴格程度應參照公訴階段對證據的審查，讓所有證據都經得起推敲，同時對于需要補充證據的，應建議公安機關予以補充或檢察機關自行偵查。其次，應賦予檢察機關處罰建議權，從現有立法狀況看，對檢察機關要求公安立案或撤消案件的情形，公安機關沒按要求做的，檢察機關只有發出糾正違法通知書，催辦函及和上一級檢察機關協商同級公安機關處理。這幾種方式監督力度較弱，監督效果有時也不盡理想。而增加檢察機關處罰權主要是對違法人員的處分權，公安機關辦案人員在立案審查中存在的主要問題是怠于取證、片面取證、錯誤取證或者其他違法現象。

（三）司法實踐中，控告人不服公安機關不立案或立案，到檢察院控告申訴部門申請刑事立案監督后，由于和另一方當事人達成和解等原因自愿撤回控告的，檢察院可否允許其撤回

如在吉林省G市，當事人張某控告曹某強奸未遂，對公安機關作出的不立案決定不服，向G市檢察院控告申訴部門申請刑事立案監督，檢察機關依法受理后，轉至偵查監督部門審查，審查期間，曹某擔心對其影響不好，主動給予張某5萬元請求和解，張某同意并來到檢察機關要求撤回刑事立案監督申請。檢察院可否允許其撤回？這個問題《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》并無規定，但在司法實務中確確實實存在，并且不是個案問題，根據《刑事訴訟法》規定，除了貪污瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁，刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪案件，自訴案件，軍人犯罪，監獄內犯罪等之外的所有刑事案件，都歸公安機關管轄。經翻閱相關理論研究，筆者認為，鑒于公安機關管轄的案件，屬侵害法益比較嚴重的刑事犯罪，無論公安是否立案，檢察院刑事立案監督部門都應謹慎對待。因此，這無關乎控告人是否提出撤回控告，而是為了保證刑事立案活動的正確實施，從懲罰犯罪，保障無罪的人不受刑事追究的目的出發。從刑事案件的性質出發，本應謹慎對待，當事人雙方私下和解，不代表公安機關的不立案決定是正確的。可能經過檢察院審查過后，這是一起刑事案件，雖然已和解，但必須追究相關當事人的刑事責任。立案監督階段的和解，不能作為當事人是否涉嫌犯罪依據，只是為以后的定罪量刑有一定影響作用。因此，當事人一方提出的撤回控告，檢察機關應繼續審查。

（四）當事人不服公安不立案或立案，向檢察機關申請刑事立案監督的，檢察機關維持公安決定后，當事人仍表示不服怎么辦

相關法律法規并無規定當事人其他的申訴途徑，司法實踐中，針對這一問題，除了做好充足的釋法說理工作，召開聽證會，或給予被害人一定的司法救助外，并無其他法律途徑可走。既然法律沒有規定控告申訴人可再向上一級檢察院或其他部門控告申訴，則就不能再通過繼續申訴途徑解決。我們可以探討其他行之有效的方法，司法實踐中，很多原因可導致公安不立案，如被不立案的人在逃，暫時未歸案，沒有犯罪事實或現有證據不足以認定犯罪事實成立。筆者認為，無論什么原因導致的不立案，檢察機關都不應止步于維持公安不立案，而應做好以下兩點：第一，對于需要補充證據的，不僅要建議公安機關補充證據，還應對公安機關的補充證據情況予以監督，如在期限上給予限定，并要求公安機關將補充完畢的證據材料再次提交檢察機關審查。以這種對公安機關后續執行情況的監督，可有效減少刑事立案的監督不力，流于形式，或公安機關消極辦案，檢察機關消極審查的現象發生。第二，司法實踐中，很多公安不立案的刑事案件，是因為不構成刑法意義上的犯罪，但卻有很多違背規章制度的行為，如當事人違法，但違法行為不構成犯罪，但存在相關行政執法部門監督不力的現象。如當事人丁某是賣兒童玩具的小商販，其玩具店內有違法出售的兒童玩具槍，因該槍子彈有一定人身危險性，但因出售的數量較少，沒達到犯罪數額。公安部門并未立案，只是給予行政拘留10日的處罰，受利益驅動，當事人以后還有再犯可能性，因此，若檢察機關介入，可向公商等行政機關提出檢察建議，要求其在執法方面做到更全面，更完善的整改措施，以減少這種現象發生。因此，筆者認為檢察機關的立案監督不應止步于法律層面，還要從行政層面、經濟層面予以考慮，對公安不立案決定雖然正確的案件，但當事人行為已經涉嫌違法的，應建議相關部門予以監督，以減少其以后犯罪的概率，同時減少社會的損失。當然，檢察機關的建議也應得到相關部門的反饋才算良好有效的監督。

（五）答復工作的不足

根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百五十八條之規定：偵查監督部門認為公安機關不立案或者立案理由成立的，應當通知控告檢察部門，由其在十日以內將不立案或者立案的理由和根據告知被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執法機關。司法實踐中，答復工作是辦理刑事立案監督案件中重要的環節，也是決定當事人是否滿意的重要因素。司法實踐中，控申部門沒有直接參與辦案，卻全權負責答復工作。很多控告人對檢察機關維持公安機關的不立案或立案決定表示異議，對案件事實證據方面有很多疑問，這時需要一個“明白人”來釋法說理，而偵查監督部門經過長達三個月的審查工作，對案件的來籠去脈已掌握的非常清楚，而控告檢察部門則只負責申請監督的受理工作，這種受理工作也只是程序上的審查，若讓其答復復雜案件或爭議較大的案件，可能不會達到預期的法律效果和社會效果，顯然由偵查監督部門工作人員來答復效果更好。因此筆者建議制定更完善的答復機制。

三、結語

健全完善刑事立案監督制度，既符合罪刑相適應的原則，又有助于維護廣大人民群眾的根本利益，在新時代的中國，更需要社會主義法治國家。當然，刑事立案監督工作中的一些問題是不可避免的，立法機關、司法機關、社會公眾必然攜起手來，共同為完善我國刑事立案監督制度做出應有的貢獻。

注釋：

①十八大報告.中華人民共和國中央人民政府門戶網站.

②黎偉文.小議刑事立案監督的現狀和完善.廣西師范學院學報.2011（8）.

③劉寧.我國刑事立案監督問題研究.山東行政學院.2017.02.10.