環境行政公益訴訟中原告資格的探討

摘 要 新修《行政訴訟法》第25條新增了關于檢察機關擁有提起某些行政公益訴訟的權力，我國行政公益訴訟制度得到初步建立。但是比起西方一些發達國家的公益訴訟制度，尤其是在環境公益訴訟制度方面，我國還需要進一步完善相應法規。在關于環境行政公益訴訟原告主體資格認定方面，就存在范圍窄，認定技術簡單等問題。如何在法律和人民日益增長的生存權、環境權、發展權需求中找到一個平衡點是關鍵。

關鍵詞 《行政訴訟法》 環境公益訴訟 原告主體資格

作者簡介：張玥媛，南京師范大學，本科，研究方向：法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.270

隨著我國經濟發展，人民生活水平的不斷提高，人們對于生態環境的要求也逐步提升，環境維權意識有所增強。2017年頒布的新修改的《行政訴訟法》在原《行政訴訟法》第二十五條新增一款，初步確立了我國行政公益訴訟制度。在這之前，有學者關于2000年頒布的司法解釋是否已經解決環境行政訴訟原告資格問題也持肯定態度。實際上在2017年新修改《行政訴訟法》頒布以前，我國并沒有對行政公益訴訟或者環境行政公益訴訟作出過具體的規定，對2000年司法解釋的擴大性理解，雖然符合行政訴訟法改革的潮流，但這種解釋這是停留在學理層面很難得到實踐。此次新修的《行政訴訟法》第25條規定可以說是在實務層面一個很大的進步。

但是關于新修《行政訴訟法》第25條有關行政公益訴訟的主體資格的確定問題仍有待探究和改進。本文將針對環境公益訴訟這一行政公益訴訟領域進行討論研究，給出一些初步的認識。

一、環境行政公益訴訟的法理基礎和域外實踐

環境行政訴訟作為一種行政公益訴訟，保護的是一種公共利益而不是個人私利。從歷史淵源來看，最早提出公益訴訟的法律內容來自于羅馬法。羅馬法規定“私益訴訟是為保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可以提起； 公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。”這對于公益訴訟的內容和主體都沒有做出嚴格的界定。但是隨著社會發展法律制度的完善和進步，人們更加關心的是個人權益和私益救濟，而忽略了對公益的保護，體現在行政訴訟法領域就是許多國家要求在提起公益訴訟的起訴人與被訴行政機關之間有著特定的利害關系。然而隨著歷史的進步，許多學派包括社會法學派、實用法學派的興起，開始對“社會利益”、“公共利益”、“個人利益”三者的關系進行討論，20世紀社會法學派代表人物龐德認為社會利益“是包含在文明社會的社會生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望。” 在行政訴訟法的世界發展過程中，也體現出對公益保護的這一趨勢，尤其是在環境保護公益訴訟這一塊兒對于原告資格的確立和可訴行為的認定，各個國家都在加以完善。

美國是環境公益訴訟的先驅，在20世紀就開始了環境公民訴訟的實踐 。該項制度賦予公民和社會團體可以直接拿起司法武器來保護公共利益不受政府作為或不作為的行為破壞，任何一個普通公民都可以對有害環境的行政行為提起訴訟而不管自己是否與該行政行為有直接的利害關系。該制度的弊端可能會帶來大量冗雜的訴訟案件，因此在后來的司法實踐包括立法過程中，美國對于該項條文主體資格的認定也是在嚴格與寬松之間徘徊。英國對于環境公益訴訟的主體資格的確定，雖有進步的地方，仍然保持了英國傳統法系保守的一面，確立了檢察總長訴訟制度，但是一切公民可以為舉報人，檢察總長可以在公民沒有起訴資格時保住其申請司法審查。 在大陸法系國家，德國和日本都以立法授權的形式對行政公益主體進行了相應規定，德國的環境公益訴訟主體主要為團體，而在日本行政公益訴訟的主體雖為民眾，卻只能在法律明確規定的幾個行政訴訟類型范圍內行使其公益訴訟的權力。

綜合英美法系和大陸法系兩大法系的代表性國家對于行政訴訟主體資格認定的不同方式，可以發現共通之處：1.行政訴訟的主體范圍的廣泛性。德、日、美都將民眾直接劃為行政訴訟的原告范疇之內，甚至有些規定中還無需原告與被訴行政行為存在相應的利害關系。2.訴訟對象的全面性。很多國家對于行政訴訟可訴內容的規定不僅涵蓋了具體的行政行為，還包括一些抽象的行政行為。3.受訴標準的嚴格性。例如在日本，行政訴訟的訴訟主體比較廣泛，但是對于受訴內容的認定卻是由立法規定的幾個領域范圍內公民可以提起行政訴訟，否則法院將不予受理。

二、我國環境行政公益訴訟原告主體資格的認定和司法實踐

根據我國新修《行政訴訟法》第二十五條第四款的相關規定，目前我國提起行政訴訟的適格主體為人民檢察院，提起行政公益訴訟的范圍也有明確規定。并且我國實行建議先行制度，即人民檢察院針對作出相關破壞公益的行政行為的行政機關現予以檢察建議，當行政機關依法不履行職責時才向法院提起訴訟。新增的關于檢察機關提起行政公益訴訟制度是我國公益訴訟制度邁開的一大步，配合《民事訴訟法》中關于民事公益訴訟制度的實行，可以更加全面的保護我國環境生態文明等公共利益。關于該條款所確定的相關內容范圍來看，賦予檢察機關環境行政公益訴訟，并不代表檢察機關將全部包攬所有有關環境的行政公益訴訟案件 。因為從制度設計來看，提起行政訴訟的主體應該為與該行政行為有利害關系的當事人、法人或其他組織，若具體行政行為侵害了某個特定主體的利益，便有該行政行為侵害結果的直接利害關系人進行訴訟；而檢察機關是在涉及不特定多數人的環境權益被侵害案件中才能作為法律規定的擁有起訴權的特殊主體來對該行政行為作出者提起訴訟。該制度涉及無意增加檢察機關的監督負擔，而是想對提起公益訴訟的主體做一個明確的規定。但是理論涉及與實務操作方面仍然存在著一些隔閡。在此之前我們也分析過行政公益訴訟公益性的內涵與特點，公益與私益相對，如果當環境行政訴訟中出現了具體的利益相關人時，公民能拿起的維權武器，還是行政私益訴訟，維護自己的特定權益。但是這并不妨礙檢察院就這一行政行為再次提起行政公益訴訟，這樣的情況很容易造成司法資源的浪費。因此是否可以適當放寬行政公益訴訟的主體資格，在一些特定領域將提起行政公益訴訟的權利給予公民，或者是縮小至有利害關系的公民法人或其他組織，可以提高審理效率，避免對同一事情進行私益公益分別審理，也保護了當事人的合法權益以及避免再次侵害的可能性。

在環境公益訴訟的司法實務中，比較常見的是民事公益訴訟案件，行政公益訴訟還是一個新生的事物，需要去摸索嘗試。某省一個市的區人民檢察院曾經因為鎮政府的不當規劃而提起行政公益訴訟成為一例較為典型的環境行政訴訟公益案件，因為該鎮政府的行政規劃嚴重影響當地生態環境，區檢察院向鎮政府發出檢察建議，因鎮政府逾期未對檢查建議作出回應作出了起訴決定。后鎮人民政府進行整改，法院駁回公益訴訟人其他訴訟請求。可以看出行政公益訴訟對于監督行政機關主動履行職權發揮了非常重要的作用。但在新修《行政訴訟法》出臺之前，一些社會團體組織也曾作為行政公益訴訟的主體在環境公益訴訟中活躍著。全國首個環境行政公益訴訟案件的出現——某環保聯合會訴某市國土資源局案中某環保聯合會之類的環保NGO（非政府環保組織） 的訴訟資格并沒有明確的法律依據。直至該案引發了廣泛的討論與深入研究之后，某中級人民法院出臺了相關實施意見，將原告資格擴展到“公民、法人和其他組織”， 由此可知，環保 NGO 其環境行政訴訟的原告資格關于環保組織需要滿足的訴訟條件，還再進一步的探索推進中。 在另一些環保行政公益訴訟試點地區，通過確認檢查機關的行政公益訴訟的原告主體資格來限制一些非政府環保組織和個人的公益訴訟參與度。這些不同的判例反映出我國司法實踐對于行政訴訟主體資格認定的摸索探究。

三、我國環境行政公益訴訟原告資格模式優化探究

我國新修《行政訴訟法》相關規定對于環境行政公益訴訟制度在我國的初步建立具有良好的開端效應，賦予檢察機關行政公益訴訟原告自高可以更好的監督政府等行政機關的行政行為，特別是將法律保護擴大到公益范圍內，從私益救濟到公益保護，是一個法治觀念的進步和提升。但是我國行政訴訟法關于公益訴訟制度的規定只處于一個初級階段，仍有待進一步完善和健全。例如在對行政公益訴訟原告主體資格的認定方面，可以借鑒學習外國的一些規定，結合我國司法實際以及相關國情，循序漸進的吸收進更多的原告主體。環境行政公益訴訟原告的單一性使得我國在關于環境公益訴訟中涉及行政單位行為違法時如何進行規制和保護公益不受損害這一方面制度規定略顯單薄，我們必須漸進的引入更多適格的原告。

筆者認為，我國行政訴訟法對于公益訴訟的原告主體資格認定停留在法律確認標準階段，可以根據行政訴訟法內部發展規律向合法權益和利害關系人標準進行擴充，將一些受環境影響的公民和法人納入進環境行政公益訴訟的主體范圍內。由于一些專家認為在某種程度上，“法律利害關系標準”較之之前有了更為嚴格的限制，通過最高人民法院的相關司法解釋來看，立法者主要通過法院判定是否具體存在利害關系，而不是當事人主觀認為具有利害關系那么簡單。但這顯然與公共利益遭受損害社會公眾可以獲得訴權的行政公益訴訟的要求不相匹配。由此看來，我們可以比照《民事訴訟法》中有關民事公益訴訟的相關規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”將公民的原告訴訟資格從傳統訴訟中解放出來，適用于行政公益訴訟中去。

由西方各國的行政公益訴訟制度發展和實踐來看，對于公民是否該納入行政公益訴訟原告主體的范圍內也存在著一些爭議。相較于掌握著較大權力，技術水平和相關知識更加完備，訴訟能力更強的被告來說，普通公民作為原告來說處于一個弱勢地位，并且就一個具體的環境侵權事件來講，如果不是和直接個人利益相關聯，很難要求公民個人積極提起訴訟。因此需要一個專門的團隊站在生態環保的立場與行政機關對峙。因此，非政府環保組織的出現，就是由公民自由組織的社會團體，其目的是捍衛環境公共利益和人的生存權，環境權，發展權。對于此種環保組織和相關社會團體賦予一定的行政訴權有必要性。環保組織的公益性和公眾參與性，體現其具有的與行政公益訴訟一致的內在精神價值追求；另外環保組織的專業技術能力強，比起普通民眾個人更具有訴訟能力，甚至在環境技術角度來看，可能都會強于檢察機關，因此賦予環保社會團體相應的行政公益訴權可以降低司法審查成本，提高司法效力，甚至給予行政機關更大的社會責任感。

四、結語

隨著我國公民環保意識的增加，對生存權，環境權，發展權要求的不斷提升，相應的法律制度也要緊跟時代發展的步伐，滿足人們日益增長的訴訟需求。我們必須盡快完善行政公益訴訟制度，對于其主體客體內容等進一步細化，加強公權力對公益的保護。

注釋：

符啟林、羅晉京.論社會公共利益和經濟法.河北法學.2007（7）.22.

孔丹陽.我國環保NGO的環境行政公益訴訟原告資格之探究.上海：上海交通大學.2015.4.

陳珂.環境行政公益訴訟中原告訴訟資格探析.安陽師范學院學報.2015（4）.

馬一鳴.環境行政公益訴訟資格研究.山東：山東師范大學.2017.6.