破解“空心化”背景下的農村黨建難題

徐子佳

隨著工業化、城鎮化快速發展，“空心化”已成為欠發達地區農村發展的階段性特征。淮安市淮安區經濟發展水平相對較低，青壯年人口“外流”問題更加突出，長期在外的青壯年人口占農村青年人口的比重超過80%。近年來，淮安區堅持將加強農村基層黨建放到“空心化”大背景下去思考謀劃，既直面“空心化”給農村基層黨組織建設帶來的干部難選、服務難周、發展難推等一系列新挑戰，又充分發掘人向外走給農村經濟社會發展帶來的新機遇，充分利用閑置民房、完善組織陣地，培養在外優秀黨員、優化干部隊伍，吸引人才、項目、資金向農村回流，走出了一條上承精神、下接地氣的強基富民路。

一、以問題為導向，加強“空心化”農村干部隊伍建設

“一主多輔”完善陣地。發揮基層首創精神，對沒有陣地或面積不達標的，鼓勵采取購置、租賃農村閑置廠房校舍、空巢家庭房屋以及其他空置辦公用房等方式完善功能陣地，讓村居陣地建設既省心又省力。一是變廢為寶，節約成本。作為經濟欠發達地區，新建村綜合服務中心面臨兩方面的制約。一方面是資金壓力，按照最新農村建筑成本計算，規劃建設400平方米的綜合服務中心，總投入不低于50萬元，這個數字對經濟薄弱的村來說無疑是不可承受之重；另一方面是土地指標的制約，村中心路兩側都是基本農田，無法更改土地用途，其他一些邊邊角角的地塊在面積、位置等方面都不適合建綜合服務中心。對此，2015年8月，施河鎮施莊村率先通過購買村民外出后留下的閑置民房作為新村部，既盤活了群眾閑置的房產資源，又大幅節約了建設村居綜合服務中心的成本。在施莊村的啟發帶動下，全區又陸續有32個村通過購買閑置民房完成新建村部任務，節約成本450多萬元。二是化整為零，完善功能。實踐中，淮安區采取“化整為零”的思路，形成了“一主多輔”村綜合服務中心建設模式，即一個用于辦公議事、服務群眾、集中掛牌的主陣地，一個或多個用于文化娛樂、衛生醫療、養老育幼等的輔陣地，最大限度地整合閑置資源?；窗彩形饕I導高度肯定這一創新性做法，并在全市推廣。三是政策驅動，整體推進。將村居服務中心提檔升級列為區委、區政府為民辦實事“十件實事”項目，組織、民政、農工等部門聯合制定鼓勵“一主多輔”模式的配套政策，開辟綠色通道，方便基層辦理相關手續。截至2017年6月，已累計投入3403萬元，新建村級綜合服務中心53個，改擴建89個。

“三到行動”凝聚民心。在村居干部中廣泛開展“三到”行動，讓留守在家群眾生活上有“貼心人”，遇到事有“主心骨”。一是每日早報到。村居干部大都來自普通農民，自由散漫的生活習慣短期內難以改變，以老人、兒童、婦女為主的常住人口結構，經常讓他們覺得無事可干，想來就來、想走就走，群眾有事經常找不到干部。為改變村居干部這種“放羊”式的管理現狀，淮安區建立了村居干部早報到制度。每個工作日所有村干部到村部早點名、早學習、早議事，第一時間回應群眾訴求，為群眾解難事。每天安排一名村干部值班，接待群眾來訪，跟進問題解決，保證群眾反映件件有回音、事事有落實。二是每周家家到。建立村干部聯系服務群眾網格化“責任區”，對責任區中的留守老人兒童戶、重大病災戶、五保戶、低保戶、離任村干部戶、老黨員戶、信訪戶等七種類型戶，每周必須走訪一次。三是有事馬上到。村干部將本人聯系方式留給責任區內的每家每戶，對突發疾病安全事故等事情，責任區干部必須第一時間趕到現場協助處理。為鞏固行動成果，淮安區又制定了《淮安區村級黨組織書記聯系服務群眾“六要”規定動作》，將重陽節要請五保老人吃飯等行動常態化、制度化。

“雙推雙評”健全后備。由于青年人口大量外出，村居干部隊伍源頭匱乏問題一直比較突出。2015年以來，淮安區通過持續開展“雙推雙評雙培”村級黨組織書記后備人才活動，為村居干部選配提供了足夠的源頭活水。一是“雙推”拓寬后備渠道。把“自推”和“公推”結合起來，以中秋、國慶、春節等在外流動黨員集中返鄉為契機，結合農村黨員冬訓等教育活動，動員優秀年輕黨員積極推薦自己擔任村黨組織書記后備干部。同時，鎮村干部聯合組隊，逐戶拜訪45周歲以下，在外有創業項目的黨員、模范黨員和大戶黨員等，在尊重個人意愿基礎上，積極向黨組織聯名推薦他們當中的優秀分子。二是“雙選”選優后備人才。突出黨員大會“述評”和鄉鎮黨委“考評”雙重把關，組織初步人選進行述職演講，采取走訪黨員群眾“聽”口碑、深入創業現場“看”實績、開展個別交流“談”思想相結合的方式，對預備人選的崗位勝任潛力進行綜合研判，出具考評報告，提交鄉鎮黨委票決產生村書記后備正式人選。三是“雙培”提升后備素質。把集中系統化“培訓”和基層立體化“培養”結合起來，舉辦“村黨組織書記后備干部”輪訓班，建立“鄉鎮黨委班子成員、離任優秀村書記”和村書記后備干部“2+1”幫帶機制?；顒娱_展以來，全區村居后備干部隊伍始終保持在1000人左右的規模，已有400多名后備干部正式進入村“兩委”班子，村書記平均年齡下降至46.3周歲。

“五維評村”規范干部。針對村居干部隊伍年齡結構偏大，部分村干部想干不會干、會干不想干等問題，在全區村居黨組織實施“黨建指數、發展指數、民情指數、服務指數、和諧指數”和“五維評村”考核，發揮考核指揮棒作用，強化“干得好的得實惠、出成績的有奔頭”的鮮明導向。一是“立體定標”讓村居干部干有方向。從五個維度出發，系統構建村級組織考核體系，設定了從嚴治黨、富民壯村等16個具體項目、47個評分指標。如“民情指數”，包括深入群眾、為民解憂等三個項目，其中深入群眾項目又包括“三到”行動開展、村干部熟知“七戶一社”民情兩項指標。通過考核引領，解決村居干部不會干的問題。二是“多維保障”讓村居干部干有底氣。將基層黨建基金提高至1000萬元，通過建立“四方掛鉤”幫扶機制、組織縣處級領導干部“慶‘七一，聯系點上過黨日”等方式，持續推動人往基層走、錢往基層投。三是“優績優酬”讓村居干部干有動力。結合換屆，一次性選拔12名優秀村書記進入鄉鎮領導班子。建立村級黨組織書記每三年左右通過“比選”方式進入鄉鎮領導班子制度。投入376萬元，獎勵“五維評村”優秀和良好村。四是“動態評估”讓村居干部干有壓力。將“五維評村”作為鄉、村兩級年終書記述黨建內容，定期“分片分線”巡查，每季度編印《黨建督導巡視專報》，每年組織一次集中考核，連續兩年“五維評村”結果位于鄉鎮末位的村級黨組織書記必須調整，村書記調整后的一年內，該村其他村干部報酬予以下降40%，將能者上、庸者下制度化、機制化。

“六方聯動”嚴管黨員。建立區委統戰部、區公安分局、區法院、區檢察院、區審計局、區巡察辦“六方聯動”處置不合格黨員機制，讓黨員即使遠在千里，頭上也有“緊箍咒”。一是聯合排查?！傲健眴挝幻磕陮⒄莆盏倪`法違紀、失信失德、信仰宗教等類型人員名單與全區黨員信息庫進行比對，對存在不合格行為的黨員進行定位，發揮“六方”單位的信息渠道優勢，實現對黨員的“無線”約束。2017年以來，全區共排查出涉嫌不合格黨員名單，刑事或治安處罰黨員231人、失信黨員261人、信教黨員8人。二是聯合處置。設置交辦、調查、處置三個環節，注重聽取聯合單位意見?；鶎狱h委成立調查組，深入具體情形，綜合考慮主客觀因素、認罰態度和事后表現。本著治病救人、教育挽救的原則，2017年以來，已處置不合格黨員98名。三是聯合促改。從“六方”單位中安排優秀黨員干部進行結對，做到思想上引導、生活上關心、工作上幫助，期滿后由幫扶人員、所在黨組織進行聯合“驗收”，出具評估報告。截至目前，在2016年給予限期改正的63名不合格黨員中，已有54名黨員通過驗收，全區黨員的“紅線”意識、“雷區”觀念顯著增強。

“一正五負”硬化責任。為有效解決黨建責任向下傳遞過程中的層層衰減效應，淮安區通過建立區委常委會、基層黨委書記、村黨組織書記、黨員等“一正五負”四級黨建責任清單，將各級黨建責任細化為條目、量化為數字，在制度層面壓實“不抓黨建是最大的失責，抓好黨建是最大的政績”。一是“正反定標”亮紅線。為各級黨組織負責人和黨員履責拉起“警戒線”。區委常委自領8條黨建責任。將基層黨委書記黨建履責不到位情況，細化為主責主業意識不強、黨建重點工作落實不力等8方面33種負面情形。將村黨組織書記抓黨建不到位情況，細化為落實上級要求打折扣、任期承諾不兌現等10方面42種情形。二是“激勵履責”硬保障。區級基層黨建基金提高至1000萬元、鄉鎮提高至30萬元，配套出臺《關于加強對村干部隊伍考核激勵的實施意見》，設定村干部報酬增長、職務晉升8個渠道，打破村書記政治晉升“天花板”。拿出50萬元定向慰問患重大疾病的村書記和離任村干部。三是“動態管理”強監控。區委黨建督導巡視員定期“分片分線”巡查，填寫動態監測表，編發《淮安區黨建督導巡視通報》。結合書記抓黨建述職評議，從重視程度、保障水平等方面，反向測評上一級黨組織負責同志黨建履責情況。督查巡視和評議的負面結果，動態納入“提醒、警示、約談、問責”四級處置機制。截至目前，全區已有2名鄉鎮黨委書記在區委常委會上做檢討，22名不能勝任現職的村居黨組織書記被調離崗位。

二、農村基層黨建破解“空心化”難題的成效與啟示

在全區上下的共同努力下，“空心化”農村基層黨組織建設取得明顯成效，富民強村成果初步顯現。

村居組織活力、動力、能力全面增強?！霸琰c名、日值班”、“四必訪、四必到”、“三送三促”等服務制度廣泛建立，黨員干部歸屬感、黨組織吸引力明顯增強，224個“并村聯組”不徹底村，實現并人、并事、并賬。網上黨建陣地日趨活躍，2157名失聯黨員主動向黨組織報到。村居書記一個個摩拳擦掌，準備大干一番，在來年“五維評村”考核中能拔得頭籌。

富民壯村成果、成效、成績初步顯現。抓項目蔚然成風，334個村居全部制定了“十三五”特色發展規劃，267名創業青年黨員返鄉興業，結對幫扶578戶特困家庭，形成了蘇嘴鎮一心村太陽能發電、仇橋鎮南澗村鄉村旅游等一批強村富民品牌，帶動集體增收1800多萬元。2016年，農村居民人均可支配收入增長9.7%，接近15000元。

村居干部親民、愛民、為民逐步慣化。有事沒事到群眾家坐坐，老人去世去磕個頭，小孩考上學去道個喜，已成為村居干部工作生活的常態，不少村居干部與“五?！崩先私Y成了干親。不少在外創業成功人士，也將村里的事當成自家事來看，僅2016年，在外創業成功人士對村居的資助已累計達到1560多萬元。

農村社會黨風、政風、民風顯著改進。黨群、干群關系進一步密切，經組織拍板的事，很少有人評頭論足。不少村干部反映，現在村里心齊氣順、風正勁足，工作比以前好干多了。2016年，全區區級涉農信訪量同比下降42%，民事案件下降38.9%，大部分問題都在村居內部得到解決。

近年來，淮安區在加強“空心化”背景下的農村黨建工作方面積累了一定經驗，具體來說，需要做到“三堅持、三強化”。

一要堅持系統推進，強化創新作為。農村“空心化”是中國鄉村社會正在經歷的一場衰敗與新生變革的縮影，是我國傳統村落向現代村居發展過渡的階段性特征。除呈現出人口空心化特征外，還伴隨著農業副業化、農民兼職化，群眾生活和思維方式城鎮化、市民化。農村“空心化”對農村黨建工作的影響是多方面的，破解“空心化”難題是一項系統工程，沒有現成的經驗可以借鑒，必須堅持創新作為，邊探索、邊實踐，遵循從實踐到理論再到實踐的認知規律，才能事半功倍。

二要堅持筑牢堡壘，強化組織建設?！按迕窀徊桓?，關鍵看支部”。村居黨組織戰斗力不強，推動發展能力弱、村居發展滯后，是青壯年人口外出謀生的根本原因，服務不到位，又進一步加劇了村居的“空心化”。破解“空心化”背景下農村黨建工作難題，首要的就是建強組織堡壘，從制度上保證村居黨組織在農村各項事務中的領導核心地位，以村居黨組織強有力的組織領導推動村居發展升級、管理提升、服務提質，進一步密切黨群關系，推動農村各項事業蒸蒸日上。

三要堅持摸清規律，強化頂層設計。農村“空心化”問題成因復雜，既不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，也不能完全依賴基層自覺，必須強化頂層推進，從隊伍建設、集體增收、服務群眾、干群關系和和諧構建等五個方面，綜合施策、多維推動，以壓實責任為紐帶，構建起區委牽頭抓總、相關部門共同參與、鎮村協同用力的大治理格局。

（作者系中共淮安市淮安區委書記）

責任編輯：劉志剛