東盟次區域經濟合作與構建東南亞命運共同體

張屹

“一帶一路”沿線國家規劃綱要中包括了六個經濟走廊，這六個經濟走廊的建設遠景共同寫進了2015年3月《推動共建絲綢之路和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》之中。中國與東盟開展次區域經濟貿易合作，是“一帶一路”倡議就中南半島經濟走廊與孟中印緬經濟走廊的現實展開。而湄公河流域不僅是重要的合作平臺，也是必要的貿易通道。瀾湄地區性合作機制自20世紀末以來逐漸形成了包括瀾滄江—湄公河次區域經濟合作、大湄公河次區域經濟合作以及東盟—湄公河流域開發合作在內的多元化國際機制，前者由于中國的積極參與推動而顯得更具有國際影響力。這為構建東南亞命運共同體帶來了機遇。

一、次區域經濟合作的重要案例

——國際河流的治理

在中國境內的瀾滄江流域與中國境外的湄公河部分之間，打通貿易通道、打造合作平臺，面臨著合作的機遇與挑戰。中國需要與中南半島的湄公河流域國家以及東盟開展不同層次的對話，這就在國與國之間、區域與次區域之間構建了“同飲一江水”的命運共同體格局，為中國與東盟開啟區域、次區域經貿合作奠定了合作基石。瀾湄合作機制自從20世紀末以來，逐漸發展形成了三個合作機制，即始于1996年的東盟—湄公河流域開發合作部長級會議機制和1992年以亞洲開發銀行發起的、以日本為主導的大湄公河次區域經濟合作機制。而今天，由中國主導的瀾滄江—湄公河次區域經濟合作機制自2005年11月12日開啟合作進程以來，在東盟域內以及國際社會具有了更大的影響力，并在2005年3月11日，中、老、緬、泰、柬、越六國領導人共同確立這一機制后，將其全面推動和深化。政治安全、經濟可持續發展、社會人文建設被確立為瀾湄合作機制的三大支柱;產能合作、跨境貿易、水資源共同開發、農業減貧合作、基礎設施互聯互通被確立為五個重點合作領域。其中政治安全合作是瀾滄江—湄公河次區域合作的三大支柱之一。在安全合作領域主要包括了兩個層面的合作。

1.傳統安全領域的合作

在這方面所取得的成就主要有：東盟框架下的“10+1”國防部長會議與防務對話，“5+1”部長級會議，安全問題解決磋商對話機制以及中國與湄公河流域國家所開展的一系列雙邊軍演?？傮w來看，在湄公河流域，傳統意義上的戰爭風險在逐步降低，影響各國的安全沖突因素在不斷減少，區域內總體上不存在傳統安全的風險。中國與東盟已經確立了較為完善的安全合作框架，而瀾湄國家也已經逐步地參與到這個框架中來，并以此作為向前推動的重要平臺，瀾湄國家也有了一系列的雙邊合作的成功案例，如“緬北和平合作進程”。多邊合作方面也取得了一系列重要成果。湄公河流域執法安全合作機制成立五周年部長級會議于2016年12月27日在北京舉行，機制成員國老撾、緬甸、泰國以及觀察員國柬埔寨、越南等國的執法安全部門負責人出席。作為此次會議的重要成果，《湄公河流域執法安全合作機制五周年部長級會議聲明》得以公布。中老緬泰湄公河流域執法安全合作會議于2011年10月31日在北京釣魚臺國賓館芳菲苑舉行;中老緬泰舉行湄公河聯合巡邏執法行動于2011年12月10日首次開展，至2012年3月25日共開展了三次行動。湄公河聯合巡邏執法行動實現了常態化運行，并見證了作為次區域司法合作機制的發展歷程。

沿岸國通過設立流域委員會管理國際河流利用和保護的歷史已相當悠久，且眾多流域委員會至今仍發揮著極為重要的作用（孔令杰：《中老緬泰湄公河流域聯合執法的法律基礎與制度建構》，《東南亞研究》2013年第2期）。目前處于運行中的萊茵河航行中央委員會（Central Commission for Navigation on the Rhine）設立于1815年的維也納和會，是歐洲最具悠久歷史的治理國際航道的專門性國際組織。該國際組織的成員國由河流沿岸的五個國家德國、法國、瑞士、荷蘭、比利時組成，其主要職責是實現流域地區安全保障，對干流與支流的航運工作進行管理。

2.緬甸問題——次區域經濟合作的短板

瀾滄江—湄公河流域涵蓋了除中國以外的五個國家，包括緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南，而這一流域的跨國犯罪問題在緬甸境內表現得尤為突出。域內六國安全合作的短板也主要表現在緬甸方面，尤其是中緬邊境。緬甸由于財政資金問題，國內政治利益考量等因素，主要將關注點鎖定在中老緬泰四國聯合巡航執法機制，這一趨勢在糯康事件之后表現得尤為明顯。而且，緬甸對于水利、電力等能源的需求弱于其他湄公河流域國家。在未來，緬甸對公路運輸的關注仍將優先于航運。故此，緬甸方面尚無法達到六國協議的標準，而相對成熟的中老緬泰四國安全合作備忘錄，其細則也正在商討和完善中。緬甸港口眾多，海上運輸發達，對于陸路運輸的需要相對于湄公河流域其他國家而言較低。緬甸內政部全權負責聯合巡航，由于緬甸無國防軍隊，內政部下屬的海事警察部隊主要承擔這一任務，管理沿江四個巡邏船。

在中緬邊境線緬甸境內，還普遍存在盜墓、偷獵等犯罪現象。在打擊盜墓、偷獵、販賣人口以及國際恐怖主義犯罪方面，緬甸內政部跨國犯罪司尤其迫切希望得到中國方面的合作，并認為應該對1997年中緬雙邊禁止販賣人口協議進行補充完善。與中緬雙邊打擊跨國犯罪合作密不可分的中緬跨境貿易合作是緬甸軍政府時期簽署，而民盟政府對軍政府簽署的協議一概不予承認，認為應在情勢變遷的基礎上進行重新修訂。

緬甸的人口販賣和非法勞務輸出的目的地主要指向澳大利亞，而毒品走私也是指向東南亞與澳洲等地，因此并非單純的域內犯罪問題。在緬甸與孟加拉國的聯合打擊下，近年來共繳獲了價值1500萬美元的毒品。

3.瀾滄江—湄公河流域經濟合作對建設兩個經濟走廊的影響

水資源合作作為瀾湄合作機制的工作核心，對于全面推動瀾湄機制至關重要，所謂“瀾湄合作因水而生”。而水資源合作涉及非傳統安全問題，即國家穩定和主權維護需要以符合國際規則的方式對國際航道進行治理。某一國家對水資源的使用不能威脅到其他國家對同一資源的合理共享，不能影響其他國家經濟社會的可持續發展。國際河流作為跨境水資源，其上游國家的不恰當使用，例如污染和過度建設大壩，會影響下游國家的水資源安全。因此，在流域國家之間開展機制化合作保障水資源的可持續開發，依照國際規則和國際法準則，平等參與水資源開發與合作，才是唯一途徑。聯合國《國際水道非航運使用法公約》第五條明確指出，“公平合理地參與國際航道的使用、開發與保護”，強調流域國家具有“利用航道和權利”以及“合作保護開發航道的義務”。應該注意的是，這一條款更側重于對國家義務的強調。

目前幾個重要的經濟走廊都面臨著諸如基礎設施建設水平低、資金不足、物流不暢等共同問題。完善的基礎設施建設是經濟走廊的重要支撐，需要技術與人力的大量投入。海路、陸路、航空三個物流渠道與能源輸送、通信網絡等都是密不可分的整體，任何領域的建設滯后都可能成為經濟走廊的短板。

孟中印緬經濟走廊建設推進緩慢面臨的問題還包括政策不通、交流不足、機制不暢，以及法律、金融和安全等方面的障礙。中國提出的孟中印緬經濟走廊建設，不同國家有不同的解讀，各自的利益出發點也不同，因而在政策制定與實施過程中未必做到完完全全的互通（王艷紅、孟猛、林玉杰：《孟中印緬經濟走廊建設面臨的問題與對策》，《對外經貿實務》2016年第8期）。

此外，孟中印緬經濟走廊目前開發進展緩慢，主要由于該地區地緣政治因素復雜，并且相關國家的戰略利益訴求彼此間差別較大。相對而言，中南半島經濟走廊的建設可以作為前者的范式和經驗，提升中國與中南半島經濟走廊建設水平，對于打通兩個經濟走廊，貫通“一帶一路”倡議的每一個支點，具有重要意義。推動陸路和海上絲路通道相互聯結需要以當下的中南半島經濟走廊作為平臺延伸下去，最終可以實現海陸銜接的貿易網絡。目前亟待實現的是制定適用于走廊建設項目的統一的法律法規體系和項目風險評估體系，以便于減少走廊建設的風險，避免項目擱置（盛葉、魏明忠：《中國—中南半島經濟走廊通道建設探究》，《當代經濟》2017年第2期）。

在整合孟中印緬經濟走廊與中南半島經濟走廊等幾個南方絲綢之路經濟帶的重要組成部分的進程中，緬甸作為眾多經濟走廊的重要節點和交通樞紐，應當成為中國開展雙邊經濟合作與多邊合作重要環節的首要戰略考量。

在合作過程中，相關國家才能解決自身經濟發展的各種瓶頸和短板，在特定的部門和領域內開展合作，各合作方都可以從中獲得收益，分享共贏博弈所帶來的紅利。這需要各國共同轉變發展觀念，摒棄零和博弈思維方式，不斷深入合作水平，拓寬合作的范圍領域。

這種合作領域中的“擴散”效應將有助于減緩中老緬泰四國跨界聯合執法進程中的阻力，推動跨界聯合執法循序漸進地向前發展（王劍鋒：《中老緬泰湄公河流域跨界聯合執法：現實困境與解決路徑》，《江南社會學院學報》2015年第3期）。反過來，安全領域的合作有了政治保障，經濟領域的合作也就能夠更加順利地深入開展下去。而跨境河流的安全狀況就是次區域經濟合作的重要保障。有了域內國家共同參與和維護的安全秩序，在東盟框架下的次區域經濟合作便可以更加快速推進。

二、東盟視野下的湄公河流域國際合作

在以東盟地區合作為平臺的各類機制中，東盟區域論壇（ARF）與亞太經合組織（APEC）發展得相對成熟，然而東盟區域論壇雖然以“FORUM”冠名，實則是東盟“10+3”的衍生物和升級版，并非真正意義上的論壇。

早在1992年，東盟國家就提出了要共同努力加強推進地區經濟一體化。十年后的第九屆東盟首腦會議又聯合發表了《東盟第二協約宣言》，該宣言確定至2020年將打造成包括經濟共同體、社會共同體、安全共同體在內的東盟共同體。此后的《東盟憲章》于2007年的第十三屆東盟首腦會議確立，并于次年12月生效。兩年后的第十七屆東盟領導人會議又確立了東盟互聯互通總體規劃。這一系列多邊機制的完善和確立共同推進了東盟朝著地區一體化深度發展。

中國作為地區性大國，將與東盟共同促進區域繁榮，中國的“一帶一路”倡議將以中國—東盟共同建設21世紀海上絲綢之路作為重要組成部分。共同繁榮、共同發展也是中國實現和平發展的重要途徑。中國的參與也是東盟實現自身繁榮以及順利實現區域經濟一體化的條件，中國與東盟20多年來的區域以及次區域經濟合作所帶來的國際經驗，不僅有利于保持中國自身的國內良好政治生態，也有助于改善東亞地區整體政治、經濟、社會安全的外部大環境。

早在1995年，第五屆東盟首腦會上就提出了東盟—湄公河流域開發合作倡議。次年6月，又在吉隆坡召開了首屆東盟國家部長級會議，并通過了一份框架協議，提出此后每年至少一次部長級會議，并在下一次會議之前經成員國家制定一名司局級高官召開指導委員會會議，提供政策參考，作為預備會議。此次框架協議還擬定基礎設施建設;開采礦產資源和農業資源的具體措施，貿易投資領域的相關舉措，以及旅游業、科技發展、人力資源開發、民間企業發展等八個領域的合作談判。當時老撾、柬埔寨、緬甸三國尚未加入東盟，在首次東盟—湄公河流域開發合作部長級會議上，與其他七個東盟國家以及中國共同成為次區域經濟合作機制和核心國。而在上述三個國家加入東盟之后，韓國、日本也參加了東盟—湄公河共同開發合作機制，從而使得這一機制成為東盟十國與中、日、韓三國共同打造的區域經濟合作機制與地區命運共同體。

2017年12月15日在中國云南召開了瀾滄江—湄公河流域合作第三次外長會，以實踐證明了瀾湄合作是推動東亞區域一體化的重要平臺，也使得瀾湄合作機制成為推動周邊國家命運共同體乃至亞洲命運共同體建設的重要載體。王毅外長在此次會議上強調，“打造瀾湄流域經濟帶，構建瀾湄國家命運共同體”，“瀾湄合作應該與‘一帶一路倡議對接，與東盟、中國—東盟合作機制互動，并同其他區域次區域機制互相補充”。

三、區域合作與構建亞洲命運共同體

亞洲地區經濟一體化的加速由多種合作推動。亞洲地區有兩種潮流并存，即地區主義與民族主義，他們共同造成亞洲地區合作的動力與矛盾。盡管一體化是總體趨勢，但是各國都有自身的利益考量，這使得一體化的總體趨勢呈現出復雜多變的特征。共同利益的驅動、各國主導權的競爭、美國的參與是這種矛盾特征背后的主要根源。亞洲經濟一體化需要一個泛洲性的國際組織作為推動平臺。然而在目前尚無泛洲性國際組織的情況下，大力推動各區域組織的橫向合作和互動就成為必然選擇。

2016年3月25日，“亞洲區域合作圓桌會”在博鰲亞洲論壇年會期間舉行。圓桌會演講嘉賓包括上海合作組織秘書長阿利莫夫·拉希德、中日韓合作秘書處秘書長楊厚蘭、南盟秘書處秘書長阿瓊·巴哈杜爾·塔帕、亞歐基金秘書處總干事張炎、亞洲合作對話臨時秘書處秘書長班迪·林沙軍、亞信組織秘書處執行主任宮建偉、韓國—東盟中心秘書長金英善、中國—東盟中心秘書長楊秀萍、日本—東盟中心秘書長藤田正孝等亞洲區域合作組織負責人。他們普遍認為，加強對話，提升合作并齊心謀發展，是域內國家的共同努力方向，構建命運共同體是作為當今最具活力與潛力的亞洲的使命。亞洲區域內各國際組織和國際機制對于推動域內經濟相連、人文相交都擔當了重要角色，今后對于提升各國政治互信、協調各國應對本地區問題，實現地區繁榮、穩定也都具有重要作用。

在亞洲的各類國際組織中，東盟是區域合作一體化程度最高的。東盟每年活躍程度非常高，2015年就召開了部長級會議大約140個。另有上海合作組織，其發展速度較快，并且取得的實質性成果較多。香格里拉峰會與博鰲亞洲論壇具有相似的特征，都是尚未形成機制，然而具有區域合作機制的一些雛形和標準，都試圖引導其他次區域性國際組織走向更加深入和廣泛的合作中來，因此都屬于東亞地區重要的合作對話平臺。

“邁向亞洲命運共同體”、“打造周邊命運共同體”、“同心打造人類命運共同體”是習近平新時期外交理論的重要組成內容。“人類命運共同體”也已成為習近平外交理論與實踐的內核。而“從周邊先行起步”推動建設“人類命運共同體”，落實為實踐中的國際合作機制，就成為從瀾湄次區域經濟合作機制到中國—東盟對話機制，再到亞洲命運共同體、人類命運共同體的多層次、多領域的外交局面的動態延伸。

在東盟次區域經濟合作的基礎上構建東南亞命運共同體實際上是對國際關系理論中的區域主義理念的現實展開。隨著“一帶一路”建設的不斷推進，產能合作成為重點領域，而東盟是中國開展國際產能合作的重要區域。地緣政治的整合與國家間經濟利益的相互依賴構成區域主義的現實條件，僅從中南半島各國的歷史、文化、意識形態來看，具有一定同質性，且互動較頻繁。這便于各國彼此開展對話以便共同解決面臨的問題。這些現實條件為東南亞命運共同體得以在本地區區域主義的框架中展開。不同產業間的相互依賴產生國家間彼此需求，從而通過功能主義的溢出效應推動更多的政府間交往與公共交流。尤其在地區合作中，雙贏博弈必然取代零和博弈。地區一體化建設有利于促進所有國家的發展，區域內國家之間存在歷史與現實的相互認同基礎，地區經貿合作能夠促進國家間的相互認同（周士新：《中國和東盟在大湄公河次區域的合作》，《東南亞縱橫》2011年第1期）。由此可以看到，構建亞洲尤其是東南亞命運共同體，是推動東盟區域合作包括東盟域內次區域經濟合作的重要途徑。

（作者系外交部中國國際問題研究院亞太研究所助理研究員）

責任編輯：彭安玉