“三權分置”、土地發展權設立與征地制度改革*

宗　仁

引　言

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。而實施鄉村振興戰略的一個重要舉措就是深化農村土地制度改革，完善“三權分置”制度。新型城鎮化，一方面是人口城市化——農民進城，另一方面是土地城市化——農村土地大量被征用。征地制度改革事關農民的切身利益和生活保障，也直接影響著城鎮化進程與鄉村振興。

當前，征地制度改革一般的著眼點在于縮小征地范圍，規范征地程序；提高補償標準；建立被征地農民保障機制等方面。征地應該限于公共利益的需要，但在公共利益的理解和界定上頗有爭議。黨國英認為，公益性可以使用列舉法來界定，并由同級人大確定本級政府轄區內的重大公益性建設項目。①楊俊鋒認為，征收除立法機關明確的授權外，法院享有最終的審查權，同時他也建議不應把征地范圍限定于嚴格、狹義的公共設施。②也有很多專家認為是否限定征地范圍并不重要，重要的是征地補償標準公平合理、與市場接軌。葉興慶認為，失地農民應當參與增值收益部分的分配，補償標準可以根據各地城市化和收入水平確定，而不應該設定30倍的天花板上限。③我們不應用計劃經濟的思維去討論補償標準應該提高多少倍，而是應致力于提高農民在土地增值收益中的分配比例，并建立長期保障機制。④

征地的依據與主體：公共利益及其實現

《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。……