中美自愿性標準體制比較
——基于市場標準的視角

劉　輝

(中國標準化研究院，北京　100191)

中國“政府主導型”的標準化管理體制由于沿襲計劃經濟體制下形成的模式,客觀上存在著無法適應市場經濟要求,阻礙生產力發展的因素。中國標準化雖然從21世紀以來獲得了長足進步，但相對于國內外環境變化所帶來的壓力，標準化已不能很好地滿足經濟社會快速發展的需求。近幾年來，中國加快了標準化改革進程。2015年國務院發布了《深化標準化工作改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，這是中國標準化改革的綱領性文件，它進一步明確了未來中國標準化改革的目標和任務。《改革方案》一大亮點是對于培育和發展團體標準做出了明確規定。

1　文獻回顧

美國標準化活動在相當長的時期內完全由民間組織自發開展，直到20世紀90年代，美國政府相繼頒布了幾部法律，加強了政府對標準活動的鼓勵和支持，有效增強了標準的供給[1]。2000年，美國發布了第一版國家標準戰略，提出了自愿性標準化的基本原則，以市場自主制定的團體標準為主要形式，從而統一其國內市場并提高其標準的國際競爭力。2004年，美國國會發布《標準制定組織推動法案》，在反壟斷法等方面給予了標準制定組織一定的法律責任豁免，具體的保護了標準制定組織的權利，激發了標準制定組織主持標準制定的熱情[2]。以民間組織為主、政府逐步加強引導的模式發展至今，形成今天的美國標準體制。Dieter Ernst認為自下而上、分散自治、非正式和市場導向是美國自愿性標準體系成功的關鍵[3]。美國自下而上的標準制定模式充分調動了行業有關各方的積極性，體現了標準應盡快反映技術進步和市場需求的原則[4]。Francis L認為通過培訓提高的基本技能、明確的定位、清晰的共同目標和基于團隊利益的相互信任是美國標準體系具有競爭力的四個重要因素[5]。廖麗等學者認為，技術驅動是美國標準化管理體制的基本特征，法律銜接是其標準化管理體制的根本保障，共同治理則是標準化管理體制的核心理念[6]。

中國的技術標準演進有著與西方發達國家相反的趨向，中國是從一元化的強制性標準體系,逐漸走向強制性標準和推薦性標準并存,當前要逐漸增大市場在標準體系形成中的作用,恰恰走了一條與西方國家截然相反的制度演進道路[7]。中國標準化體制改革的一個核心問題是標準供給體制。中國當前以政府為主的標準供給模式，已不能很好地滿足經濟社會快速發展的需求，應該充分利用社會和市場資源，發揮社會和市場活力，拓寬標準供給渠道[8]。基于市場的團體標準是一個重要的標準補充途徑。社會團體標準管理模式應該采取政府引導、社會團體主導、技術組織支撐的模式[9]。中國市場經濟的發展需要建立協會自愿標準，中國應該按照國際通行的做法，在標準化法中引入協會標準，并將現行法中行業標準轉換為協會標準[10]。

賀鳴通過對中美兩國的協會標準進行對比，認為中國應該把自愿性標準交由社會組織去制定，只有通過認可的專門從事標準化工作的且具有廣泛代表性、專業性和權威性的全國性社會團體才能制定協會標準，并建立協會標準轉為國家標準的有效機制[11]。王霞等認為通過制定和實施協會標準,能夠促進行業整體標準化水平的提高以及協會內企業的技術發展與科技創新，同時協會標準具有專業性、創新性和先進性的特點[12]。劉斐以中國和美國為例，通過分析兩個不同經濟體中標準化活動和體系的相同及不同之處，說明標準的真正價值存在于良好的體系與戰略中[13]。學者們對中外標準化管理體制從不同視角進行了分析，本文在此基礎上進一步細化，對團體標準和自愿性標準的差異展開深入研究。

2　中美市場標準發展的現狀和影響因素比較

自20世紀90年代以來，中國一些社會團體和聯盟開始自行制定市場所需標準，由此涌現了一種現行標準體制之外的新標準類型——團體標準。中國團體標準制定組織可以分為兩種類型：一種是公益性的學協會，一種是聯盟。因此，團體標準主要包括了協會標準和聯盟標準兩種最主要類型。2015年，國家標準管理委員會在全國范圍內啟動了團體標準化試點工作，并建立了全國團體標準信息平臺。中國電子學會、中華中醫藥學會等39個單位作為第一批試點單位開展了試點工作。截至2017年5月底，全國團體標準信息平臺上已有685家團體組織進行了登記注冊，發布了1095項團體標準。

與其他國家不同，美國標準制定組織最先出現在私有部門，制定標準是為了滿足這些私有部門的特殊要求和解決生產和工程中的問題。美國標準化的早期開拓者是科學和技術學會(例如，1852年成立的美國土木工程師學會、1880年成立的美國機械工程師協會，1898年成立的美國材料與試驗協會)以及貿易協會(例如，1855年成立的美國鋼鐵學會)。從一開始，這些學會和協會便有權制定自己的標準。

美國的自愿性標準主要是由民間組織制定。這些民間組織(主要是行業協會和學術性團體)在本專業或行業范圍內發揮其各自的專業優勢，均可制定和發布與本專業或行業相關的標準，并以各自的編號批準發布協會標準。因此，美國的標準是分散和多元的。而美國國家標準學會(ANSI)是美國自愿性標準體系的管理和協調機構，它本身很少制定標準，只是將民間組織制定的標準中具有全國性影響的基礎標準接納為國家標準，冠以ANSI代號。因此，制定美國國家標準和協會標準的主力軍是民間組織。

一般而言，事物發展一般受到內部和外部兩方面因素影響。對于市場標準來說，其發展同樣受到這兩方面因素的影響。市場標準發展的內部影響因素包括非營利組織的發展程度和標準化組織的能力。外部影響因素包括政策法規、市場需求和國外相關經驗(見表1)。

表1　中美市場標準發展影響因素比較

2.1　非營利組織發展程度

中國開展團體標準制定工作的組織主要有各種學會、協會、商會、聯合會和產業技術聯盟等非營利性組織和特殊利益聯盟。在現有行業協會中，只有其中小部分設有專職負責標準化工作的部門。王霞等[12]將這些協會的標準化管理分為三種情況：一是像中國機械工業聯合會、中國電力企業聯合會等行業聯合會，內設專門的標準化部門；二是像中國汽車工業協會、中國煤炭工業協會等行業協會，其標準化工作放在相關業務部門中；三是本行業專業技術委員會掛靠在協會內，這類協會不再另設標準化工作部門，而由標準化技術委員會(TC)組織、制定本行業內的標準。如中國通信標準化協會、中國電池工業協會、中國照明電器協會等。

美國非營利組織是一個龐大而多樣的部門，在美國的社會、經濟和政治中扮演著相當重要的角色，特別是在提供服務、倡導、表達以及社區建設等方面。截至2015年，在美國國內稅務局登記的非營利組織總計達到157萬家，其中包括了109萬家公共慈善組織和10萬余家私人基金會以及逾45萬家其他類型的非營利組織，如商會等。美國的標準化組織主要包括從事標準化活動的專業團體和特殊聯盟組織。其中，標準化專業團體大致可分為4類：①科學和專業協(學)會，如美國機械工程師協會(ASME)；②貿易協會，如電信工業協會(TIA)；③專業學(協)會，如美國試驗與材料協會(ASTM)；④測試和認證組織，如美國保險商實驗室(UL)[14]。美國還有一類標準化組織是特殊聯盟組織。特殊聯盟組織在制定標準時，一般不按照傳統的工作程序，而是以特別小組形式來進行。

就民間標準化組織發展程度而言，中國落后于美國。在數量上，由于團體標準化在中國剛剛起步，由民間自發成立的標準化組織數量還較少。而在美國，僅經過ANSI認可的標準制定組織ASDs(Accredited Standards Developers)就達到295家，這些組織基本上屬于民間自治團體。在全美，有超過700家標準制定組織SSOs(Standard Setting Organizations)。在發展歷史上，中國團體標準化組織的成立時間絕大多數是1978年之后，僅有為數不多的學協會在改革開放之前,更早至1949年之前成立。如中國水利學會成立于1931年，前身是中國水利工程學會，1957年更名為中國水利學會。美國許多學協會的發展歷史比中國長，像ASTM、ASME、UL等都是在19世紀末期就已成立。

中美兩國非營利組織另一個顯著的差別在于，中國的非營利組織中，目前存在大量的具有政府背景的學會、協會、商會、聯合會和產業技術聯盟。這些組織政府在相當程度上是政府改革和政府職能社會化的產物，因此他們主要的社會資源包括人、財、物、信息、管理和相應的組織資源等，主要來自政府的相關機構等受權力控制的壟斷領域，具有模擬政府的行政性或自上而下的官僚性[15]。

2.2　非營利組織標準化能力

非營利組織標準化能力水平受到組織規模、組織收益情況、研發投入、人員素質、知識產權狀況等因素的影響。曾德明等學者認為技術優勢、技術標準制定能力和標準推廣能力是衡量組織技術標準化能力的重要指標。這三個指標反映了非營利組織的標準化水平[16]。

在中國，一些具有政府背景的全國性學會、協會、商會、聯合會和產業技術聯盟，具有較高的標準化水平。這些組織容易從政府獲取相關標準化活動的資源，包括資金、政策等。像中國通信標準化協會(CCSA)，由于是政府推動成立，它可以得到很多政府資源。受相關標準主管部門委托，制定通信技術國家標準和行業標準，還能獲得政府的標準化經費補助。CCSA自2002年成立以來，完成了367項國標和3022項行標，標準涵蓋通信傳統和新興的各領域。然而，中國目前還非常缺少像美國那樣由少數大企業組成的特殊聯盟組織，這也反映了中國在相關產業領域的技術研發和創新能力的欠缺。

美國很多協會性質的標準化組織，如ASTM、ASME、IEEE等，制定的標準在世界范圍內被廣泛采用，并且在中國的標準化界和工業界都享有很高的聲譽，其影響力甚至超過了ISO標準。中國工業界向美國出口的很多產品也都在遵守這些組織制定的標準[17]。除了上述這一類專業的標準化團體外，由美國頂尖大企業組成的企業利益集團，即特殊聯盟組織，在相關領域同樣具有極強的標準化能力。特別是在ICT領域，如W3C、IETF、3GPP等組織代表了當今技術發展的最高創新能力。

2.3　政府態度

對于發展團體標準，中國政府從法律和政策上予以支持。在法律層面，新修訂的標準化法(修訂草案)對團體標準首次做出了規定，“依法成立的社會團體可以制定團體標準。團體標準的制定工作由國務院標準化行政主管部門規范、引導和監督。”這標志著團體標準在中國的標準體系中具有了明確的法律地位。在政策層面，國務院發布的《深化標準化工作改革方案》以及國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯合發布的《關于培育和發展團體標準的指導意見》，都對培育和發展團體標準提出了明確要求。

美國法律從多個方面保障和推動了自愿性標準發展。美國國會1996年2月批準了《國家技術轉讓與推動法案》(National Technology Transfer and Advancement Act，NTTAA)中，要求聯邦政府機構盡量減少制定政府專用標準，盡可能采用自愿性標準。在NTTAA發布后不久，美國聯邦管理和預算辦公室(Office of Management and Budget,OMB)又發布了《聯邦參與制定和采用自愿一致標準及合格評定活動》(簡稱《OMB A-119通告》)和NTTAA配套使用。2004年8月，美國頒布《標準制定組織推動法案》，該法主要是對自愿性標準制定組織的權利保護，鼓勵標準制定組織制定標準。此外，美國國會還通過了《電信法》《美國消費品安全法》等，對聯邦政府采用自愿性標準提出了具體要求。

比較中美兩國關于市場標準的政策法規，美國對自愿性標準的支持無論是法律上還是制度上都已非常完善。中國由于團體標準化剛剛起步，相關鼓勵政策不多，措施不夠具體，只是從宏觀上提出對團體標準的支持，具體操作層面鮮有明確說明。此外，中國法律法規很少引用協會標準，也很少有政府官員參與民間組織的標準化活動。

2.4　市場需求

中國巨大的市場需求加速了團體標準的發展。以國家半導體照明工程研發及產業聯盟(CAS)標準為例。2015年，中國半導體照明產業整體規模達到4245億元人民幣。但是，由于標準、檢測、認證體系不完善，LED 照明領域準入門檻低、組裝簡單，造成了市場混亂、產品質量參差不齊。LED行業的快速發展，亟需相關產品標準和技術規范的制定。但現有技術委員會和行業標準制定部門的設立，是按照傳統照明為基礎，分散在不同部門，不能及時響應新興應用領域的發展。同時，現有標準制定程序相對緩慢，無法及時反映市場和產業需求。為此，CSA率先開展團體標準制定工作，并于2008年發布聯盟第一項技術規范《整體式LED路燈的測量方法》，該標準的部分技術規定得到了美國能源部(DOE)能源之星標準的認可和采納。到目前為止，該聯盟已經制定了包括LED產品性能、測量方法、驅動電源、應用接口等36項聯盟標準[18]。

美國標準化最初源于大量技術兼容的需要。自愿性標準制定組織最先出現在私營部門，用來解決生產問題，各行業協會分別制定各領域的技術標準。隨著科技不斷進步，特別是在ICT領域，技術與產品的生命周期越來越短，技術創新與變化的速度大幅度超過了傳統組織制定標準的速度。處于這類技術快速發展領域中的企業逐漸認識到盡早制定新技術規范，快速打開市場的重要性。然而，若完全通過正式標準制定程序與途徑，形成標準的過程與時間明顯過長。單個企業由于企業規模等方面的局限性，難以完全左右市場，無法獨自控制標準。在此情況下，具有共同市場利益的企業需要相互妥協，最終形成團體，共同制定標準，從而滿足技術和行業快速變化的需求。

2.5　國外經驗

美國是一種分散自治的標準化體制，這種體制與美的經濟制度、發展水平、經濟增長模式以及歷史文化有著密切關系。自愿性標準在美國已經有上百年的發展歷史，非常成熟，取得了良好的經濟和社會效益。中國標準化改革，特別是團體標準改革，一個重要的參考就是美國自愿性標準管理模式。協會標準、聯盟標準以及特殊聯盟組織標準等不同形式的團體標準逐漸在中國發展起來，這些在一定程度上都是借鑒了美國自愿性標準的實踐經驗。

3　中國發展團體標準的對策建議

3.1　為民間標準化組織的發展提供寬松環境

民間標準化協會、聯盟等組織，是中國團體標準發展最主要的推動力量。中國非營利機構管理的改革應降低民間企業聯合成立非營利機構的門檻，特別是應放寬對成立民間成立標準化產業協會的限制，為促進民間標準化團體的產生和健康發展建立良好的法律環境。政府應大幅度縮減推薦性標準規模，產業需要的產品標準可以由團體標準化來解決。

3.2　團體標準化組織應進一步對國外企業開放

目前，中國部分行業協會和聯盟組織允許國外公司參與，如中國通信標準協會(CCSA)中設置觀察員，享有包括參加會議、獲取文件等權利。美國的一些企業如英特爾、高通、IBM等作為CCSA觀察員參加CCSA標準制定活動。此外，像國家半導體照明工程研發及產業聯盟(CSA)，飛利浦、歐司朗等跨國企業都是其會員單位。但是，中國標準化團體組織對國外企業的開放度還不夠。為提供團體標準化組織的標準化水平和影響力，未來應進一步放開對國外企業的限制，允許更多的國外企業成為正式會員，參與到國內團體標準化活動中來。

3.3　逐步取消團體標準制定主體資格限定，加強事中事后監管

《標準化法》修訂草案規定，依法成立的社會團體可以制定團體標準。這種對標準制定主體資格的規定具有正反兩方面的效應。從正面效應來看，團體標準作為新的一類標準，其制定主體應具有社會團體法人資格，以便對其所有的標準制定活動承擔法律責任，同時也防止與企業標準制定主體混淆不清，造成標準的混亂。然而，將團體標準制定主體限定為具有法人資格的社會團體，不利于團體標準的發展壯大。團體標準是為了滿足市場需要而產生的一類標準，任何組織、任何機構都可以制定團體標準。以美國為例，其任何一個社會組織都可以制定自己的團體標準，并由社會自愿采用。對于同一個標準化對象，可能存在多個社會組織制定的不同標準。通過競爭，更好的團體標準得以保留，差的團體標準遭到淘汰。這種優勝劣汰的競爭機制能夠充分激勵社會組織努力制定滿足用戶需要、為社會所認可的標準。因此，限定團體標準制定主體的資格，將會造成團體標準競爭不充分。

為此，在團體標準化改革初期，可限定團體標準制定主體需有法人資格。但這是一個過渡性的措施，不宜作為永久性政策。未來，隨著團體標準的不斷成熟，標準制定組織不斷規范，可放開對團體標準制定主體的資格限制。只要是有能力的社會組織，都可以制定團體標準。當然，為防止“一放就亂”，政府要加強團體標準的事中事后監管。通過及時發布和披露團體標準相關信息，建立第三方評估、社會公眾監督和政府監管相結合的評價監督機制，加強團體標準制定主體誠信自律等措施，規范引導團體標準健康發展。

3.4　逐步擴大團體標準的制定范圍

應逐步取消對團體標準制定范圍的限定。《關于培育和發展團體標準化的指導意見》規定，“社會團體可在沒有國家標準、行業標準和地方標準情況下，制定團體標準，快速響應創新和市場對標準的需求，填補現有標準空白。”未來，政府應允許社會團體在有國家標準、行業標準和地方標準的領域制定團體標準。同時，逐步改變中國認證認可體系和測試機構不承認團體標準的現狀。

3.5　充分認識美國經驗的適用性

當各國標準化面臨相似的任務時，不同國家的標準化過程具有明顯的差異，因此全面復制美國標準體系的做法具有明顯的局限性[2]。美國自愿性標準體系中由于政府作用過于弱小，導致沖突較多，缺乏對各利益相關方有效的協調，這對有效的、開放的標準化過程已經構成了限制。因此，中國發展團體標準，應充分認識美國自愿性標準管理模式的適用性，在發揮市場配置標準化資源的決定性作用同時，重視政府在建立公平競爭環境，提供標準化公共服務等方面的宏觀管理與監督協調作用。

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