污水處理PPP項目風險識別研究

劉素坤,郭　麗

(大連海洋大學 經濟管理學院,遼寧 大連 116023)

我國早在20世紀80年代就開始在污水、道路等領域嘗試BOT/TOT等模式運行,雖然取得一定成效,但大部分項目運作失敗。自2014年財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題通知》文件以來,各地政府積極籌備、推進PPP項目落地實施。PPP項目投資大、周期長、操作復雜,使得PPP項目在運行過程中容易受到各種風險因素的影響,這些影響不僅會給項目造成損失,甚至導致項目失敗。因此,研究PPP項目風險識別與防范機制具有很強的現實價值和實踐意義。

任何項目不能逃避風險,風險是可控的,可以降低,可轉讓的,可以接受的,但也不可忽視[1](Latham SM.,1994),有效的風險識別與分配是保證項目成功和提高項目績效的重要途徑[2](Abednego & Ogunlana,2006)。無論是項目風險管理還是風險分擔,其第一步都是對PPP項目實施全面的風險識別。

國際相關研究大多數學者通過文獻研究、個案研究、問卷調查等定性方法識別項目風險。Moles & Williams(1995)研究了風險因素對Skye Bridge 項目的影響,指出民營資本方對可能影響項目預期收益以及回報率的風險更加關注,銀行等金融機構的關注點則是那些影響金融機構的名聲和市場的風險[3];Xenidis(2005)總結出了BOT項目整個生命周期的27個財務風險因素,將關注重點放在了財務風險[4];Hastak & Shaked(2000)將PPP項目的風險劃分為三個層級:國家風險、市場風險和項目風險[5]。Ling B. et.al.(2005)研究英國的PPP項目融資,將風險分成三個層次:微觀、中觀和宏觀[6]。在風險識別中普遍認同和采用的是Li Bing的三層次風險分類法。

我國推行PPP項目的時間較短、范圍較小,國內關于主要通過文獻研究和案例研究方法對PPP項目進行風險識別。柯永建,王守清(2008)等通過對英法海底隧道項目的深入分析,識別出導致項目失敗的主要風險因素,并提出PPP項目風險分擔參照的原則[7]。付金存(2016)基于基礎公用事業的16個案例研究,將影響PPP項目失敗的關鍵風險因素分為政府風險、市場風險和項目風險[8]。

綜上所述,我國關于PPP項目的風險識別的研究主要基于案例研究,缺少采用系統的、科學的工具和方法對PPP項目風險進行深入研究,雖然國外相關經驗值得借鑒,但我國PPP政策和操作流程、法律與市場環境等與國外存在一定的差異。因此,采用系統的、科學的研究方法研究我國PPP項目風險管理不僅具有重要的理論價值而且具有重要的現實意義。

一、污水處理PPP項目特征分析

(一)PPP模式特征

2015年政府報告中指出,政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營,以利益共享和風險共擔為特征,發揮雙方優勢,提高公共產品或服務的質量和供給效率。通過PPP模式的界定可以得出PPP 的運行具有三個重要特征:伙伴關系、利益共享和風險分擔。

1.伙伴關系。伙伴關系是PPP模式第一大特征,已經成功實施的PPP項目幾乎都是以伙伴關系為基礎的。伙伴關系是PPP模式中最首要的問題,可以說沒有伙伴關系就沒有PPP。簡單說伙伴關系就是要求政府和社會資本方的目標一致,形成合力。在具體項目上,以最少的資源,實現最多的產品和服務。

伙伴關系只是PPP項目成功運作的基礎前提,但涉及到具體的運作,這遠遠不夠,為了使伙伴關系長久保持,還必須考慮PPP的另外兩個特征:利益共享和風險分擔。

2.利益共享。利益共享不是政府部門與社會資本分享利潤,而是政府部門監督控制社會資本可能獲得的利潤,不允許其賺取超額利潤。PPP項目大都是公益性項目,公益性項目不追求利潤最大。利益共享是指PPP項目社會資本方可以獲得相對平穩的投資回報。

3.風險分擔。在市場經濟環境下,利益與風險是相輔相成的,利益共享的前提是風險分擔。換句話說利益共享與風險分擔是伙伴關系的基礎前提。作為理性的市場主體,都會采取一切辦法盡可能的去規避風險,降低自己承擔的風險的可能性,但是風險不可能消除,那么,我們要做的就是降低風險帶來的損失(閆江奇,2015)[9]。最好的辦法是讓擅長人做擅長的事,在PPP項目合作中,政府部門盡最大的能力去承擔自己有優勢的伴生風險,社會資本方則發揮自己在管理方面的優勢承擔大部分、甚至全部在該方面的風險。

(二)PPP項目特征

1.投資規模大、合作期限長。截至2016年7月30日,財政部PPP項目庫中,污水處理入庫項目共有769個,投資規模從幾千萬至十幾億。投資規模在1～3億的項目有315個,占總項目的41%,3～10億的項目有126個,占總項目的16.4%。

依據財金〔2014〕113號和財金[2015]57號文件規定,PPP項目的合作期限一般是10～30年,而財政部入庫的污水處理項目中,19個10億以上項目的平均合作期限為26.9年。

2.使用價格高影響群體范圍大。該特點主要基于PPP項目的使用者(公眾)角度出發進行分析。污水處理與我們日常的工作和生活密不可分,所以,污水處理服務是否收費,以及收費價格的高低,都會對使用者(公眾)產生不同的影響。政府的宗旨是為人民服務,因此政府有責任以合理的價格滿足使用者(公眾)對于污水處理服務的需求。PPP模式是將污水處理服務的特許權授予社會資本方,允許其通過收取費用來彌補成本并獲得一定利潤,由此可見,PPP模式提供服務的價格要高于傳統政府投資模式提供服務的價格,而使用者(公眾)要付出更高的代價來享用污水處理服務。一般情況下,在一定區域內的污水處理廠只有一家,具有壟斷特性,在該區域內使用者(公眾)沒有第二選擇,污水處理廠提供的服務質量、服務價格直接影響該區域公眾的工作和生活。

3.各方協調難度大、風險高。PPP模式的典型(BOT)操作是首先政府與社會資本共同組建SPV(即項目公司),然后,社會資本與政府針對特定項目或資產簽訂特許經營合同,并由SPV負責項目設計、融資、建設、運營,最后待特許經營期滿后,SPV終結并將項目移交給政府,詳見圖1。

圖1　PPP模式的典型結構

由圖1PPP模式的典型結構可以看出,污水處理的PPP項目的相關利益方眾多,在PPP項目的建設和運營期內需要多方溝通協調,參與方越多、各方利益越難調和,直接導致項目運作的復雜性。由于PPP項目的合作周期長、參與方多、溝通復雜等特征,導致PPP項目比一般政府投資項目的風險高。

(三)污水處理行業的技術經濟特征分析

1.區域壟斷性、競爭不充分。根據現有的污水處理技術水平,在污水處理成本構成中,占總成本較大的是建設成本和污水傳輸成本,因此,中國目前的技術水平還不能建立一個全國長途傳輸網調整國家污水處理市場。同時,由于污水來源不同、成分復雜,如果混合傳輸不僅無法控制污水水質,而且還可能會導致無法預想的化學反應,因此,污水處理市場具有典型的區域性特征。我國污水處理市場一般采取特許經營方式允許社會資本進入,在一定區域內的特許經營期內通常允許建立一家污水處理廠。

2.資產專用性強與沉淀成本大。污水處理行業具有很強的資產專用性和顯著的沉淀成本特征,運行期的經營成本占總成本比重較小,而建設期投入成本占總成本比重較大。也就是說,污水處理行業回收運營成本所需要的運營收入比較低,但是如果考慮收回建設投資成本并保持一定利潤所需要的運營收入較高。 沉淀成本帶來的主要問題是,投資最后可能得不到合理的回報。為了解決投資和收益的時間不一致問題,政府需要提供各種有效的途徑,保障投資者利益,激勵社會資本積極參與污水處理行業。

3.公益性與外部經濟性。社會公益性和外部經濟特性是污水處理服務中較為顯著的特征。因此,在衡量污水處理項目的投資效益時,如果只是考慮財務效益,投資決策可能被否決,一般情況下,政府會采用不同形式的補助,激勵企業投資污水處理項目。

4.投入與質量的正相關性。污水處理行業是最具代表性的資本密集型產業,采用的污水處理設備和污水處理的技術水平與污水的處理質量密不可分,而采用設備的優劣與技術水平的高低則關系到污水處理項目初始投入成本的規模,直接影響投資者的盈利水平。在污水處理服務價格一定的前提下,特許經營商可以通過降低污水處理質量的方法,來減少運營成本,增加企業收益,然而現實中,一些污水處理企業也確實是這樣做的。2007年前,我國在污水處理行業采用BOT、TOT等模式引入社會資本后,企業為了增加收益,直接降低污水處理質量,損害公眾利益。

二、構建PPP項目風險分析理論模型

PPP模式已成為當前流行的一種公共事業投資方式,同時這種模式也存在較高的風險。目前關于PPP項目風險識別的研究較多,大體分為3類:一是基于風險來源的風險因素分析,NG等將項目風險劃分為一般風險和項目風險。二是基于空間層級的風險因素分析,Li Bing等將PPP項目風險劃分為宏觀、中觀、微觀。三是基于PPP項目風險分析的不同階段,如寧勇和趙世強將PPP項目風險劃分為可行性研究階段風險、招標階段風險、融資階段風險、設計階段風險、建設階段風險、運營階段風險和移交階段風險這六大方面[10]。

目前關于PPP風險識別分析,沒有一個統一的分析范式,分析角度不同,得出的結論也各不相同,對于風險類型的來源缺乏研究,不同參與主題的風險類型不明確、風險階段不確定,得出風險因素也各不相同。總之,目前關于PPP項目的風險識別研究尚沒有從全過程形成比較完整的研究體系。

本文從三個層面分析PPP項目的風險因素(詳見圖2),同時,以全生命周期理論視角分析污水處理PPP項目本身的風險進行系統研究(詳見圖3),這樣可以PPP項目風險因素識別更加系統化和可控化,方便針對風險因素及時采取應對措施。

圖2　PPP項目風險分析理論模型

圖3　PPP項目生命周期示意圖

三、污水處理PPP項目風險識別

結合污水處理PPP項目的特征,在PPP項目風險分析的理論模型基礎上,將污水處理PPP項目的風險分為“宏觀”“中觀”和“項目本身”三個層級。其中,宏觀風險是指某一特定國家的政治、法律、經濟和環境等方面的潛在風險,如政治和宏觀經濟的穩定性、PPP相關的政策的變動、氣候環境等不可抗力因素等。中觀層級風險特指項目的主要利益相關方給項目帶來的風險,以及市場環境發生變化給項目帶來的風險,包括當地政府的決策、信用、腐敗、第三方的違約、公眾反對、市場需求等因素,以及政府對污水處理產業的政策態度等。微觀層面(項目本身)風險是指某一項目可能遇到的潛在風險,大致可分為:項目立項前的風險、工期風險、運行期風險和轉移期風險等,比如選擇風險、設計風險、融資風險、完工風險、運營成本高風險、移交設備狀況等(詳見圖4)。

圖4　污水處理PPP項目風險因素體系

四、結論

風險識別分析是PPP項目風險管理的先決條件,只有在風險因素分析全面的情況下,才可能抓住關鍵風險,并采取科學有效的防范措施,降低PPP項目風險發生概率,減少風險帶來的損失,增加項目的成功性。

總之,隨著國內外關于風險識別的研究不斷深入,PPP項目風險控制技術越來越完善,PPP項目實施的成功率將越來越高,再加上我國對PPP模式的大力倡導,我國未來的PPP項目研究將更受關注。

[參考文獻]

[1]Latham S M.Constructing the team: Joint review of procurement and contractual arrangements in the United Kingdom construction industry [M].London:H M Stationery Office,1994.

[2]Abednego M P,Ogunlana S O. Good project governance for proper risk allocation in public-private partnership in Indonesia [J].International Journal of Project Management,2006,24(7): 622-634.

[3]Moles P,Williams G. Privately funded infrastructure in the UK:Participants' risk in the Skye Bridge project[J].Transport Policy,1995,2(2):129-134.

[4]Yiannis Xenidis.The financial risks in build-operate-transfer projects [J].Construction Management & Economics,2005,23(4):431-441.

[5]Hastak M,Shaked A. ICRAM-1: Model for international construction risk assessment[J].Journal of Management in Engineering,2000,16(1):59-69.

[6]Ling B,Akintoye A,Edwards P J,et al.Perceptions of positive and negative factors influencing the attractiveness of PPP/PFI procurement for construction projects in the UK: findings from a questionnaire survey[J].Engineering Construction and Architectural Management,2005,12(2):125-148.

[7]柯永建,王守清,陳炳泉.英法海峽隧道的失敗對PPP項目風險分擔的啟示[J].土木工程學報,2008,41(12):97-102.

[8]付金存.城市公用事業公私合作制的風險識別及其分擔[J].城市問題,2016,(5):4-11.

[9]閆江奇.中國式PPP的存在性、基本特征及其發展趨勢[J].建筑經濟,2015,36(11):14-18.

[10]寧勇,趙世強.基于AHP的軌道交通PPP項目全生命周期風險識別[J].北京建筑大學學報,2016,32(2): 31-35.