英國天然氣產業政策及啟示
——基于機制分析視角

仇鑫華，劉戒驕

(中國社會科學院 工業經濟研究所， 北京　100836)

一、引言

天然氣作為一種優質、高效的低碳能源，是改善大氣質量、實現能源供應清潔化的最現實選擇。然而，我國一次能源中天然氣的比例非常低①國家發展改革委《天然氣發展“十三五”規劃》。。2017年，我國油氣改革全面啟動，《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(簡稱《意見》)出臺，這是我國首個油氣改革頂層設計方案。《意見》指出，改革既要堅持市場化方向，又要保障能源供給安全，還要實現科學監管、惠民利民、節能環保。具體到天然氣產業，則強調改革定價機制，促進市場競爭。英國以放開市場、保障消費者利益為目標的天然氣產業改革，在放開管網、保障供給安全、促進競爭方面具有大量的改革和監管經驗，非常值得借鑒。

從20世紀80年代開始，為遏制壟斷和保障消費者利益，英國對天然氣產業進行政策調整，天然氣市場發展迅速，競爭局面逐漸形成，天然氣消費量居于英國一次能源消費量之首。在自由化改革階段，英國對相關法律和產業結構進行了大刀闊斧的革新，并且在市場放開后持續完善監管手段和政策細節，進一步促進競爭和保障消費者利益。隨著市場的迅速發展和創新政策的不斷實施，英國天然氣產業受到了各國學者的關注，并逐漸成為智庫的研究目標，一些研究成果也為改革的深化和推進提供了理論參考。

英國天然氣產業改革政策和監管機制的現有研究多關注整體改革進程和政策施行后的市場競爭情況。Russell等回顧了英國天然氣工業的歷史，論證了英國財政部門對能源政策的影響并不總是明智的，不能體現國家在能源方面的長遠利益[1]。Kemp從許可證、稅收、定價等方面剖析了英國北海地區25年間的石油和天然氣政策，研究表明，英國燃氣(British Gas)在20世紀70年代的買方壟斷地位扭曲了天然氣開發形式，并且在改革后競爭仍然受到限制[2]。Stern辯證分析了英國燃氣私有化改革以來天然氣市場的發展情況和面臨的挑戰，研究表明，雖然公用事業私有化促進了市場競爭和自由化，但是如何運用監管手段解決委托代理問題仍然困難重重[3]。Price的研究表明，天然氣市場長期合同的存在是導致價格歧視和進入壁壘的重要因素，而監管機構也越來越依賴于對大供應商的管制來解決進入壁壘問題[4]。Weir探討了政府管制和英國天然氣供給市場的競爭發展情況，導致英國天然氣供應環節放松管制的因素主要包括管理者的市場研究、現貨市場的高速發展、獨立供應商在開放的市場中獲得了越來越多的客戶[5]。

在天然氣市場全面放開后，研究則從不同側面分析監管機制和市場情況，從學術的角度為持續遏制壟斷和促進競爭提供參考。Bower對英國天然氣和電力市場辦公室(Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem)的機構設置提出質疑，并指出Ofgem的職能劃分和監管職責與其他部門有大量重合，可以取消該機構[6]。Wright對自由化有利于供給安全這一觀點提出質疑，并指出在自由化背景下天然氣供給失敗的風險增大，政府部門應盡早建立應對措施[7]。Asche等分析了改革以來天然氣價格的變化，研究表明，天然氣市場自由化并沒有導致天然氣價格與其他能源價格變化脫鉤，整體能源需求水平是影響天然氣價格變化的重要因素[8]。Van Foreest從低碳政策的角度分析了英國天然氣未來的發展趨勢以及不同情況下的政策導向[9]。Rogers分析了碳捕捉和封存政策在英國天然氣產業政策中的發展現狀和經濟性，以及未來的發展前景[10]。Dodds等探討了英國天然氣網絡的更新和升級問題，以低碳化為目標提出網絡發展建議[11]。Elwell等基于貝葉斯方法定量評估管制政策對英國天然氣市場燃氣使用效率的影響，研究表明合適的法律和經濟手段可以較大地提高燃氣使用效率[12]。Hulshof等分析了影響天然氣價格變化的因素，研究表明，天氣變化和存儲能力是影響天然氣價格的重要因素，而近期的供給側改革對天然氣價格沒有明顯影響[13]。

國內學者研究英國及其他國家天然氣產業政策的主要目的是為我國的產業改革提供借鑒和參考，研究主要側重于天然氣產業現狀和產業政策宏觀層面的變化。鄧郁松從市場結構的角度分析了英國天然氣產業的發展，重點分析了BG公司的拆分對天然氣市場的影響，強調了管網業務的分離和獨立的監管機構是實現市場競爭的關鍵[14]。劉毅軍等分析了歐盟天然氣市場產業結構的改革，主要論述了上下游業務的拆分和管網的第三方準入[15]。謝茂探討了美國天然氣產業的發展，分析了產業結構的變化和現狀以及對我國的啟示[16]。國務院發展研究中心“中國氣體清潔能源發展前進與政策展望”課題組探討了美國天然氣產業的監管經驗，指出放松監管實現了美國天然氣管道業務獨立和第三方準入，并進一步推進了天然氣產業的競爭[17]。王震等分析了我國當前天然氣產業的發展現狀，并指出推進天然氣全產業鏈改革是實現我國天然氣行業快速發展的必要條件[18]。燕群分析了我國天然氣網絡發展的現狀，并論述了網絡獨立是推動我國天然氣產業快速發展的有效方式[19]。崔民選論述了天然氣的定價方式對市場化程度的影響和定價機制改革的困難[20]。

隨著我國深化油氣體制改革頂層設計方案的出臺，天然氣產業改革的方向基本確定，需要進一步確定和出臺改革的詳細方案。國外學者對英國天然氣產業的研究多關注改革成果或未來發展情況，鮮有從機制設計的角度回顧英國天然氣產業的法律制度和監管政策。國內學者對英國天然氣產業改革的研究則主要集中在對頂層設計和產業發展歷程的梳理，缺乏對具體機制及其實踐效果的論證分析，缺乏對遏制壟斷和促進競爭的關鍵機制的系統論述。在英國天然氣產業改革30余年后，考察其改革歷程，分析其政策的不斷深化與調整，挖掘一些被忽視的制度設計細節，能夠更好地認識改革的經驗與教訓。

本文從制度細節和機制設計的角度系統論述英國天然氣產業改革過程中實現市場放開的關鍵步驟以及改革后進一步促進競爭的主要監管機制，分析改革和監管過程中值得借鑒的經驗和影響改革進程和市場發展的教訓。

二、競爭政策在天然氣市場的推進

英國天然氣產業在改革的推動下發展迅速，消費量逐漸超過煤炭和石油，成為英國最大的一次能源消費品。但2003年后，天然氣消費量和消費比例出現了下降和波動的趨勢，如圖1所示。

圖1　英國天然氣消費量變化

(一)英國天然氣產業改革的主要措施及市場競爭的變化情況

英國天然氣產業改革的政策可以分為兩個階段，早期的政策以放開市場、遏制壟斷為主要目標，市場放開后的政策則以完善監管制度、保障公平競爭為工作重點。在改革過程中，并不是每一次規則的制定和政策的實施都能實現既定目標或解決產業發展中的問題，有些時候，解決了舊的問題卻又引發了新的問題。因此，英國政府在推進改革和完善監管制度的同時，始終關注市場對法律和政策的反饋情況。表1列舉了英國天然氣產業改革的主要措施和法律，以及措施頒布之后的市場競爭情況。

(二)英國天然氣產業改革進程中的幾項重要舉措

在英國天然氣產業革新和進一步深化改革的過程中，競爭機制得以引入并推進是多項法律、政策、措施合力的效果，但其中的幾個重要舉措對市場競爭的發展具有不可忽視的作用。

第一，市場結構的調整使天然氣市場真正放開，競爭政策得以發揮實際作用。BG公司利用垂直一體化結構保持對市場的縱向控制，實施價格歧視；即使法律和政策強制放開市場，其他廠商也很難通過經濟壁壘進入市場，實現市場競爭。因此，自1982年以放開市場為目標推出第一部法律以后，至1997年BG公司拆分前，英國雖然頒布并實施了多項法律和制度放開天然氣市場，但是均沒有實現預期目標。直至將BG公司拆分，英國天然氣市場結構由垂直一體化轉變為扁平型，天然氣廠商才紛紛進入相關市場。英國天然氣市場改革前后的結構如圖2、圖3所示。

表1　英國天然氣產業政策和市場競爭情況

資料來源：根據所引用的參考文獻提煉、整理

圖2　改革前英國天然氣市場結構

圖3　改革后英國天然氣市場結構

第二，完善的金融市場推進了天然氣批發市場的競爭。長期合約是英國天然氣市場長期采用的模式，但長期合約限制了市場的效率，影響競爭政策發揮作用。英國于1994年成立天然氣虛擬交易中心，1995年建立天然氣現貨市場，推動了天然氣市場的改革，根據換手率分析市場流動性， 2015年4月至2016年3月，天然氣批發市場的換手率達到22*換手率是衡量流動性的重要指標，是指天然氣最終進入傳輸系統前在批發市場上交易的次數，一般認為換手率超過10即為一個成熟的競爭性市場。；根據市場集中程度分析， 2014—2015年，排名前十位的大型供應商總共占有市場71%的份額，剩余的份額由其他小型供應商占有；在需求方面，排名前十位的大型公司合計購買批發市場上60%的天然氣。

第三，天然氣零售市場的競爭和監管機制起初效果顯著，后期市場競爭有所倒退。零售市場放開初期，英國一方面通過稅收優惠激勵消費者轉換供應商，每個轉換供應商的用戶一年可以節省大約100英鎊的燃氣費用；另一方面，通過監管制度管理小型供應商進入市場，但需要為完成社會責任目標支付固定成本。這一政策施行初期，效果顯著，2003年英國燃氣公司接近50%的用戶已經轉移至其他供應商。但是，后期的調查顯示，零售市場上逐漸形成了以“六大”供應商為主導的局面，2005年，市場上55%的市場份額由英國燃氣公司占有，2015年，99%以上的市場份額由“六大”(big six)供應商占有。并且，“六大”供應商形成默契合謀，零售市場存在進入壁壘和擴張壁壘兩種情況，監管制度中的社會責任成本加劇了進入壁壘。Ofgem持續推出政策，一方面改進競爭情況，另一方面在競爭不充分的市場，通過監管制度保障消費者利益。零售市場供應商占有市場份額情況如圖4所示。

三、遏制壟斷和保護用戶利益的監管機制

(一)遏制壟斷、改革市場結構的保障機制

垂直一體化結構是影響英國天然氣產業改革進程的顯著問題，英國制定了大量措施分離管道業務、改革市場結構，主要的監管機制集中在長輸網絡、分銷網絡、供應商三個方面。市場結構改革后，英國的競爭政策終于得以發揮作用。

長輸網絡的監管側重于網絡安全使用和控制運營成本。在網絡運行安全方面，英國通過拍賣制度分配長輸網絡的使用容量，通過國家平衡點和存儲設施進一步維持網絡的實時平衡；通過“購票-委托”的拍賣方式確定輸入、輸出天然氣的具體數量。在運營成本方面，通過收入驅動制度和 RIIO-T1 模型控制成本，并給網絡收費定價。

分銷網絡的監管則側重于鼓勵創新、促進競爭和控制成本。在促進競爭方面，Ofgem開放分銷網絡給獨立運營商，鼓勵獨立天然氣運輸商(Independent Gas Transporters，IGTs)運營一些較小的網絡。在鼓勵創新方面，Ofgem設立基金對企業創新行為給予支持。在控制成本方面，Ofgen通過RIIO-GD1模型控制成本(模型測算方法完全公開)，確定收費標準并接受監督。

許可證制度是英國天然氣市場結構改革后規范批發市場和零售市場廠商行為的重要機制，與行業編碼和標準一起發揮重要的監管作用。全部持證者可以在Ofgem官方網站查詢*查詢地址https://www.ofgem.gov.uk/system/files/docs/2016/01/gas_registered_or_service_addresses_0.pdf。 許可證包括：運輸許可證(Transporter Licence)，連接許可證(Interconnector Licence)，發貨許可證(Shipper Licence)，供應許可證(Supplier Licence)。 行業編碼(Industry codes)用于規范天然氣批發市場和零售市場，持證者需要在自身編碼允許的范圍內從事天然氣批發或零售活動，包括：統一網絡編碼(Uniform Network Code (UNC))，獨立天然氣輸送商統一網絡編碼(Independent Gas Transporter Uniform Network Code (iGT UNC))，供給端管理協議(Supply Point Administration Agreement (SPAA))，智慧能源編碼(Smart Energy Code (SEC))。 標準(Standards)用于規范天然氣傳輸網絡，持證者需要在編碼和標準允許的范圍內開展網絡運營活動，包括技術標準(Technical standards)、數量和服務標準(Quality of Service Guaranteed Standards)。

圖4　英國天然氣市場份額資料來源：ofgem網站

(二)保障供給安全的監管機制

在開放的天然氣批發市場，批發商數量較多，不同公司的背景和實力差異較大。天然氣的消費量隨著天氣情況、經濟形勢等因素的變化始終處于波動狀態，如何協調天然氣的供需平衡并保障緊急時刻的天然氣供給是一個必須解決的問題。英國主要通過付款管理制度和重大規則復查制度兩個制度相互配合，既可以激勵供給側的天然氣批發商主動將供應量與零售市場的需求匹配，又可以激勵需求側的能源消費者在能源供應緊張時減少天然氣的使用。

付款管理制度(Cash out arrangements)旨在重新分配為維持天然氣供需平衡所需要付出的成本，那些在天然氣批發市場購入量和銷售量不均衡的企業需要為差量支付額外的費用，根據Ofgem的規定，在特殊時期這一類費用可以非常高。這一機制可以激勵天然氣供應商在簽訂天然氣購買和銷售合同時注重維持天然氣購入量和銷售量的平衡，使天然氣批發市場的供需平衡更容易維持。

重大規則復查制度(Significant Code Review,SCR)旨在解決天然氣供給不足時出現的緊急情況，激勵機制既考慮了供給端又考慮了需求端。當供應緊急情況出現時，在供給方面，應用付款改革方案(Cash out reform)，取消付款管理制度中的費用上限規定；在需求方面，啟用需求側響應(Demand side response)制度，為減少需求的用戶提供額外的貨幣激勵。

對天然氣質量的監管，國內生產商生產的天然氣根據英國自己的天然氣質量標準來管理，隨著進口量的增加，進口天然氣的質量管理參照歐洲標準。

(三)保障終端消費者利益的監管機制

英國天然氣產業政策的目標是通過充分的市場競爭激勵廠商提供更優惠的價格和更優質的服務，使用戶享受到競爭帶來的福利，最終實現整個產業的良性發展。但是零售市場形成“六大”供應商占據的局面后，不能充分發揮市場競爭的作用，為此，Ofgem制定了更詳細的監管機制，以保護用戶利益。

在價格方面，通過網絡定價模型和價格變更公示制度進一步監管零售價格。終端銷售價格采用成本加成制，其中的網絡使用費用占到總成本的20%以上，而且不能通過市場競爭調整，Ofgem通過網絡定價模型管控天然氣網絡價格。網絡定價模型的具體測算方法完全公開，既保障了消費者權益，又可以確保運營商獲得合理的收入。網絡定價模型并非一成不變，當前長輸網絡的定價模型為RIIO-T1，分銷網絡定價模型為 RIIO-GD1[35]，每一版本的模型在結束使用后對其定價效果進行研究并公布。價格公示制度旨在防止合同期內的價格增長損害消費者的利益，供應商需要在價格變更前全面公示其價格變更計劃和價格變更時間表，消費者有權在價格變更生效日前轉換供應商，以避免自身的損失。

在用戶服務方面，自“六大”供應商占據零售市場后，市場競爭始終沒有充分發揮作用，為此，Ofgem推出了更加具體的監管措施保障消費者利益，主要包括第三方中介方案、資產管理制度、轉換方案和智能市場方案。第三方中介方案是指將第三方中介引入零售服務領域，通過第三方中介改進對消費者的服務，提高管理效率，第三方中介包括供應商轉換網站、能源代理、能源效率報告者。資產管理制度規定氣表的所有、安裝、經營、管理分別由不同的組織或機構負責，并且這些機構需要在Ofgem注冊，受到監管。轉換方案旨在改進以往的轉換方式，降低轉換難度、提升轉換效率，智能市場方案則使得消費者可以實時觀測能源消費數據，快速更換供應商，平衡能源需求，兩個方案配合，可以提高信息透明度，降低轉換供應商的信息收集和時間成本。

四、英國天然氣產業改革的啟示

當前，我國正處于深化油氣產業改革的關鍵時期，英國天然氣產業改革的實踐表明，僅僅從法律和政策的層面放開市場并不能真正地實現競爭、推進市場發展。根據英國的改革實踐和我國的國情，有針對性地制定相關政策措施，才能更高效地實現我國的改革目標。

(一)經濟壁壘阻礙市場競爭，法律和政策難以真正發揮作用

英國天然氣產業改革之初，政府推出大量法律和政策放開市場、遏制壟斷，但是由于經濟壁壘的存在，除BG公司以外的其他廠商很難進入市場，競爭局面難以形成。BG公司拆分前的垂直一體化結構容易對行業形成縱向控制，即使根據法律和政策放開市場，也可以通過價格歧視將準備進入的廠商屏蔽在外。英國通過拆分BG公司，實現上下游市場和管道業務的分離，市場上不再有垂直一體化的公司，競爭局面迅速形成。

我國天然氣產業改革的過程中也面臨經濟壁壘難以破除的問題。國家能源局于2014年頒布了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》(簡稱《辦法》)，明確落實天然氣基礎設施公平開放，但《辦法》出臺后，在放開市場方面并沒有明顯的效果。雖然這與《辦法》沒有規定天然氣網絡的具體放開方式和責任劃分有一定關系，但是在我國現階段的經濟發展活力下，一旦有利可圖，必然有企業愿意嘗試進入市場，經濟壁壘是造成目前情況的一個重要原因。

因此，在制定后續管網放開的制度和機制時，應充分考慮破除經濟壁壘，避免出現在法律和制度允許的情況下廠商仍難以進入市場的情況?？蓞⒖加涷灒苊馓烊粴馐袌龅目v向控制和價格歧視，利用“購票-委托”拍賣等方式實現天然氣網絡第三方公平使用。

(二)長期合約影響天然氣批發市場的流動性和交易效率，應輔以金融手段

英國天然氣產業改革前，天然氣交易通過長期合約的方式實現，由英國燃氣(BG)從上游生產商處批量購買，天然氣價格由雙方談判確定。這種長期合約和談判的方式顯然不適合開放的市場，合約的簽訂過程和合約周期都缺乏靈活性，限制了市場競爭的發展和市場規模的擴大。隨著英國天然氣市場的放開和虛擬交易中心的建立，天然氣期貨最終推向市場，并逐漸成熟完善，天然氣批發市場的交易方式最終轉換為場內交易和柜臺交易。這種交易方式便捷迅速，使天然氣的換手率極大提高，實現了批發市場的完全競爭。

我國建立天然氣期貨市場的建議和意圖由來已久，但由于種種原因始終沒有成立。面對我國天然氣市場的巨大潛力，應加速建立天然氣期貨市場，這不僅可以加強我國在天然氣定價方面的話語權，更是我國天然氣批發市場實現競爭的必要條件。

(三)天然氣零售市場容易形成幾大廠商占據的局面，應及時觀測，避免激勵政策起反作用

天然氣零售市場放開之初，除英國燃氣之外的其他“五大”供應商逐漸進入市場，使得用戶轉換率在最初的幾年維持在較高的水平，監管機構據此判斷市場競爭較為充分。然而，隨著“六大”供應商的客戶規模逐漸穩定，彼此之間形成零售價格的默契合謀，不再通過定價吸引消費者，將價格維持在小的供應商難以進入市場的最高水平。英國改革的教訓說明，未提前觀測客戶轉換供應商的趨勢，使得“六大”供應商占據零售市場，形成了默契合謀和進入壁壘，此時再打破合謀、促進競爭則困難重重。

我國目前已有部分民營企業、油氣領域外的國有企業逐漸進入零售市場，應在這一過程中提早觀測并制定應對措施，避免先進入企業形成默契合謀和進入壁壘。英國在應對這一局面時，主要是通過強制企業公開信息、加強監管、降低企業進入的經濟限制等措施推進競爭。

(四)多部門監督和信息交流制度進一步保障產業健康發展

英國的天然氣產業改革始終受到相關部門的監督和市場競爭情況的調查，市場調查的目的是為了發現問題和解決問題，監管部門每一次的市場調查報告都會附有專家意見或單獨出版針對調查結果的改革方案建議，這不僅有助于管理者從不同角度理解市場中存在的問題，更為決策者尋求最優解決路徑提供了科學的參考。

除了上文所述的監管機制，Ofgem還通過定期舉辦論壇、通過網站公開市場信息、充分吸收用戶和利益相關者的意見及建議等舉措使用戶更加了解供應商情況，方便選擇或轉換供應商，也可以使投資者及時了解市場情況。這提示我們，在天然氣產業改革的攻堅階段，合理、有效的信息溝通可以為改革助力，提高管理效率、降低管理風險。

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