剩余監管權的邏輯和困境*
——基于食品安全監管體制的分析

胡穎廉

改革開放以來，由于市場經濟固有缺陷和風險社會的存在，監管型國家在中國興起成為必然。①監管體系在中國的發展是和行政體制改革緊密聯系在一起的，也就是行業主管部門的式微和現代監管機構的彰顯，實現從運動員向裁判員的轉變。食品安全是社會監管的重要內容，其貫穿了改革開放以來歷次機構改革。以2008年三鹿牌嬰幼兒奶粉事件為代表的食品安全問題，促使決策層下決心強化監管，尤其是通過體制改革提升監管水平。然而與西方發達國家獨立性、專業化、自主的監管機構相比，中國監管體制改革強調地方分權和綜合執法，體現出鮮明的中國特色。典型例證是2013年食品藥品監管機構改革取消工商、質監、食藥監部門省以下垂直管理體制，強化屬地責任，并在鄉鎮或區域設置監管派出機構。一些地方還組建了市場監督管理局，在食品安全領域推進綜合執法。體制改革增加了監管資源，但在有些地方卻削弱了食品安全專業監管力量，甚至邊緣化食品安全監管職能。②本文以食品安全為焦點案例，試圖打開體制的“黑箱”，分析其影響監管的過程和機理，為理解中國監管體系構建及其獨特路徑提供新的理論視角。

監管體制的研究進路和命題

監管是政府依據規則對市場主體行為進行的引導和限制，監管者和被監管者雙方都受規則約束。體制是不同層級和類型的正式制度根據一定原則整合而成的整體系統，包括機構設置、人員編制、資金分配、管理權責等組織要素，本質上是一種行政資源配置方式。……