關于鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的思考③

(四川師范大學經濟與管理學院)

黨的十九大報告提出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”，并將“鄉村振興戰略”列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰略之一。實施鄉村振興戰略，必須堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。農村土地制度作為農村制度體系的基礎與核心，其優化與否，既是有效破解“三農”問題的前提，也是深入實施鄉村振興戰略的關鍵，應該是下一步全面深化農村改革的重點。

一 黨的十八大以來農村土地制度改革取得的重大成果

黨的十八大以來，我國農村土地制度改革不斷推進，取得了具有里程碑意義的三大重要成果：為適應農村生產力發展客觀規律而設計的農村承包地“三權分置”改革，為保障農民權益不受損而推行的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，為增強改革協同性而同步推進的《土地管理法》修訂。

(一)農村承包地“三權分置”改革

2013年7月，習近平總書記在湖北考察時指出：要好好研究土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，首次提出將“三權”分開。2013年底，中央農村工作會議明確把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。其后，中央多次發布文件，強調在穩定農村集體所有權的基礎上，嚴格保護農戶承包權，加快放活土地經營權。農村承包地“三權分置”改革目的在于實現公平與效率的統一*陳錫文、韓俊《中國特色“三農”發展道路研究》，清華大學出版社2014年版，第134-135頁。，將家庭聯產承包責任制中農村土地由集體擁有所有權和農戶擁有承包經營權的“兩權分離”模式變為集體有所有權、農戶有承包權和經營者有經營權的“三權”分置模式，使不可市場化的土地所有權和承包權與可市場化的經營權相結合*張守夫、張少停《〈三權分置〉下農村土地承包權制度改革的戰略思考》，《農業經濟問題》2017年第2期，第9-15頁。，有利于盤活農村閑置拋荒土地，推進適度規模經營，同時確保了包括流動在外的廣大農民土地權益不受損。

(二)農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點

2014年4月30日，國務院批轉國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，同意有序推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地、征地制度等改革試點。2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取33個試點市縣，分別開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。2016年9月，國土資源部提出“聯動試點”方式，最大限度釋放改革潛能。截止2017年4月底，全國33個試點地區累計出臺約500項制度措施，按新辦法實施征地59宗，集體經營性建設用地入市278宗，宅基地改革試點地區退出宅基地7萬余戶、面積約3.2萬畝*數據來源：車娜《新土改：蹄疾步穩 任重道遠》，《中國國土資源報》2017年8月21日。。第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決議，將“三塊地”改革試點延期至2018年年底結束，同時規定對改革進行通盤考慮和頂層設計*蔡繼明《做好“三塊地”的頂層設計》，《城鄉建設》2017年第4期，第9-10頁。。未來應在分類試點的基礎上，堅持市場化和農民權益不受損為大方向，確保農民的土地權益，盤活農村土地資產*孔祥智、張琛《十八大以來的農村土地制度改革》，《中國延安干部學院學報》2016年第3期，第116-122頁。。

(三)《土地管理法》修訂

黨的十八大以來，國家關于《土地管理法》的修訂也穩步推進。2017年7月27日，《土地管理法修正案》上報國務院審批。在農村集體建設用地方面，刪除了現行土地管理法第四十三條，將第四十四條改為四十三條，并在第二款中將建設占用農地審批權上升至由“國務院批準”，在第六十三條規定中增加了國家建立城鄉統一的建設用地市場的具體法律細則。在農村宅基地方面，強化了對宅基地農民居住權益的保障，新增第四十九條，強調征收宅基地和地上房屋應當按照先補償后搬遷、居住條件有所改善的原則；并在第六十四條中新增第六款，體現國家集約用地方針，鼓勵進城居住的農村居民依法自愿有償退出宅基地。在農村土地征收制度方面，新增第四十四條，細化了征收農民集體土地的具體條件；對第四十六條進行了修訂，對征收土地的程序作了具體規定，保證被征地人的知情權和監督權；對第四十七條進行了修訂，強調了保證被征地人原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為確定征地補償費用的基本原則；新增第四十八條，要求以片區綜合地價為參考，制定農地征收的補償費和安置補助費標準。此次《土地管理法》修訂對我國土地制度改革實踐的許多新問題、新情況進行了明確規定，特別是對征地制度的修訂較為完善，但在農村集體建設用地、宅基地方面的法律修訂還存在一定爭議*魏莉華《〈土地管理法〉的修訂背景和主要特點》，《農村經營管理》2017年第9期，第25-27頁。。

二 鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的思考

近年來，以家庭聯產承包責任制為載體的農村土地制度改革效應逐漸枯竭：一方面，農村土地產權權能缺失，農民收入和農業經濟可持續增長乏力，“增產不增收”和“種糧不掙錢”現象普遍；另一方面，農村土地產權制度激勵功能不足，農民從事農業生產的積極性不高，農村市場化改革推進速度緩慢，農業生產力難以完全釋放。習總書記始終強調：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。”農村土地制度改革必須站在更高的起點謀劃和推進各項工作，服務于鄉村振興戰略的全面貫徹落實。鄉村振興戰略是黨中央在深刻認識我國城鄉關系變化趨勢和城鄉發展規律的基礎上提出的重大戰略，是促進農村繁榮、農業發展、農民增收的治本之策。要按照十九大報告提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，這其中就包括了農村土地制度的完善機制*韓長賦《認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神 大力實施鄉村振興戰略》，《人民日報》2017年12月11日。。筆者認為，目前國家關于征地制度的制度安排已較為完善，鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的主要領域在農村承包地、集體建設用地、宅基地三大方面，必須進一步鞏固農村承包地“三權分置”制度、激發農村集體建設用地入市改革內生動力、拓展農村宅基地制度改革，為提高農村土地制度改革的科學性與適應性、最大限度加強農村土地資源的優化利用提供決策參考。

(一)進一步鞏固完善農村承包地“三權分置”制度

黨的十九大報告強調，第二輪土地承包到期后再延長30年。這意味著農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩定長達75年，彰顯了中央堅定保護農民土地權益的決心，滿足了農地經營權合法流轉的需要。農村承包地“三權分置”改革是我國農村土地產權制度的重大創新，這一制度的不斷鞏固完善可以進一步釋放我國農村基本經營制度的活力。

1.優化和細化農村承包地“三權分置”制度。“三權分置”制度紅利發揮的關鍵在于落實集體土地所有權、完善穩定承包權、放活農村承包地經營權，必須在這三個方面進一步優化和細化有關制度安排。一是進一步完善農村集體經濟組織的法人性質，以“按份共有”來實現集體所有權，探索“土地股份制”和“土地股份混合制”、土地托管等集體所有權的實現途徑。二是進一步清晰界定“農民”身份的性質，逐步建立起農民的進入和退出機制；探索承包經營權自動續期制度，從本質上賦予農村土地承包經營權用益物權性質，研究承包關系“長久不變”的內涵與實施路徑；從法律法規上徹底消除地方政府和農村集體經濟組織對農地承包關系的干預，構建完善的農村土地承包關系。三是進一步完善生息型農村承包地經營權資本化，從法律上確立以抵押、擔保為基礎的借貸型農村承包地經營權資本化，放開以土地經營權入股的各類要素型農村承包地經營權資本化，積極探索以農村土地信托和農村土地證券化為途徑的金融型農村土地經營權資本化模式。

2.加強對農村土地承包經營權流轉服務的支持。一是金融服務支持方面，金融部門應對參與農地流轉、發展規模經營的業主予以信貸支持，允許業主使用前期已進行大量投入的土地經營權、地上附著物等抵押或擔保獲得貸款。二是金融風險防范方面，保險部門要積極開展農地規模經營的保險業務，降低業主經營活動的自然風險，可探索開展合作社內部信用合作、互助保險、土地股份合作等試點。三是金融平臺服務方面，整合各地各類農村產權交易所、服務平臺、信息中心等服務資源，做好農地資源普查、農地流轉供求信息收集發布、流轉農地定級估價、流轉農地建檔備案等服務工作。

3.加強對農地農業經營創新的政策激勵。一是規模化經營激勵，對參與農地流轉、連續3年以上標準化農田規模經營達到300畝以上的業主，除享受相關優惠政策外，經組織驗收后可給予一定數量農業基礎設施建設補助資金。二是產業化經營激勵，支持農業產業化龍頭企業建設穩定的原料生產基地，參與農業產業化示范基地、農業科技園區和農業高新技術產業示范區建設，鼓勵農民以承包土地經營權等入股農業龍頭企業，分享產業鏈增值收益。三是長期基礎投入激勵，鼓勵農業經營主體參與土壤改良、農業基礎設施建設、農業科技研發等，簡化審批程序，并用以獎代補方式給予支持，可賦予經營者在流轉合同到期后具有優先獲得農地承包經營權流轉的權利。四是給予農村新型企業發展激勵，引導工商企業發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等現代農業，支持龍頭企業采取“企業+合作社”、“企業+農戶”等模式發展規模化生產，促進新型農業經營主體的全產業鏈發展。

(二)進一步激發農村集體建設用地入市改革的內生動力

農村集體建設用地入市改革是“保障農民財產權益，壯大集體經濟”的關鍵抓手，在鄉村振興戰略背景下，農村集體建設用地入市改革應該注重激發制度改革內生動力，遵循“同權同價、流轉順暢、收益共享”的基本原則，找準國家、集體和個人的利益均衡點。

1.加強對農村經營性建設用地入市的規劃管理。一是與新型城鎮化發展規劃高度銜接，強化省級層面土地利用調控，統籌城鎮化用地與農村集體經營性建設用地的調控和引導。二是整合零星地塊，注重提升利用效能，出臺《農村集體建設用地零星地塊整合實施辦法》，具體規定面積標準、整合程序、整合定價、成本分攤等具體事宜。三是強化入市合同機制，明晰受讓雙方權責，細化粗放用地處置方式，倒逼用地單位集約高效用地。

2.加強對農村經營性建設用地入市的融資服務。一是建立城鄉并軌的抵押融資制度，鼓勵金融部門穩妥開展農村土地承包經營權、集體建設用地、宅基地等農村土地產權的抵押融資。二是建立標準統一的農村建設用地分級評價體系，解決土地行政、區位、用途等方面的價值差異，消除金融機構進入農村經營性建設用地融資市場的體系障礙。三是建立標準化、流動性較高的土地交易市場，降低金融機構進入農村建設用地融資領域的不良貸款發生率，嚴格控制農村集體土地融資風險。

3.加強對農村經營性建設用地入市的收入分配機制。一是制度層面上，圍繞稅費體制改革，不斷探索更加合理的增值收益調節機制，保證國家、集體和個人收益更加平衡，共享土地增值收益。二是操作細節上，不斷完善基層治理架構，盡量放寬限制，繼續創新包括貨幣分紅、實物折價和服務提升等多種方式的收益分配形式。三是協調機制上，統籌推動農村不同類型的用地制度改革，注重統籌協調各項改革帶來的收益。

(三)進一步推進農村宅基地退出與優化利用

按照鄉村振興戰略的部署要求，農村宅基地是反映“生態宜居、鄉風文明、治理有效”的關鍵指標，而宅基地改革的關鍵在于以“權益保障”與“資源集約”為原則，按照“退出有路、退出有序、退出有利”的思路，優化宅基地退出與補償機制，暢通閑置宅基地退出與優化利用通道。

1.優化農村閑置宅基地自愿有償退出模式。堅守“農民利益不受損”這一改革底線，以推進農村土地節約集約使用為根本，以盤活農村閑置低效利用宅基地為重點，積極探索“面積固定、法定無償、超占有償、節約有獎、退出補償”的宅基地使用管理制度，因地制宜，分類實施農村閑置宅基地自愿有償退出的“批量退出”與“零散退出”兩種模式，通過管住總量、盤活存量、嚴控增量，不斷推進宅基地優化利用與新型城鎮化、幸福美麗新村建設、農村新產業新業態培育和農村新型集體經濟發展深度融合。

2.完善農村閑置宅基地退出補償機制。一是聚焦農村宅基地自愿退出的補償范圍，嚴格落實“房地一體、房隨地走”的原則，根據宅基地的不同類型，從宅基地補償和房屋拆遷補償兩個方面，對農民自愿退出宅基地進行合理補償。二是聚焦農村宅基地自愿退出的補償標準，鼓勵制定“級差性”的補償標準，最大限度發揮補償的激勵作用；確定宅基地退出補償標準的總體原則是不低于同一區域相同性質土地價格的標準，同時考慮宅基地增值收益。三是聚焦農村宅基地自愿退出的補償資金，通過市場機制引入更多社會投資主體，豐富退地補償資金的融資渠道，緩解政府財政資金壓力*黃敏、杜偉《丘陵地區農民退出宅基地意愿的影響因素探析——基于四川省南充市的調研》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2015年第4期，第76-82頁。；創新退地補償金的管理模式，嚴格執行補償資金預算與審查制度，鼓勵公眾參與監督。

3.加強農村閑置宅基地退出后的優化利用。一是重點解決退出宅基地收儲問題。按照“先易后難”、“循序漸進”思路，穩妥推進宅基地收儲工作。在收儲達到一定規模時，可盤活利用、統一建設、實施復墾。對于收儲騰挪出的用地指標，在保障本集體配套基礎設施建設用地的前提下，可通過“有償選位”的方式重新分配到農戶手中；也可借助城鄉建設用地增減掛鉤，將多余的用地指標用于支持城鄉統籌用地需求。二是重點解決退出宅基地再利用問題。按照“先規劃、后建設”思路，積極推進農村宅基地退出再利用，統籌運用農村土地整理項目和改善農村人居環境項目，規范宅基地再利用流程，推進田、路、林、村綜合整治，盤活并優化利用農村低效和空閑宅基地。