國企參與公共租賃住房供應的困境與出路

林洪婧

（福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350007）

日前，住房和城鄉建設部等八個部門聯合印發了《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》主要從“住房租賃企業”“政府住房租賃交易服務平臺”“租賃住房供應”和“住房租賃管理和服務體制”四個方面，布置了相關政策措施。文中強調大中城市要充分發揮國有企業的引領和帶動作用，幫助國有企業逐步轉型為住房租賃企業，提出可以采用“盤活存量房屋”的籌措方式，鼓勵國有企業將閑置和低效利用的廠房、辦公用房向租賃住房進行改建。多項支持政策均明確提及國有企業以及國有企業在租賃市場試點過程中的引領和帶動作用。在結合我國的基本國情和供應對象的住房需求上，通過對國企參與公共租賃住房供應困境的深入分析，力求為國企在公共租賃住房供應上發揮有效的引領尋求合理化的出路。

一、公共租賃住房的基本概念及其特征

對于公共租賃租房的概念學界至今還沒有一個公認的界定。公共租賃租房一般被認為是廉租住房的一種，它相較于廉租房的覆蓋范圍更加的寬泛。一般來說，公共租賃住房的主要針對的對象是中低收入水平對于商品房缺乏購買能力，同時對住房有實際需求的群體。住房來源于政府出資建設或者其他籌措房源的方式，他們依靠政府的協助提供的房源，采取租賃的形式，用低于市場價格但可承擔的支付租住租房以保障自身的基本生活需求，解決市民住房問題，但并不實際擁有租賃的住房，實際擁公共租賃住房者是政府或者公共機構。

雖然對公共租賃住房的定義仍未統一，但是對公共租賃住房的三個特征已得到廣泛的共識。一是公益性。2016年《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》中，明確表示推進租賃住房建設、培育住房的租賃市場，作為建立購租并舉住房制度中的重要內容，對解決新市民住房問題、加快推進新型城鎮化的建設起著十分重要的作用。公共租賃住房不僅可以健全我國的住房保障和住房供應體系，還能夠對中低收入人群在城市站穩腳跟提供相對穩定的棲息之所，給予基本的住房保障，防止此類群體流離失所。二是政府參與性。公共租賃住房是由政府主導建設的，屬于住房保障體系下的保障性住房，政府的參與具有合法性和合理性。與商品房不同，公共租賃住房不受市場的調節，不由市場供需關系左右。政府參與公共租賃住房主要表現在籌措資金上的幫扶、開發建設方面的支持、稅收方面的優惠以及運營管理的過程中的監督和管理。三是產權歸屬政府。公共租賃住房的主要作用是保障低收入群體有房住，不以營利為目的，但是房屋居住者并非擁有房屋的實際處置權，即房產證。該類住房的居民只擁有房屋的適用權限，而房屋的實際擁有者是政府或公共組織機構。四是覆蓋范圍廣泛。覆蓋范圍相對于經濟適用房的適用范圍可以覆蓋到更多的群體。公共租賃住房可以覆蓋到經濟適用房所不能包含在內的居住困難的家庭，進城務工人員以及剛剛就業人員等有實際住房需求但經濟困難的人群。

二、國企參與公共租賃住房供應的困境分析

（一）公共租賃住房房源的供應體量難以考察

公共租賃住房是作為一種保障性住房出現的，用以緩解我國保障類住房供應不足的突出問題。從供應對象上說，主要惠及的保障人群是那些既不符合保障性住房供應條件又無力購買普通商品住房的群體的住房問題以及剛畢業的大學生或者剛到城里工作的人。［1］此類人群的住房需求很大，但是隨著土地市場化配置進程下住房價格的不斷上漲，住房需求常常得不到滿足。但同時，這類住房群體的流動性很大，這類低收入群體，如：大學生、民工。對于剛剛畢業的大學生來說，一般要經歷幾次的更換工作，伴隨著收入的增加，才會逐漸擁有通過市場解決住房問題的能力，對保障供房的需求是階段性的；對于民工來說，他們的工作地點會因為工作的變動而遷移，這給國企參與公共租賃住房供應體量的考察和調研增加了難度。國企在建設租賃住房或投資租賃住房之初，會依據現有的公共租房供求需求定出供給的數量，但供應對象的居住不固定性，會給國企帶來供應與需求的矛盾，造成公共租賃市場的失衡，影響公共租賃租房的福利性。

（二）公共租賃住房的周邊設施不成熟問題突出

在《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》中提到，在增加租賃住房供給方面，強調“盤活存量房屋用于租賃時，鼓勵國有企業將閑置廠房和低效利用辦公用房改建為租賃住房以增加房源的供應方式?！眹衅髽I的廠址和商業辦公用房的選址分散，周邊的生活缺乏便利，也不處于公共交通沿線區域，無法發揮出居住的聚集效應和規模效應，周邊的設施不成熟，配套的公共服務不完善，使公共租賃住房的居民無法擁有多元化的公共服務，住房在公共租賃住房的群體面臨著文化、醫療、教育、社會保障等相關的問題。一方面，居民的生活需求和服務需求無法得到滿足，子女入學難、老人就醫難等一系列問題會不斷地出現。另一方面，政府無法提供相關的公共服務，將不利于社會的整體穩定氛圍的塑造和和諧社會的發展。

（三）公共租賃住房的租后管理問題明顯

進城務工人員和新就業大學生每年保持高增長的發展速度，新形勢下的公共租賃住房面臨著廣闊豐富的市場環境和更為復雜多樣的情況，公共租賃住房的租后管理問題會逐步暴露出弊端。盡管從《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》中可以看出，政府從土地、財稅、信貸等方面對公共租賃住房予以大力的支持，如土地供應政策、資金支持政策、稅費優惠政策、信貸支持政策。國有企業與企業和政府相比，國有企業在推進公共租賃住房上有資金和建設上的優勢，但不能忽視的是，國有企業在運營方面的不足。國企在租后管理的問題上，可能面臨相關配租程序的遵守、租金標準化和維修修繕等問題，比如產權的持有、物業管理問題、日常監管問題、配套商業經營問題和街道居委會的協調問題等，這些問題將會成為國企參與公共租賃住房租后管理問題的難點。

（四）公共租賃住房供應的其他主體積極性受挫

雖然政府給予國企扶持的行為并不意味著其他主體，如企業和個體出租人，不能被限制進入改造市場，但政府給予國企參與公共租賃住房相關政策支持，通過在開發過程中的優惠政策，鼓勵國有企業積極參與租房供應，調動國企積極的參與開發建設的同時，企業卻無法享受這政策的相關福利，企業可能因為資本方式受限，缺乏政府政策扶持等原因導致參與意愿不強，參與開發運營的積極性大大弱化，從而導致使參與主體趨向單一、影響租賃住房市場的良好發展，而參與主體的單一性會使參與形式單一化，缺乏多元性和創造性。

（五）公共租賃住房供應的涉及部門多、跨部門合作難度大

為低收入人群提供公共租賃住房，可以使低收入人群的居住環境和生活質量有明顯的提高，有助于消除違建亂搭和臟亂差亂象，造福周邊的居民，優化城市生產生活環境和治安環境，促進城市的和諧發展。關于我國公共租賃住房發展的相關研究仍然有很廣闊的上升空間，首要關注的問題是隨著新城鎮發展下不斷增加的對租賃住房有需求的主體和長期處于匱乏狀態的住房供給之間的矛盾。公共租賃住房出現的初衷除了為人民謀福利提供基本的住房保障之外，還有一定程度的維護社會安全穩定發展的考慮?？梢哉f，保障低收入群體的住房需求是社會秩序穩定、社會治安良善的重要一環。對地方政府來說，公共租賃住房供應的政策完善不僅需要多部門通力協作，還由于涉及部門利益較多，需要與地方城市規劃、人口布局和產業發展相統一，增加了跨部門合作的難度，相關細則的制定和落地難度也隨之增加。因此，在國企參與公共租賃住房上，密切政府間的合作，協調部門間的關系，制定正確而有效的公共租賃住房供應機制，理清政府各關系部門的職責就顯得尤為重要。

三、優化國企參與訴訟的路徑分析

（一）促進運營能力提升，強化國有企業優勢

私有企業參與公共租賃住房供應的優勢體現在運營環節上。國有企業和國有資本相較于市場化、民營化的運營機構則作用主要體現在金融和開發環節。一方面，國企在融資渠道的開拓上和多渠道資金的籌措上擁有普通企業望塵莫及的優勢。公共租賃住房的投資周期與廉租房、經濟適用房同有回收周期長的特點，短周期需要20年，長則需要30年。經過公共租賃住房的一次性資金投入后，政府還需要負擔在承租人租賃房屋期間的房屋維修等一系列費用，而且該費用持續時間長。這就需要有富足穩定的資金的保障，資金來源的穩定性關系會直接對公共租賃住房持久、穩定的供應。建設公共租賃住房，不僅需要政府強有力的經濟支撐作為后盾，更需要開發主體自身財力雄厚、資金穩定。另一方面，國企的優勢還體現在公共租賃住房房源供應上。相對于市場化、民營化的租賃機構和企業，國企可以通過利用盤活存量房屋用于租賃，將閑置和低效利用的國有廠房、商業辦公用房等改建為租賃住房來體現在公共租賃住房房源供應上的優勢。國有企業應該在利用好自身優勢的同時，在運營能力這塊短板的提升上多下功夫，重視各項資產的管理，發揮所有要素的營運作用，提高經濟效益，為國家宏觀經濟政策的制度的決策提供依據，使國企的在參與公共租賃住房供應上的優勢得以發揮。

（二）加強租后管理問題，完善公共租賃法律法規體系

加強和完善公共租賃住房的供應管理，在對中低收入群體的住房提供保障的同時，對實現社會主義和諧發展，維護社會安全穩定具有重要的現實意義?！蛾P于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》中可以看到對租后管理問題的相關細化的規定，如“公安部門要按規定將承租人登記錄入暫住人口管理信息系統，實行統一管理，實現對租客信息的有效對接”“發揮基層組織的作用，實行住房租賃的網格化管理”“建立糾紛調處機制，及時化解租賃矛盾糾紛”。［2］但政策法規在規定公共租賃住房的保障目標、標準、機構設置等方面卻仍存在缺失。政府可以從以下幾個方面著手：一是設立公共租賃住房的專門管理機構，用于推進和協調各個部門的工作，以及接受反饋。二是推進租賃住房管理制度化和法制化，加強在公共租賃住房上的制度安排上的積極探索，制訂公共租賃住房保障的相關規定，還需要逐步完善公共租賃住房法律法規。

（三）優化房源供應體量，合理配置公共租賃資源

我國對于保障類住房的需求一直以來都處于緊張的狀態，低收入人群只能用較低的價格取得住房的使用權，可能一輩子都依靠公共租賃住房提供的住房保障生活。但是毫不考慮需求量而貿然加大公共租賃租房的投入，可能會使公共租賃住房閑置或廢棄，造成一定程度的社會資源的浪費。正確的做法是委托或者設立相關機構，對公共租賃住房的需求做前期的調查研究，保證有足夠體量的公共租賃住房房源供應給有需求的低收入人員，避免“供過于求”“供不應求”的情況發生。通過不間斷的監控和跟蹤此類群體的入住率，反饋真實的資源利用情況。維持公共租賃住房市場的秩序，防止“一戶多占”“虛假申請”“市場倒賣”等亂象的發生，保證公共租賃市場的有序、健康發展，使公共租賃住房資源能夠發揮最大化的價值，建立健全公共租賃住房制度，逐漸促使完善的公共租賃市場的形成。

（四）支持非國有企業參與，引導公共租賃多元供應

社會企業參與公共租賃住房供應，可以籌措到更多的社會資金投入保障性住房的建設當中。但政府對于企業參與開發保障類住房給予的優惠政策總體較少。許多開發商對保障性住房的建設缺乏興趣的主要原因是政府相關部門為在公共租賃住房的計劃、審批等手續方面存在拖沓、扯皮等問題，大大增加了參與主體的建房風險和實施風險，導致社會企業對公共租賃住房的參與積極性降低。公共租賃住房的初衷即是政府對國民收入進行的再分配，為中低收入群體提供的公共產品。然而，隨著現階段城鎮化的不斷提高，地方財政資金具有很大的供給壓力。在這種情況上，我們在發展保障性公共租賃住房時，應該采取以下舉措：一是積極向國外的先進經驗學習；二是努力拓展采取融資新模式；三是制定相關政策支持非國有企業參與。支持非國有企業的參與，引導社會資金投入公共租賃住房的建設，可以有效促進公共租賃供應多元化的形成。

（五）增強各部門間的協作，配合公共租賃市場發展

在鼓勵國企參與發展公共租賃住房供應上，政府應該明確政府各個部門和社會機構組織在公共租賃住房供應中的職責，加強各部門在公共租賃住房問題上的合作和密切配合，防止各部門間因為職責不明出現的推諉扯皮和不作為，保障公共租賃住房政策的先試先行。首先，政府各部門設立專門處理公共租賃供應的工作崗位，明確其工作職責，做到專人專用。其次，建立相關協調機構，處理和調解地方政府部門間，以及國企和企業之間的關系。再次，加強政府工作人員和國企工作人員的業務能力培訓，提升協調和直行公共租賃住房的管理能力。運用以上制度措施，增強地方政府的部門間合作和政府部門和企業的合作，力圖將政策落到實處，推動公共租賃供應市場的良性發展。［3］

四、結語

國企參與發展公共租賃住房供應，可以增加公共住房的比重，緩解我國的住房短缺現象，有利于多層次的解決各類低收入群體的住房問題，彌補我國房屋租賃市場存在的滯后性缺陷，完善公共租賃住房的供應制度，保障公共租賃住房制度的有效實施，促進社會和諧、穩定的發展。［4］與此同時，國企參與到公共租賃住房建設的過程中，依靠政府排除參與公共租賃住房建設的制度性和體制性障礙，可以更好地擔負起作為國內環境下NGO組織的社會責任，提高自身品牌競爭力，獲得穩定的投資回報，有利于國企的長足發展。

無論是2016年中央經濟工作會議的要求，或是《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》的出臺，都向我們表明政府在發展公共租賃住房的道路上又前進了一步。但是我們通過以上的分析也可預見到，國企參與發展公共租賃住房供應在我國不僅一個新鮮的嘗試，并且在其他很多方面可能會遇到諸多的問題。比如：文中提到的政策實施落地困難的問題，地方政府和相關組織可能在具體執行時會碰到配合協調不善等問題。因此，我們應該要不斷借鑒各國解決城市居民住房問題所采取的一系列政策和管理措施，在前行的道路上加強管理，注重總結經驗，建立在充分的市場調查研究上，不斷地完善住房發展機制，才能使國企參與發展公共租賃住房更加的有效和完善，發揮出國有企業在公共租賃住房發展上的的引領和帶動作用。［5］從長遠來看，國企在公共租賃住房的制度設計上的不斷完善和精進是非常有必要的。同時以企業為主體的公共租賃住房運行機制的進一步探索，這也是國家在日后發展保障制度尤其是住房保障制度時應該關注的問題。

［1］張璇.中國公共租賃住房制度研究［D］.太原：山西財經大學，2010：22－38.

［2］朱留虎.新型城鎮化進程中公共租賃住房制度探討［J］.安慶師范學院學報（社會科學版），2016（3）.

［3］顧志明，葉科.論培育和規范城鎮住房租賃市場的意義和對策［J］.武漢科技大學學報（社會科學版），2003（4）.

［4］李莎莎.太原市公共租賃住房制度研究［D］.太原：山西財經大學，2015：41－49.

［5］鄭瑩，于驍驍，祝曉楠.公平視域下公共租賃住房制度的路徑實現［J］.河南社會科學，2014（9）.