擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)背景下的院系自我約束：困境與突破

葉桂方，陳 浩，孫 棋，高知鳴

（浙江大學(xué)，浙江杭州310058）

院系是高校最活躍的基層組織形態(tài)，其治理水平和辦學(xué)質(zhì)量直接影響高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等核心功能的實現(xiàn)。隨著高等教育綜合改革的深化和“雙一流”建設(shè)的推進(jìn)，高校管理重心進(jìn)一步下移，校級層面持續(xù)下放各類資源和管理權(quán)，院系在教學(xué)、科研、人事、財務(wù)、資產(chǎn)等方面的辦學(xué)和管理自主權(quán)不斷擴(kuò)大?？梢哉f，院系逐漸成為相對獨立的辦學(xué)實體，院系治理成為現(xiàn)代大學(xué)治理的核心載體。在此背景下，院系如何通過加強自我約束，有效承接并充分使用好下放的權(quán)力和資源，既是推進(jìn)高?！半p一流”建設(shè)的重要內(nèi)容，也是高校校院兩級治理面臨的現(xiàn)實課題。

一、高校管理重心下移與院系自我約束的現(xiàn)實需求

作為二級機構(gòu)的院系，是高校職能的直接承擔(dān)者和各項活動的直接組織者，是在學(xué)科專業(yè)層面實現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)的基本組織單位[1]。近十年來，隨著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的推進(jìn)，院系治理逐漸引起學(xué)界的關(guān)注，大量學(xué)者針對該問題進(jìn)行了分析和研究，研究內(nèi)容主要集中在以下三個方面。一是關(guān)于院系治理的政策分析。張德祥等通過對歷史文獻(xiàn)和國家政策的研究，梳理了新中國成立以來我國院系治理的三次歷史變遷，分析了院系治理中的“三多和三少”現(xiàn)象[2]。郭書劍等認(rèn)為，隨著大學(xué)治理的深入推進(jìn)和學(xué)院規(guī)模的不斷擴(kuò)大，學(xué)院治理有利于大學(xué)實現(xiàn)“基層變革”和治理現(xiàn)代化[3]。二是關(guān)于院系治理的現(xiàn)實問題。熊慶年以257所高校調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，指出院系治理存在縱向權(quán)力分配模糊不清、橫向權(quán)力分置規(guī)范不足等問題[4]。許杰對國家教育體制改革試點院校的五年實踐探索進(jìn)行研究，總結(jié)了校院兩級治理的經(jīng)驗，并指出了存在的問題[5]。三是關(guān)于院系治理的改革路徑。陳廷柱通過構(gòu)建院系治理結(jié)構(gòu)矩陣，認(rèn)為將院系組織結(jié)構(gòu)從窄型調(diào)整為寬型，同時優(yōu)化校院權(quán)力結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)院系治理改革的最佳路徑[6]。楊朔鑌等從自組織理論的視角，分析了大學(xué)院系治理現(xiàn)代化的價值導(dǎo)向，探討了院系組織自開放、自催化以及自創(chuàng)生的應(yīng)然治理邏輯[7]。以上文獻(xiàn)分析表明，現(xiàn)有研究更多地著眼于院系治理政策追溯、校院兩級權(quán)責(zé)劃分和資源配置，對院系內(nèi)部治理體制機制的研究還不夠深入，特別是關(guān)于院系自我約束機制的研究還是少之又少。而院系自我約束機制恰恰是院系治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)在因素，因此，有必要基于我國高等教育改革發(fā)展的新形勢，對院系自我約束機制的構(gòu)建與完善做些初步的研究和探討。

所謂院系自我約束，是相對于社會和學(xué)校層面的外部約束來說的，主要是指院系自覺遵循發(fā)展目標(biāo)、合理配置辦學(xué)資源、有效平衡權(quán)力運行的內(nèi)部治理機制。自我約束是一種內(nèi)部控制，強調(diào)的是“內(nèi)”，而不是“外”，它應(yīng)當(dāng)成為院系建設(shè)發(fā)展中的內(nèi)在品質(zhì)和組織力量，這種品質(zhì)和力量能夠保證院系遵循一定的社會價值標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)自覺調(diào)節(jié)辦學(xué)行為[8]。需要進(jìn)一步說明的是，對于一個組織而言，由于約束條件具有廣泛性和一定的模糊性，它的約束機制往往是外部約束和自我約束的組合，不存在單純的外部約束或單純的自我約束[9]。因此，本文提出的院系自我約束，并不否認(rèn)院系外部約束的存在和作用，而只是更加突出強調(diào)在擴(kuò)大院系辦學(xué)自主權(quán)背景下的院系自身建設(shè)。

當(dāng)下的新形勢賦予了校院治理新的時代使命，院系的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展理念和發(fā)展方式正在發(fā)生深刻的變化，迫切需要加強院系自我約束、建立健全能夠依法依規(guī)用好辦學(xué)自主權(quán)的院系治理體制機制。

一方面，院系自我約束是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。隨著高等教育綜合改革的全面深化，國家作出了統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，對推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的更高要求，強調(diào)要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強自我約束和管理，充分激發(fā)高校內(nèi)生動力和發(fā)展活力。由此可見，以良好的自我約束為基礎(chǔ)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心所在，是一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重要保障。高校作為一種“底部沉重”的巨型社會組織，以學(xué)科、專業(yè)為依據(jù)建立的院系是其最重要的基層實體組織。院系自我約束直接影響院系治理的現(xiàn)代化程度，從根本上決定著一所高校的治理水平和辦學(xué)質(zhì)量。因此，要實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須推進(jìn)院系自我約束機制的形成與完善。

另一方面，院系自我約束是推動管理重心下移和擴(kuò)大院系自主權(quán)的重要前提。一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重心在基層。2017年4月出臺的《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，要求進(jìn)一步“向院系放權(quán)，向研發(fā)團(tuán)隊和領(lǐng)軍人物放權(quán)”。隨著高校管理重心的不斷下移，辦學(xué)治校權(quán)力逐層下放，院系逐漸成為更加獨立和開放的辦學(xué)主體，有的高校甚至提出了“學(xué)院辦大學(xué)”的治理理念。然而，權(quán)力與責(zé)任總是相伴相生、密不可分的，有權(quán)力的地方就一定有責(zé)任。高校將人事管理、財務(wù)管理、教學(xué)管理、學(xué)術(shù)管理、資源配置等方面的權(quán)力下放給院系，同時也意味著院系要自主承擔(dān)起人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、隊伍建設(shè)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等方面的辦學(xué)職責(zé)。而完善的自我約束機制就是院系切實承擔(dān)起有關(guān)職責(zé)，真正用好辦學(xué)自主權(quán)的重要前提。

二、院系自我約束面臨的現(xiàn)實困境

隨著擴(kuò)大院系辦學(xué)自主權(quán)改革的推進(jìn)，各高校紛紛將完善校院兩級管理體制作為重要的改革方向，在加強院系自我約束方面進(jìn)行了很多有益的嘗試，院系在辦學(xué)中的主體地位和作用進(jìn)一步彰顯。例如：復(fù)旦大學(xué)優(yōu)化院系治理結(jié)構(gòu)，初步形成了“學(xué)術(shù)事務(wù)分工審議，師生員工民主評議，黨政班子最終決策”的院系治理格局；上海交通大學(xué)啟動“院為實體”改革，促進(jìn)管理模式從“校辦院”向“院辦?！鞭D(zhuǎn)變；中國科技大學(xué)制定校院兩級責(zé)任清單，構(gòu)建責(zé)任逐層分解、工作逐級落實、溝通反饋順暢的工作聯(lián)動機制；華東師范大學(xué)全面實行財務(wù)預(yù)決算制度，建立院系辦學(xué)績效、教學(xué)科研水平和教育經(jīng)費使用情況評估制度；等等。高校院系自我約束雖然在改革中取得了有目共睹的成效，但仍面臨一系列難以解決的突出問題，使其陷入困境而無法突破。

本文對獲得國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)備案的16所高校的綜合改革方案以及院系改革實踐進(jìn)行了認(rèn)真研究，并深入國內(nèi)某一流大學(xué)建設(shè)高校的36個二級院系進(jìn)行調(diào)研，同時選取了院系黨委書記、院長（系主任）、學(xué)術(shù)帶頭人、普通教師、行政管理人員和學(xué)生等作為訪談對象，開展了半結(jié)構(gòu)式訪談，以期準(zhǔn)確把握院系自我約束存在的現(xiàn)實問題。

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)模糊，院系規(guī)劃統(tǒng)籌力度不夠

院系的戰(zhàn)略目標(biāo)是回答院系為什么而存在和院系如何去治理的根本性問題。囿于我國高校院系的形成路徑大多是“自上而下”的，院系層面的辦學(xué)自主意識相對淡漠，戰(zhàn)略目標(biāo)比較模糊，一定程度上削弱了院系主動作為的積極性。一方面，學(xué)校對院系長期以來缺乏有效的激勵，致使院系貫徹落實學(xué)校戰(zhàn)略部署、調(diào)整自身辦學(xué)行為的能動性不足，容易形成各行其是的松散局面。另一方面，院系對自身發(fā)展目標(biāo)的主動思考不夠，對內(nèi)部管理部門與基層學(xué)術(shù)組織的目標(biāo)管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都比較欠缺。例如，某高校在實施擴(kuò)大院系自主權(quán)改革中選取了8個試點院系，其中僅有2個院系詳細(xì)制定了改革發(fā)展的總目標(biāo)和各個領(lǐng)域的分目標(biāo)，另外6個院系大多以籠統(tǒng)的語句一帶而過，甚至只字未提。又如，訪談中有36.11%的受訪者表示，院系內(nèi)部管理部門負(fù)責(zé)人雖然由院系任免，但業(yè)務(wù)工作卻接受學(xué)校職能部門指導(dǎo)，尤其是教學(xué)、科研等經(jīng)費還要靠職能部門劃撥，院系因無法統(tǒng)籌這些資源，自然也難以形成推動院系發(fā)展的合力；有27.78%的受訪者表示，院系的發(fā)展在一定程度上依賴于基層學(xué)術(shù)組織，比如人才引進(jìn)主要基于各個學(xué)科的需求，院系決策做“加法”容易做“減法”難，更難在目標(biāo)導(dǎo)向下對各個學(xué)科進(jìn)行規(guī)劃和統(tǒng)籌，對學(xué)術(shù)組織的管理也就趨于松散。

（二）基礎(chǔ)制度缺失，院系內(nèi)控風(fēng)險防范不足

院系依法依規(guī)進(jìn)行自我約束是推進(jìn)院系治理現(xiàn)代化的重要措施，也是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基本依據(jù)。但是相較于學(xué)校治理層面比較完善的制度設(shè)計，院系治理層面的有關(guān)制度則相對模糊、籠統(tǒng)，甚至存在缺失，主要表現(xiàn)在：

一是領(lǐng)導(dǎo)體制不夠明確。《中華人民共和國高等教育法》第39條明確規(guī)定，高校領(lǐng)導(dǎo)體制為“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。但在院系這一層級，先后出現(xiàn)過黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制、院長負(fù)責(zé)制、黨政交叉負(fù)責(zé)制、黨政共同負(fù)責(zé)制等不同形式的領(lǐng)導(dǎo)體制。院系究竟采取何種領(lǐng)導(dǎo)體制才能更好地與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制相配套？國家法律法規(guī)和政策文件沒有明確的規(guī)定，實踐操作層面也一直沒有得到很好的解決。

二是決策機制不夠完善?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》在第11條“高等學(xué)校院（系）級單位黨組織的主要職責(zé)”中明確規(guī)定，“通過黨政聯(lián)席會議，討論和決定本單位重要事項，支持本單位行政領(lǐng)導(dǎo)班子和負(fù)責(zé)人在其職責(zé)范圍內(nèi)獨立負(fù)責(zé)地開展工作”。但在院系治理中，黨政聯(lián)席會議制度的議事程序和規(guī)則還不夠規(guī)范，貫徹落實民主集中制和“三重一大”制度的效果不夠理想。例如對某高校2017年各學(xué)院黨政聯(lián)席會決策情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該校31個學(xué)院中，9個學(xué)院的黨政聯(lián)席會議記錄查不到對“十三五”規(guī)劃部署落實和研究討論的情況，3個學(xué)院只有起草規(guī)劃的分工記錄而沒有謀劃研討的記錄，有近一半的學(xué)院在會議記錄中查不到對學(xué)科建設(shè)、人才隊伍建設(shè)開展過研究部署和系統(tǒng)謀劃[7]。除此之外，院系在落實黨政聯(lián)席會議制度的實踐中，還存在會議召開頻率隨意，議事范圍不夠清晰，黨政聯(lián)席會議包攬或代替其他會議；會議決策不夠科學(xué)民主，會前醞釀和會中討論不充分造成“議而不決”；會議監(jiān)督落實不夠，責(zé)任主體不明確導(dǎo)致“決而不行”等問題。

三是以財務(wù)管理為核心的內(nèi)控制度不夠健全。內(nèi)部控制是現(xiàn)代組織的重要特征，繼財政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》之后，教育部2016年出臺了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》，明確要求將建立健全預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、合同管理、項目管理等內(nèi)控制度作為高校健全治理體系和提高治理能力建設(shè)的重要組成部分。在針對某高校二級院系的訪談中，高達(dá)75%的受訪者認(rèn)為所在院系未實現(xiàn)預(yù)算制，院系經(jīng)費統(tǒng)籌權(quán)雖有所擴(kuò)大，但學(xué)校下達(dá)的各項經(jīng)費仍然存在條塊分割、無法打通的情況，經(jīng)費使用困難、標(biāo)準(zhǔn)模糊、突擊花錢等問題還客觀存在。此外，還有62.5%的受訪者認(rèn)為所在院系內(nèi)控制度沒有覆蓋院系治理全過程，關(guān)于教學(xué)管理、科研項目管理、國有資產(chǎn)管理的制度較多，而財務(wù)、審計、合同管理、合法性審查、院務(wù)公開等制度還不健全，日常工作中防范和管控財務(wù)、法律、穩(wěn)定等各類風(fēng)險的能力相對不足。

（三）權(quán)責(zé)配置失衡，院系基本權(quán)力邊界不清

權(quán)責(zé)，即權(quán)力和責(zé)任，它是院系自我約束的核心要素，也是院系各類基本權(quán)力制衡的邏輯起點。權(quán)責(zé)包括兩個方面的內(nèi)涵，即：權(quán)責(zé)要明確、權(quán)責(zé)要對等[10]。但在院系自我約束機制構(gòu)建中，卻存在著院系內(nèi)部權(quán)責(zé)不明確、校院之間權(quán)責(zé)不對等的突出問題。

從院系內(nèi)部看，政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力之間的權(quán)責(zé)不夠明確。首先，黨政權(quán)責(zé)界限模糊。院系黨委和行政的職責(zé)分工與權(quán)限劃分不夠清晰，有的院系各管一攤、各自為政，有的院系黨政不分、職責(zé)合一，院系自我約束很大程度上取決于黨政負(fù)責(zé)人基于慣例的分工和其自身的能力和素質(zhì)，取決于領(lǐng)導(dǎo)班子成員的自律。此外，一些黨委書記專業(yè)背景較弱，缺乏學(xué)術(shù)影響力，院系出于對學(xué)科建設(shè)及教學(xué)科研業(yè)績的重視，客觀上提升了院長的地位和作用，院系黨委的政治核心作用得不到充分發(fā)揮[11]。其次，學(xué)術(shù)權(quán)力逐漸虛化。院系學(xué)術(shù)權(quán)力的主體及學(xué)術(shù)組織作用不突出，很多院系雖然建立了學(xué)術(shù)委員會，但實踐中行政權(quán)力對職稱評定、人才引進(jìn)等學(xué)術(shù)活動進(jìn)行干預(yù)的現(xiàn)象并不少見，學(xué)術(shù)委員會的獨立性、自主性不足。即便在學(xué)術(shù)委員會內(nèi)部，權(quán)力主體也大多是有行政級別的學(xué)官，學(xué)術(shù)權(quán)威與行政權(quán)力以學(xué)術(shù)為名壟斷學(xué)術(shù)話語權(quán)與資源分配權(quán)[12]。教授治學(xué)的作用難以充分發(fā)揮，在重大學(xué)術(shù)問題決策中，學(xué)術(shù)人員的平均參與率不到50%[13]。普通教師在學(xué)科建設(shè)方案制定上的影響力僅占20%，在新教師錄用、教師職稱評審、績效標(biāo)準(zhǔn)制定和院系負(fù)責(zé)人推薦遴選等方面的影響力普遍低于20%，甚至不足10%[14]。第三，民主權(quán)力作用式微。盡管院系基本都建立了教職工代表大會、工會、學(xué)代會等，但是由于這些組織缺乏事實上的權(quán)力資源和制度保障，他們在權(quán)力的博弈中基本處于弱勢地位。另外，國內(nèi)高校普遍缺乏類似國外高校的委員會機制，院系治理很難廣泛吸納師生參與，且?guī)熒鷧⑴c民主管理與個人發(fā)展沒有直接關(guān)系，師生對建言獻(xiàn)策、民主監(jiān)督也缺乏內(nèi)在動力。

從校院關(guān)系看，學(xué)校與院系權(quán)責(zé)不對等的情形還客觀存在，突出表現(xiàn)在學(xué)?！坝邢薹艡?quán)”與院系“接管乏力”之間的矛盾。學(xué)校在擴(kuò)大院系自主權(quán)的過程中，基于對院系用權(quán)能力的不信任，而有選擇性地向院系下放部分權(quán)責(zé)，更多地將以事權(quán)為主的事務(wù)性、日常性工作轉(zhuǎn)移給院系。院系在承接權(quán)力的過程中，認(rèn)為財權(quán)、人權(quán)和重大事權(quán)仍然集中在學(xué)校，自己的行政事務(wù)性負(fù)擔(dān)卻日益增加，因權(quán)責(zé)不清而出現(xiàn)接管不力、運轉(zhuǎn)失靈等情況?？傮w來說，校院兩級存在“放責(zé)不放權(quán)”和“要權(quán)不要責(zé)”的現(xiàn)實矛盾，權(quán)力關(guān)系處于“不敢放、放不下”和“不敢接、用不好”的膠著狀態(tài)[4]。

（四）主體意識弱化，院系行政管理能力不強

較強的責(zé)任主體意識和行政管理能力是院系自我約束的重要支撐。但長期以來，院系對學(xué)校的依賴客觀存在，院系行政管理人員的能力素質(zhì)與學(xué)校行政管理人員相比還存在一定差距。第一，院系作為辦學(xué)主體的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識不足。由于受到高校內(nèi)部行政管理體制的影響，加上高校管理重心之前長期在校級層面，院系對高校有著先天性的依賴，對內(nèi)獨立謀劃未來發(fā)展、對外爭取競爭性辦學(xué)資源的能力不足?！暗瓤繉W(xué)校的會議、文件和規(guī)定”是很多院系運轉(zhuǎn)的常規(guī)模式，“有令則行，有禁則止”是很多院系行動的既成慣習(xí)[15]。在訪談中，高達(dá)90%以上的受訪者希望所在院系能夠增設(shè)人員編制、增加招生名額、提高經(jīng)費額度、擴(kuò)大公用房空間等，這種以政策支持和資源投入為主的增量改革不利于院系自我約束機制的形成，也不能充分激發(fā)院系的主動性和創(chuàng)造性。二是院系領(lǐng)導(dǎo)對管理工作的認(rèn)識和投入不足。很多院系領(lǐng)導(dǎo)班子成員是“雙肩挑”干部，其行政與學(xué)術(shù)角色難以平衡，因時間與精力有限，很難全身心投入院系的公共行政管理工作，有的行政領(lǐng)導(dǎo)同時也是學(xué)科的帶頭人，很難跳出自己所在的學(xué)科來處理問題[16]。三是行政管理人員政策水平與管理能力不足。院系很多行政管理人員沒有接受過系統(tǒng)的教育學(xué)、管理學(xué)基本理論培訓(xùn)，常常忙碌于繁重的事務(wù)性工作，對中央和學(xué)校的重要會議、文件、政策精神和決策部署學(xué)習(xí)不夠及時，戰(zhàn)略意識和管理水平還有待進(jìn)一步提升。

三、院系自我約束機制的構(gòu)建路徑

導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的：有院系外部的因素，也有院系內(nèi)部的因素；有客觀因素，也有主觀因素。其中更加本源的因素是院系自身存在的邏輯，即學(xué)校—院系—基層學(xué)術(shù)組織的關(guān)系，以及院系在這樣的組織架構(gòu)中的作用和地位。因此，加強院系自我約束是一項系統(tǒng)工程，需要學(xué)校層面的頂層設(shè)計，更需要院系層面的自身建設(shè)。從院系層面來說，加強自我約束就要將目標(biāo)、制度、權(quán)責(zé)、程序作為四大突破點，以明確的目標(biāo)任務(wù)強化主體責(zé)任，以健全的制度體系規(guī)范權(quán)力運行，以合理的權(quán)責(zé)配置優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，以完善的程序設(shè)計保障科學(xué)決策，構(gòu)建權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、資源配置合理、機制運行暢通、民主監(jiān)督有力的院系治理體制。

（一）建立目標(biāo)約束，明確以戰(zhàn)略任務(wù)為導(dǎo)向的院系主體責(zé)任

現(xiàn)代管理學(xué)奠基人彼得·德魯克提出的“目標(biāo)管理”（management by objects,MBO）理論認(rèn)為，一個組織的“使命和任務(wù)必須轉(zhuǎn)化為目標(biāo)”，目標(biāo)管理可以使一個組織以更加嚴(yán)格、精確和有效的內(nèi)部約束取代外部控制[17]。因此，目標(biāo)約束是院系實現(xiàn)自我約束的重要前提，科學(xué)有效地完成目標(biāo)的制定、分解、實施及考核是院系目標(biāo)實現(xiàn)的核心。具體來說，一要落實院系領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標(biāo)責(zé)任制。提高目標(biāo)任務(wù)的科學(xué)性，強化目標(biāo)任務(wù)書制定的前置調(diào)研、科學(xué)論證程序，針對院系辦學(xué)特色和自身條件確定目標(biāo)，分年度抓好目標(biāo)任務(wù)書的過程管理，及時總結(jié)落實過程中的問題，不斷優(yōu)化目標(biāo)任務(wù)體系。二要加強院系目標(biāo)任務(wù)的有效分解。強化對內(nèi)部管理部門和基層學(xué)術(shù)組織的資源統(tǒng)籌及負(fù)責(zé)人考核，在對轄內(nèi)辦學(xué)資源全面掌握、充分協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，層層抓好工作落實。在院系總體規(guī)劃框架下加強對基層學(xué)術(shù)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使其辦學(xué)行為符合院系發(fā)展目標(biāo)，減少院系發(fā)展對基層學(xué)術(shù)組織的過度依賴。三要加強院系履行目標(biāo)責(zé)任的能力建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)班子要具備明確的發(fā)展理念和戰(zhàn)略眼光，能夠?qū)υ合蛋l(fā)展進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性設(shè)計，有明確的階段性目標(biāo)、長遠(yuǎn)目標(biāo)和具體舉措，并且具備直面改革難題履行目標(biāo)的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識。同時，院系也要加強對行政管理人員的培訓(xùn)，以培養(yǎng)開闊的戰(zhàn)略意識和專業(yè)的管理能力為重點，不斷提高行政管理干部隊伍的管理水平、服務(wù)能力和國際化水平。

（二）強化制度約束，健全以高校章程為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)章制度體系

組織理論認(rèn)為，組織與制度是共生的，“組織是以它們的一般制度環(huán)境為條件的，而且組織本身在某種程度上也是制度環(huán)境的一部分”[18]。完善的基礎(chǔ)制度是院系自我約束的重要基礎(chǔ)，進(jìn)一步健全用好辦學(xué)自主權(quán)的院系制度體系是強化制度約束的關(guān)鍵所在。

一要構(gòu)建院系內(nèi)部管理制度體系。高校章程是在國家法律框架內(nèi)形成的“高校憲法”，是高校校院治理的最高準(zhǔn)則。院系要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，以校級層面規(guī)章制度為依據(jù)，建立健全院系內(nèi)部人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)生管理、人事管理、后勤管理等各方面的管理制度，構(gòu)建完善、規(guī)范、統(tǒng)一的內(nèi)部制度體系。及時做好院系內(nèi)部各項規(guī)章制度的梳理和修訂工作，完善內(nèi)部管理體系和工作流程，確保院系承接辦學(xué)自主權(quán)的各項工作有章可循、有規(guī)可依。同時，院系應(yīng)針對高校章程中對院系組織結(jié)構(gòu)和管理體制的條款進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步完善院系的黨政聯(lián)席會議制度、學(xué)術(shù)委員會制度和教職工代表大會制度等。

二要完善院系內(nèi)部控制制度體系。隨著高校管理重心下移，越來越多的高校不斷推進(jìn)校院兩級預(yù)算管理改革，在院系實行全額預(yù)算制度，院系從事經(jīng)濟(jì)活動的范圍也不斷擴(kuò)大。在此背景下，健全二級預(yù)算管理制度，完善各類內(nèi)部控制制度，成為院系在經(jīng)濟(jì)活動中加強自我約束的必然要求。院系要優(yōu)化財務(wù)管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實行財經(jīng)工作院長負(fù)責(zé)制，建立健全會計人員委派制度，建立常態(tài)化財務(wù)分析制度，加強財務(wù)工作與教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)工作的聯(lián)動，加強對科研經(jīng)費等重要經(jīng)費使用情況、使用進(jìn)度的審核和把關(guān)。要完善各類院系內(nèi)控制度，在學(xué)校財務(wù)部門的指導(dǎo)下，加強風(fēng)險點排查和管控，特別要對繼續(xù)教育、社會服務(wù)、科研經(jīng)費使用等建立必要的內(nèi)部風(fēng)險審計制度，建立健全院系內(nèi)部審核制度、內(nèi)部分配制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、國有資產(chǎn)管理制度、現(xiàn)金管理制度等。

三要全面實施院務(wù)信息公開制度。陽光是最好的防腐劑。院系加強自我約束，就要確保院系管理工作公開透明，全面實施院務(wù)公開，讓院系權(quán)力在陽光下運行。要根據(jù)公平、公開、公正的原則，建立一整套院務(wù)公開運行制度，明確公開的內(nèi)容、方式、程序等要求，確保權(quán)力運行科學(xué)有效、規(guī)范透明。除了國家法律法規(guī)有明文規(guī)定需要保密的信息外，院系的教學(xué)、科研、人事、財務(wù)等各個方面的信息都要定期公開，充分保障師生和社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）加強權(quán)責(zé)約束，優(yōu)化以多元共治為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

從政治學(xué)的角度看,任何權(quán)力都需要有制衡,缺乏制衡和喪失制衡的權(quán)力都有可能走向異化。院系治理事務(wù)紛繁復(fù)雜,只有對黨委政治權(quán)力、院長（系主任）行政權(quán)力、教授學(xué)術(shù)權(quán)力、師生民主權(quán)力的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理分配，才能真正實現(xiàn)院系的自我約束。解決上述問題的關(guān)鍵，在于構(gòu)建以多元共治為核心的院系內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使各利害關(guān)系人在權(quán)利、責(zé)任和利益上相互制衡，在協(xié)同治理的和諧關(guān)系中實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)。

以多元共治為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由決策系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、參與系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)等構(gòu)成。從院系層面來說，黨政聯(lián)席會議是院系治理中樞，行使最高決策權(quán)并承擔(dān)全面責(zé)任；學(xué)術(shù)委員會及其他各類委員會是院系治理的評判咨詢系統(tǒng)，其內(nèi)部成員具有較豐富的專業(yè)理論知識和實踐經(jīng)驗，能夠為院系治理提供專業(yè)化評價和判斷；參與系統(tǒng)包括師生員工和教代會等群眾組織，他們通過民主協(xié)商將院系各方面分散的意見、愿望和要求進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的反映，促進(jìn)院系治理更加符合實際、順應(yīng)民意；執(zhí)行系統(tǒng)包括院系的內(nèi)設(shè)機構(gòu)等，他們的主要職能是執(zhí)行院級黨委和行政作出的各項決策；監(jiān)督系統(tǒng)包括專門機構(gòu)（如院系紀(jì)委）和基層黨組織、群眾組織等，負(fù)責(zé)對院系治理活動進(jìn)行監(jiān)督。

在加強院系權(quán)責(zé)約束的過程中，尤其要重視合理分權(quán)與平等參與。一要黨政合理分權(quán)。院級黨委主要負(fù)責(zé)學(xué)院層級的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，重點在于統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，做好管思想、管干部、管人才、管政策等工作，充分發(fā)揮黨委政治核心和監(jiān)督保證作用；院長（系主任）全面負(fù)責(zé)院系的教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、對外交流等各項行政管理工作。二要向?qū)W術(shù)委員會分權(quán)。推進(jìn)“行政管理”與“學(xué)術(shù)決策”相對分離，將院系重大學(xué)術(shù)事項的最終決策權(quán)賦予院系學(xué)術(shù)委員會，保障“教授治學(xué)”的權(quán)利。按照《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》的要求，完善院級學(xué)術(shù)委員會的運行機制，涉及學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、教研成果與人才培養(yǎng)質(zhì)量評價、學(xué)術(shù)評價和學(xué)風(fēng)建設(shè)等事項，院系應(yīng)當(dāng)提交學(xué)術(shù)委員會審議，有的應(yīng)當(dāng)交由學(xué)術(shù)委員會審議并直接做出決定。三要加強院級教代會建設(shè)。充分尊重教代會民主決策權(quán)利和民主參與作用，保障其討論建議權(quán)、討論通過權(quán)的落實。院系發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設(shè)、教育教學(xué)改革方案等院系改革發(fā)展大事都應(yīng)納入教代會審議范圍，院系薪酬福利分配、教職工聘任、考核、獎懲辦法等與教職工利益直接相關(guān)的重要事項，都必須經(jīng)教代會討論通過才能實施。四要強化協(xié)商民主。除教代會外，工會、學(xué)代會、民主黨派、退休老同志、校友會等各方力量都應(yīng)當(dāng)有機會參與到院系治理中來，院系重大事項要廣泛聽取師生員工的意見。

（四）完善程序約束，構(gòu)建以正當(dāng)程序為原則的議事決策機制

多元共治的治理結(jié)構(gòu)決定了權(quán)力運行必然是一個多種因素相互作用、各種利益相互博弈的動態(tài)過程。正當(dāng)程序的價值理念包括程序的理性、中立、平等參與、可操作等。院系加強自我約束，就要遵循正當(dāng)程序原則，健全以民主集中制為核心的院系決策機制，不斷提升院系議事決策的科學(xué)化、民主化水平。

首先，要完善黨政聯(lián)席會議議事規(guī)則。明確黨政聯(lián)席會議是院系最高議事決策機構(gòu)，對黨政聯(lián)席會議的議事主體、會議主持、議事范圍、議題的提出和確定、討論的程序、表決的方式等作出詳細(xì)的規(guī)定。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)事項上的重要作用，有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)應(yīng)聽取學(xué)術(shù)委員會的意見。涉及教職工切身利益的重要事項，應(yīng)經(jīng)教職工代表大會審議通過后提交黨政聯(lián)席會議討論決定。

其次，要健全院系黨政溝通協(xié)調(diào)機制。建立黨政聯(lián)席會議議題協(xié)商機制，黨委書記、院長（系主任）在會前應(yīng)對重要問題充分溝通醞釀，力求形成一致意見，并征求議題事項分管院領(lǐng)導(dǎo)的意見。健全工作執(zhí)行落實機制，黨政聯(lián)席會議議定事項或形成的決定、決議，學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)分工認(rèn)真執(zhí)行，并督促有關(guān)人員貫徹落實，幫助解決執(zhí)行中出現(xiàn)的有關(guān)問題。同時建立完善決策事項的督查機制和反饋報告制度，以通過相應(yīng)程序確保決策事項落到實處。

第三，要構(gòu)建科學(xué)民主的決策流程。一要加強會議議題的主動設(shè)計，院系應(yīng)建立議題研判制度和提交常態(tài)化機制，綜合分析近期重大事項、上級重要會議、文件精神等，提出需要決策的議題范圍，更好地體現(xiàn)決策的戰(zhàn)略性和方向性。二要做好會議議題的前置審查，上會議題須經(jīng)過有效的評估審查，規(guī)范性文件上會前要經(jīng)過合法性審查，專業(yè)性較強的議題要通過專門委員會審議，議題的書面材料原則上應(yīng)有背景描述、工作進(jìn)展、調(diào)查研究、可供選擇的方案等關(guān)鍵要素，涉及經(jīng)費的還需提交項目預(yù)算。三要探索充分交流和漸進(jìn)決策機制，在議程設(shè)計上讓與會人員能夠充分闡述意見，鼓勵決策過程中的思想碰撞，使議題能夠真正議深議透，對于一些尚不完全成熟的重大決策要淡化結(jié)果導(dǎo)向，不設(shè)定預(yù)期取得的成果。