教育變革的張力與活力
——改革開放40年教育變革諸要素邏輯關系分析

楊文杰，范國睿

（華東師范大學教育學系，上海200062）

中國40年改革開放給人們提供了許多彌足珍貴的啟示，其中最重要的一條就是，一個國家、一個民族要振興，就必須在歷史前進的邏輯中前進、在時代發展的潮流中發展。[1]從歷史的角度來看，改革是各項事業的主旋律，經濟社會發展是根本動力。教育作為社會發展的產物，無法超脫當時社會的經濟、政治和文化的影響。自1978年至21世紀初，我國主體的改革是經濟改革，在教育領域是建立與社會主義市場經濟相適應的教育體制。國家利益的追求是教育改革的原動力，教育的每一次改革都是為了追求國家利益的最大化或者追求新的國家利益。[2]鮑爾斯和金蒂斯在研究美國教育改革時提出：“教育改革運動由于拒絕深入考察經濟生活中財產和權力的基本結構而踉蹌前進。關于實現一個促進經濟平等和個人圓滿發展的社會的可行性，我們確實樂觀。但我們懂得，其前提是廣泛的經濟改革。只有當教育系統為實現充分民主地參與社會生活和平等地分享經濟活動成果而培養青年時，它才可能是平等的和自由的。”[3]自21世紀初尤其是中共十六大召開以來，中國改革進入了以社會改革為主體的改革階段。社會改革的目標是“和諧社會”，社會改革的核心在于社會制度建設，包括社會保障、醫療衛生、教育、環保等方面。[4]在新時代背景下，隨著社會主要矛盾的轉變，教育要主動回應人民群眾對教育的新期待，貫徹落實好十九大精神，以質量和效益為中心深化教育供給側改革，在新的起點上、更高水平上辦好人民滿意的教育，切實增進人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。[5]

當前，我國的教育改革已經步入“深水區”，教育發展的內外部環境更加復雜，教育決策的復雜性增大，改革舉措實施和創新探索的難度增加。[6]在不斷推進教育治理體系建設的過程中，如何處理教育系統內外諸要素之間的關系是推進教育現代化、法治化、規范化的重要保障。本文旨在從改革開放以來教育改革諸要素的關系入手，探析教育改革如何在當時的社會大環境背景下保持自身特性，彰顯教育系統自身的張力與活力。

一、效率與公平

效率和公平之間的關系問題是人類社會發展進程中的重要命題之一。在教育領域中，效率和公平更是我國教育政策制定和實踐中關注的重要方面。如何更好地處理教育改革中效率與公平的關系問題關系到教育改革的方向、人才培養、資源配置等多方面的問題。在我國，由于不同歷史時期的特殊需要，教育政策中對效率和公平的把握呈現出歷史性的爭議。改革開放以來，大致實現了從效率優先、兼顧公平向更加注重公平、公平與效率并重的轉變，實現了東部與西部、城市與農村、重點學校與薄弱學校均衡發展，在“幼有所育、學有所教”上不斷取得新進展。

（一）價值追求的轉變

建國初期至“文革”期間，我國的教育觀念深受延安教育模式的影響，在教育政策制定與實踐中，教育公平總體上占據主導地位。“文革”結束后，出于對人才的強烈需求，凸顯效率的教育政策被社會普遍認為勢在必行。改革開放之初，中共十一屆三中全會做出了把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。在經濟社會思潮的沖擊和影響下，社會對效率的推崇達到無以復加的地步。從“以政治革命和階級斗爭為綱”轉向“發展才是硬道理”以經濟建設為中心，拋棄了以往極端平均主義的價值理念，使得效率成為中心價值，公平成為補充性價值。“效率優先，兼顧公平”這一經濟領域的策略性原則，逐漸泛化到包括教育領域在內的社會其他領域，成為制定政策的首要原則。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須依靠教育”的論斷，強調教育為經濟建設服務，“教育體制改革的根本目的是提高民族素質，多出人才、出好人才”。在此背景下，到了90年代，一些地方實行重點學校評比制度、城鄉教育經費征收的差異化政策以及評選師范學校、“三好學生”等做法，將優質資源集聚到生產能力較強的地區、學校等，讓一部分地區的教育、學校、少部分優質學生優先脫穎而出。[7]正如美國學者瑪莎·努斯鮑姆（Martha Nussbaum）所說，“各國及各國的教育制度都在拼命追求國家的利潤，都在輕率地拋棄民主制度生存所必需的技能。這種傾向若是發展下去，世界各國很快就會產生一代代有用的機器，而不能造就完整的公民——他們能獨立思考，能批判傳統，能理解他人苦難和成就的意義。”[8]這種效率主義在教育領域的簡單移植造成了教育失序，教育資源特別是優質教育資源多集中在經濟比較發達的東部城市，教育發展嚴重不均衡，對學生的身心健康也造成了傷害，有違教育改革的初衷。

進入新世紀以來，伴隨著科學發展觀的提出，教育公平成為公眾關注的教育改革熱點和難點問題。在治理亂收費、整頓改制學校的同時，著力推進區域之間、城鄉之間、學校之間的教育均衡發展。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》提出：“全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義現代化建設服務，為人民服務，與生產勞動和社會實踐相結合，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。”2012年11月，中共十八大指出：“把立德樹人作為教育的根本任務，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。”2017年9月，習近平總書記在十九大報告中強調：“落實立德樹人根本任務，發展素質教育，推進教育公平，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。”

（二）關注薄弱地區教育資源配置

2000年的稅費改革使得義務教育的資源配置標準發生了巨大改變，由追求效率向追求公平邁進。2003年全國農村教育工作會議確立了“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育管理體制，進一步明確了各級政府保障農村義務教育投入的責任。2005年，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》發布，著力建立中央和地方“分項目、按比例”分擔農村義務教育經費的保障體系，并建立中央和省級教育財政轉移支付，改變了以往以縣為主的局面，有利于農村義務教育經費投入到位。但由于我國經濟發展差異較大，一些地方的縣級政府無力完成國家和省級政府規定的部分教育經費投入，繼而引發了部分地區教師收入下降、待遇保障低下等一系列矛盾。近年來，2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》、2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》、2013年出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等法律和政策文本闡述了加大教育投入、促進城鄉均衡發展的要求。2017年3月，《政府工作報告》中提出，統一城鄉義務教育“兩免一補”政策；2017年9月，十九大報告中指出，“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育”。這些文件均強調，各級政府應合理配置教育資源，促進城市與農村教育資源一體化建設，關注西部老少邊窮地區教育現狀、加大教育資源投入，促進了農村薄弱地區教育的發展。

在教育學語境中，義務教育公平與效率之間的協同關系，既不同于二者此消彼長的矛盾關系，也不必然是相互促進的關系，更不是沒有關聯。因為在資源緊缺的條件下，公平和效率并不必然相互促進，也不必然發生矛盾，更不是說兩者相互獨立、互不關聯。事實上，公平中有效率的考量，效率中有公平的追求。[7]教育改革中效率與公平的博弈，一方面展示了改革開放后我國教育領域改革的基本導向，另一方面凸顯了教育改革自身的修正與完善。從立足教育為經濟建設服務、強化教育的經濟功能，“多出人才，快出人才”，逐漸形成基于訓練、考試、競爭的“育才”式，逐步轉向“幼有所育、學有所教”的“育人”模式。

二、管制與治理

改革開放以來，各個時期的教育管理體制改革雖各有側重，但歷次政策調整都顯現了政策重心從高到低、逐步擴大地方各級政府對本地教育活動管理權限的共同趨勢，實現了由集權到分權、由傳統管制到治理的轉變。從政府關系建構的維度講，一方面，存在著從中央到省、市、縣等各級政府之間的教育權責劃分問題；另一方面，在同級政府內部，存在著教育行政部門與組織、人事、財政、編制等相關部門在教育事務處理上的權責劃分問題。前者作為縱向府際關系改革，核心問題是教育權力逐級下放，同時調動中央和地方的積極性；后者作為橫向府際關系改革，核心問題是在體制與機制上保障教育行政部門與相關教育部門之間的溝通與協調，加強各級教育行政部門統籌教育發展的權限。隨著政府職能轉變和簡政放權力度的不斷加大，中央和地方的教育管理職能逐步理順，辦學活力進一步激發和釋放，政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制正在逐步形成。法治建設作為教育體制改革的保障不斷完善，為推進教育治理現代化建設、教育制度變革與創新提供法律依據。

（一）理清中央和地方的教育管理權責

中央和地方的教育管理權責問題，一直是教育管理體制改革的重要議題。治理主體的單一化，即所有權力集中于唯一的權力機構，是改革開放前中國政治的主要特征之一。[9]1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布，提出“把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育”，“實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則”，并根據經濟發展狀況將全國分為三類地區，按照不同步驟普及義務教育，揭開了教育體制改革的序幕。自此，由具有“計劃性”與“集中性”特征的教育體制，逐步探索并建立起與市場經濟體制相適應的從中央向地方分權、從政府一元管理向社會共治的新型教育體制。《中共中央關于教育體制改革的決定》打破了以往中央主管一切的管理體制，規范了中央和地方的權力范圍，調動了地方的積極性。1986年4月，全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》又以法律的形式規定了“義務教育事業，在國務院的領導下，實行地方負責、分級管理”的原則，地方政府管理教育的權力有了法律依據。雖然《義務教育法》以法律的形式明確了基礎教育領域中央和地方的管理權力劃分，但在具體權限上仍比較強調中央級教育行政管理。比如，義務教育的教學制度、教學內容、課程設置以及教科書的審定等均由國務院來確定，而對于地方的職責權限相當模糊。同年9月，國務院辦公廳轉發《關于實施＜義務教育法＞若干問題意見的通知》，對中央和地方政府的管理職責進行了明確說明。到了90年代，《中國教育改革和發展綱要》《中共中央、國務院關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》等文件提出進一步簡政放權，進一步確立中央與省（自治區、直轄市）分級管理、分級負責的教育管理體制，并經國務院授權，把發展高等職業教育和大部分高等專科教育的權力及責任交給省級人民政府，其中招生計劃、招生考試事宜由省級人民政府自行確定。

進入21世紀后，為實現政府治理體系和治理能力現代化的任務，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》等文件進一步劃分了中央政府、省級政府、地（市）級政府、縣級政府和鄉（鎮）政府所要承擔的具體責任；在此基礎上，《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步落實和擴大高校辦學自主權、完善高校內部治理結構的意見》《教育部關于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的若干意見》等文件的出臺明確了省級政府教育統籌權的具體內容，為規范同級政府教育職責提供了政策依據。

（二）營造教育多元治理的新局面

中央與地方政府教育事權的劃分以及地方政府之間教育職責范圍的劃分，旨在通過簡政放權、放管服結合改變高度集權、政府包攬過多的教育體制，構建多元參與的教育治理體系。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，提出要深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監管，構建政府、學校、社會之間的新型關系。[10]同時，多元參與的教育治理必須以法治為基礎和前提。[11]改革開放以來，自1980年第一部教育法規《中華人民共和國學位條例》出臺，我國走上教育法治建設的軌道。1995年《中華人民共和國教育法》的頒布標志著我國教育法治建設向著綜合法治的階段過渡。進入新世紀以來，《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》以及一大批行政法規和地方性法規相繼出臺，基本形成了我國教育法律體系的框架，教育立法進入全面、系統的階段，為推進教育改革與創新提供法律支持。

西方的公共治理理論不是橫空出世的產物，經歷了由“政府失靈”到市場化，再到公共治理的試誤過程。[12]在我國，隨著經濟體制的轉型，政府逐步從審批型向服務型轉變，從“無限政府”“全能政府”向“有限政府”“責任政府”轉變，從人治政府向法治政府轉變，從高成本政府向高效率政府轉變，逐步形成以政府為主導，社會、市民、學校等多元治理主體共同參與的公共教育服務供給體系，逐步克服政府在公共教育服務供給過程中的“缺位”“錯位”“越位”等問題。在教育領域，中央與地方、地方各級政府之間的權責劃分進一步轉變了政府的教育職能，教育管理體制逐步實現了從大包大攬的“全能型”向分工精細的“服務型”轉變，真正實現了由“劃船”到“掌舵”的轉變。2018年，新一輪黨和國家教育機構改革正式啟動，處理好中央和地方的關系、同級政府之間的關系是黨和國家機構改革的重要內容。隨著政府簡政放權和放管服力度的不斷加大，教育管理體制的政策問題有所改變，不僅要求對中央和地方的權責進行劃分，同時重視管理體制改革的縱深發展，地方不同部門教育管理權力應清晰配置，實現教育體制共治，完善相關政策法律，以標準作為規范、制度作為保障，加強事中事后監管，提升服務水平。

三、補充與融合

校外教育是我國教育體系的重要組成部分。在一定程度上，學校教育擴張誘發的競爭由校內轉向校外，不僅培育了校外教育市場，也讓校內外在家庭和社會的相互吸納下實現了合作，推動了校內外教育的融合。作為學校教育的補充，校外培訓市場實現了從無序到有序的轉變。隨著線上教育的異軍突起，線下與學校、線上與校外彼此融合、突出優勢、互補差異，共同推進教育教學的變革與發展。

（一）共性與個性

早在1957年，教育部、團中央下發的《關于少年宮和少年之家工作的幾項規定》中就明確提出：“少年宮和少年之家是少年兒童的校外教育機關。”“它的基本任務就是配合學校對少年兒童進行共產主義教育，培養他們具有優良的道德品質；幫助他們鞏固和擴大課堂知識，豐富他們的文化生活；發展他們多方面的興趣和才能，鍛煉他們的技能和技巧。”校外教育作為學校教育的補充，這段時間致力于配合學校進一步深化、拓展兒童的知識、經驗等。“文革”結束后，黨中央、國務院要求各地限期退還“文革”時期被侵占的校外教育場所。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“學校教育和學校外、學校后的教育并舉”，更加明確地規定了校外教育在整個教育事業中具有與學校教育同樣重要的地位和作用。隨著人民生活水平的不斷提高，越來越多的人希望獲得更加豐富、多元、個性化的教育服務，校外教育迎來新的發展契機。這一時期，校外教育數量、規模進一步擴大，1987年全國各類校外教育場所達到8000多所[13]，90年代末全國已有近萬所青少年校外教育機構[14]，層次銜接、區域搭配的全國性校外教育網絡初步形成，與學校教育“并舉”，激發了校外教育的活力，適應了校外教育快速發展的要求，一定程度上分擔了應試教育的壓力，滿足了社會個性化、特色化的教育需求。[15]90年代初期，針對當時一些地方學校、少年宮盲目熱衷于開辦各種競賽輔導班、抓所謂少數“尖子生”“特長生”的不正確做法[14]，國家教委、文化部等七部門下發了《關于改進和加強少年兒童校外教育工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確指出，防止只抓少數“尖子”、忽視多數和只熱衷于各種名目的競賽等傾向。“要特別強調和充分發揮各級各類校外教育機構的教育功能，不得以營利為目的開辦各種商業活動。”進入21世紀后，生產力水平和人民生活水平不斷提高，義務教育的普及等多方面因素刺激了越來越多的校外教育機構的產生。據統計，義務教育階段我國家庭教育負擔主要來自校外教育，2007-2011年，我國家庭教育負擔總體下降，但校外教育支出負擔持續上升[16]，標志著校外教育逐漸走進大眾消費時代。近年來，《關于加強青少年活動場所建設和管理工作的通知》《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》《關于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見》等文件從大方向上規范了校外教育的發展。

（二）分離與融合

面向中小學生的校外培訓機構所開展的非學歷教育培訓是學校教育的補充，對于滿足中小學生選擇性學習需求、培育發展興趣特長、拓展綜合素質具有積極作用。但近年來，一些校外培訓機構違背教育規律和青少年成長發展規律，開展以“應試”為導向的培訓，造成中小學生課外負擔過重，增加了家庭經濟負擔，破壞了良好的教育生態，社會反映強烈。[17]2018年《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》發布，通過明確設置標準、依法審批登記、規范培訓行為、強化監督管理、提高中小學育人能力、加強組織領導等措施，以促進中小學生身心健康發展為落腳點，以建立健全校外培訓機構監管機制為著力點，努力構建校外培訓機構規范、有序發展的長效機制，切實解決人民群眾反映強烈的中小學生課外負擔過重問題，形成校內外協同育人的良好局面。

近年來互聯網發展迅猛，加上“互聯網+”的推動，不管是大企業還是小公司，紛紛把發展重心放到互聯網上，教育培訓行業也不例外。在這樣的背景下，傳統教育機構為了不被淘汰而急于轉型，線上教育異軍突起。雖然線下教育仍是當前教育的主流形式，但在線教育的發展速度不容小覷，其各自的優勢與缺陷使得雙方在教育市場上并未分出勝負。《中國培訓教育藍皮書》中提到，從2016年的教育投資領域分布來看，互聯網教育（包括O2O平臺及工具類APP）仍占有絕對優勢，而在教育產品方面，純線上教學機構占機構總數的3.27%，純線下教學機構占69.28%，線上+線下占26.14%。[18]線上線下教育應突出各自的優勢，相互借力，通過競爭與合作凈化校外教育市場的環境，規范校外教育活動場所的辦學機制、管理體制等，實現線下線上教育形式的融合、校內校外教育的有效銜接。

四、封閉與開放

新中國成立之后，建立起高度集中統一的辦學體制。在這種教育行政體制下，教育計劃、綱領、條例和政策大都在黨和政府的主導下進行，國家對教育實施的是一種垂直的、權威式的管理和建設。[19]在對“大躍進”及“文革”時期對教育制度的破壞予以修正后，從1978年起，國家開始強調激發地方活力，辦學體制層面打破政府包攬辦學的格局，逐步形成了以政府辦學為主、社會各界參與教育的局面；隨著教育體制改革的不斷推進，教育系統閉環被打破，通過政府購買專業的教育服務，社會組織參與教育管理和評估，實現了政府、學校、社會參與的新格局；在學校管理層面，鼓勵教師參與、家長參與、社會參與，形成了以學校為核心的開放的校內外協同管理機制。

（一）以政府辦學為主體，全社會積極參與

1980年《中共中央、國務院關于普及小學教育若干問題的決定》指出：“在我們這樣一個人口眾多、經濟不發達的大國，普及小學教育，不可能完全由國家包下來，必須堅持‘兩條腿走路’的方針，以國家辦學為主體，充分調動社隊集體、廠礦企業等方面辦學的積極性。還要鼓勵群眾自籌辦學經費。”[20]1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》發布，通過中央向地方下放教育權限、政府向學校下放教育與學校管理權，激發地方政府和學校的辦學活力。“為了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級辦學的體制。中央部門和地方辦的高等學校，要優先滿足主辦部門和地方培養人才的需要，同時要發揮潛力，接受委托，為其他部門和單位培養學生，積極倡導部門、地方之間的聯合辦學。”[21]“地方要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎上，鼓勵單位、集體和個人捐資助學，但不得強迫攤派。”由此拉開了改革開放以來我國高度集中的公共教育權力結構轉型的序幕，形成了中央、省、中心城市三級辦學體制，允許社會力量舉辦各種教育事業的新局面。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出，改革辦學體制就是要“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”；在高等教育領域，主張“建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”。[22]隨后，中國共產黨第十四次代表大會報告、《社會力量辦學》等文件從不同層面、不同程度提及鼓勵和指導社會團體或個人辦學，鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學，但高等學校的控制權依舊在政府手中，并沒有得到相應發展。1998年，教育部制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》指出：“今后3-5年，基本形成以政府辦學為主體、社會各界共同參與、公辦學校和民辦學校共同發展的辦學體制。”到了20世紀末，隨著高等教育規模的擴大，公辦高校無法承受入學人數的激增，一些高校面臨不同程度的壓力，處于超負荷運轉狀態。1999年6月13日，中共中央、國務院頒發《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》。《決定》提出：“進一步解放思想、轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局。”此后，《中華人民共和國民辦教育促進法》《關于規范并加強普通高等學校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》《2003-2007年教育振興行動計劃》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2010年）》《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》等文件出臺，以法律的形式確定了以政府辦學為主體，公辦學校、民辦學校優勢互補、公平競爭、共同發展的新局面。

（二）社會組織參與教育管理

隨著改革的不斷深化，依法治教的管理機制不斷完善，簡政放權的力度不斷加大，服務舉措不斷優化，管理模式不斷創新，教育治理體系和治理能力現代化加快推進。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，“開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動”，但并未對此展開論述。為進一步推進社會組織參與機制，2012年《全面推進依法治校實施綱要》強調利用社會資源為學校的安全、決策、學生實踐等提供幫助，要求從擴大社會參與學校辦學管理渠道等方面依法健全社會參與機制。2014年《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》指出，“建立教育督導部門歸口管理、專業機構提供服務、社會組織多方參與的專業化教育質量評估檢測體系”，“培育和扶持一批專業評估機構，引導社會力量參與教育質量評估監測”。社會組織參與教育評估成為近年來國家賦予社會參與教育的重要內容。此外，《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》《義務教育學校管理標準》等政策文件均強調大力培育教育服務機構，以政府購買的方式，加強社會組織參與評估，保證教育評價服務的質量和效益。

（三）拓寬參與學校管理的渠道

提倡多元主體參與一直是國家教育政策文件的重要內容，多元參與成為學校民主管理的重要標志。1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》“鼓勵社會各界、家長和學生以適當方式參與對學校工作的評價”。《2003-2007年教育振興行動計劃》在強調深化學校內部管理體制改革中，要求“積極推動社區、學生及家長對學校管理的參與和監督”。2012年，《全面推進依法治校實施綱要》要求“擴大有序參與，加強議事協商，充分發揮教職工代表大會、共青團、學生會等群眾組織在民主決策機制中的作用，積極探索師生代表參與學校決策機構的機制”，并對教師參與學校事務的機構、方式、具體內容等都作了制度上的規定。2017年《義務教育學校管理標準》更是將“建立問題協商機制，聽取學生、教職工和家長的意見和建議，有效化解相關矛盾”以及“構建和諧的家庭、學校、社區合作關系”作為義務教育學校重要的管理標準，從政策引領的高度為教師參與、家長參與、社會參與學校民主管理提供了依據。

從封閉體系到開放體系，在教育政策的不斷更新與完善下，教育領域無論是在橫向還是縱深發展方面均取得了巨大的進步。學校是構成國家教育的細胞組織，是國家教育改革的實踐主體。[23]封閉某種程度上被認為是學校組織游離于環境之外、與環境隔離、不受環境影響，其單一化的、封閉式的辦學模式造成了學校的低效率，影響了教育的發展。開放著眼于學校與其外部環境的依存關系以及兩者之間的交換。“學校這種組織是其環境的產物，因為學校是由社會中的社會的、經濟的、政治的和文化的供與求所維系的，同時又反過來支持著社會中的社會的、經濟的、政治的和文化的供與求。”[24]以學校發展、教育發展為核心，立足于學校內外兩個維度，拓寬社會參與渠道，進一步推進教育治理體系和治理能力現代化建設。從外部環境來看，逐步突破政府包攬辦學的封閉體制，強調社會力量參與學校辦學，充實學校發展活力；注重社會組織參與學校質量評估，客觀、科學地推進學校內涵式發展。從內部管理來看，以學校為中心，團結有關學生發展的各項因素，擴大教師、家長、社區等的參與力度，以民主方式促發展。

五、標準化與選擇性

改革開放以來，在學校建設層面，由以往的等級化分類逐漸走向力圖實現均衡發展的標準化狀態。隨著義務教育的全面覆蓋，學校在制度、管理方式、教學等各個方面逐步實現個性化，學生自主選擇的空間和范圍逐漸擴大。在評價招生制度上，著力構建分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，健全促進公平、科學選才、監督有力的體制機制，構建銜接溝通各級各類教育、認可多種學習成果的終身學習“立交橋”。

（一）學校建設沿革

20世紀50年代，新中國成立之初，各地教育資源匱乏，各項教學軟硬件條件十分落后。為了充分利用有限資源、提高基礎教育質量、快速培養建設祖國的優秀人才，政府出臺了優先建設“重點學校”的制度，并在后續政策中予以強化，對各地的義務教育學校分配符合其差異定位的配套資源。長期以來，這些政策在自上至下的執行過程中不斷延伸和固化，并在特定的歷史時期發揮了作用，將有限的教育資源予以集中，通過等級化的分配，促進了部分地區和特定學校教育水平的迅速提升。[25]然而，20世紀90年代以后，隨著經濟的不斷發展，東、西部義務教育發展不均衡加大，城鄉、校際發展不均衡加大，尤其是城鄉學校發展差距過大。這種等級化的教育資源配置直接造成了學生受教育機會的實質不平等。在這一背景下，推行義務教育學校標準化建設的首要目的，在于改善傳統教育資源分配方式對城鄉學校發展水平的影響，促進區域內學校的基本均衡發展，進而實現優質均衡，避免等級化的教育資源配置和評價標準繼續對校際差距產生固化作用。[25]

20世紀90年代以來，建設標準化學校成為保證教育質量的重要方式之一。標準化學校是在義務教育領域內根據法律規定，確保全國基礎教育大體擁有均衡的物資條件和師資隊伍條件的規范化學校。[26]《關于加強大中城市薄弱學校建設，辦好義務教育階段每一所學校的若干意見》《中華人民共和國義務教育法》《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》等法律文件出臺，提出建設標準化學校，力圖通過軟、硬件兩個維度為建設標準化學校制定實施辦法，為全國范圍內建設標準化學校打下了良好的基礎。在地方層面，自2003年起，浙江、湖北、湖南等多個省市出臺了相應的措施。從各地公布的數據來看，相當一部分義務教育學校已經完成標準化建設任務，如2012年，天津市1190所義務教育學校全部通過評估驗收。[27]如果說學校等級化是特定歷史時期的產物，那么在促進學校建設標準化的過程中帶來的辦學同質化則是一個不可回避的問題。由于過分強調標準以及學校發展慣性等原因，很多學校在完成標準化建設的任務后并沒有及時轉變發展方式，而是出現了“過度標準化”的問題，造成了辦學資源的大量浪費和低效率使用。[28]比如，學校之間、區域之間千校一面、萬教一法，忽視了個體間的差異，學校發展出現了嚴重的同質化傾向，成為教育新的困局。以標準來衡量教育教學水平、教師隊伍建設，以達標取代改革，無疑是將標準等同于質量的錯誤觀念。為了從硬件上達到學校發展的及格線，國家和地方出臺了包括校舍建設、儀器設備、圖書數量等方面的標準，忽視了學校的內涵式發展。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出“樹立多樣化人才觀念，尊重個人選擇，鼓勵個性發展，不拘一格培養人才”。當前社會正由工業時代步入信息時代和“互聯網+”時代，隨著社會經濟水平和生活水平的提高，人們的教育需求正從標準化教學向個性化學習和終身學習發展，而教育服務供給也將由“標準化供給”向“個性化服務”轉變。[29]《教育信息化十年發展規劃（2011-2020）》明確指出，“關注學生的不同特點和個性差異，發展每一個學生的優勢潛能”，“要為每一名學習者提供個性化學習的信息化環境與服務”。

（二）考試招生制度改革

恢復高考后的一段時期，我國的高考基本上是延續“文革”前的“臨時組織經驗性管理”模式。[30]隨著留學外語考試的出現，標準化考試被引入中國。此后，自20世紀80年代起，教育部在介紹標準化考試的思想和方法基礎上，進行高考標準化改革。1985年，教育部在廣東省開始進行高考標準化的改革試驗。試驗首先從數學、英語開始，逐漸擴展到其他學科。1986年廣東、山東、遼寧、廣西聯合試驗高考標準化考試，1987年有7個省份參與試驗，1988年擴展到16個省份參加試驗。1989年，從美國引進的標準化考試經過在廣東省的試行后逐漸發展出自己的特色，經過四年的成功試驗，已取得階段性成果，初步顯示出標準化考試的優越性，應逐步向全國推廣。1989年，國家教委頒發《普通高等學校招生全國統一考試標準化實施規劃》，全面闡釋了分階段實現標準化考試的要求和任務，被認為“是我國自隋唐以來，考試方法和閱卷手段的一個重大改革”[31]。隨著標準化考試的不斷推進，一些問題也逐漸暴露出來。“標準化考試要求學生的一切都是統一的，統一大綱，統一教材，統一考試，統一評分標準，統一答案，導致教師與學生無法選擇，不利于學生的個性化發展。”[32]

隨著教育理念的不斷更新，在錄取方式上，我國長期以來以高考分數作為唯一標準的“唯分數論”的錄取方式的弊端逐漸凸顯。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》力圖探索多次機會、雙向選擇、綜合評價的考試選拔方式，推進高等學校招生考試和選拔制度改革。《2003-2007年教育振興行動計劃》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》等文件從不同角度提出建立以統一入學考試為主，分類考試、綜合評價、多元錄取的體系，打破以標準化考試作為招生錄取的唯一方式。2014年，國務院出臺《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，旨在改革招生錄取機制，探索基于統一高考和高中學業水平考試成績、參考綜合素質評價的多元錄取機制，改進錄取方式和投檔錄取模式，增加高校和學生的雙向選擇機會。2015年起，在有條件的省份開展錄取批次改革試點。上海和浙江公布高考改革方案，實施“兩依據、一參考”的多元評價機制，即依據統一高考成績、高中學業水平考試成績，參考高中學生綜合素質評價信息進行錄取。對于考生來說，擴大了考生在錄取環節的選擇權，并使考生最大限度地“錄其所愿”。對于高校來說，從“按分取人”轉向“看分+看人錄取”，實現了高校與考生之間的“精準匹配”。

標準化意味著“統一”，選擇性意味著“多元”。教育標準化建設是在探索如何更好地發展學校教育的過程中形成的一種教育發展思路。它是工程技術的標準化建設思路和管理領域標準化管理思路在教育領域的落實，并逐步形成了教育標準化建設自身的思想體系和技術指標。[33]從構建標準化學校到建設個性化教育環境，根據學生的實際學習步調和學習情況開展有針對性的學習指導，使其真正融入學習過程中。從關注學校外部設施建設到關注學校內涵式發展，由標準化到個性化的轉變凸顯了學校教育回歸教育教學的本質要求。“關心每個學生，促進每個學生主動地、生動活潑地發展，尊重教育規律和學生身心發展規律，為每個學生提供適合的教育。”[34]在考試招生制度上，由標準化考試作為升學的唯一指標到當下構建多元評價機制，擴大了學生的自主選擇權。隨著互聯網與教育的深度融合，大數據時代個性化的思維方式能夠幫助教育研究者重新審視學生的需求，通過高新技術和細致分析找到適切的課程、課堂、教師、校園，從而實現真正意義上的個性化教育。[35]

六、本土化與國際化

處理好國際與本土的關系一直是我國處理好各項事務的重要原則之一。自鄧小平提出“對外開放，對內搞活”，在教育領域提出“教育要面向現代化，面向世界，面向未來”的戰略方針后，我國教育的國際化與本土化就悄然結合了。縱觀改革開放四十年的歷史，推動這一進程的不外乎內、外部兩股動力：內部動力是主動對外開放；外部動力是“全球化”逼使開放。[36]

（一）教育與國際接軌

科學技術的發展帶來了經濟全球化，同時也影響到文化的國際化和教育的國際化。[37]立足自身優勢，借鑒國外優秀教育傳統，堅持本土和國際相結合才是推進教育發展的良策。20世紀80年代后，隨著全球經濟競爭的日趨激烈，歐美的“新自由主義”思潮影響了我國的教育改革觀念，如：辦學體制社會化，培養目標上的創造性、開拓性、獨立性、批判性，課程內容上的跨學科性、整合性、實用性等。這是改革開放初期我國在思想觀念上進行的國際與本土的隱形結合。1992年鄧小平在南巡講話中指出：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代化生產規律的先進經營方式、管理方法。”[38]受國際教育改革思潮的影響，其教改取向不同程度地深入我國教育理念中，在基于國情而受到本土化改造后，逐步轉變為我國教育發展的重要內容之一。以教育終身化為例，自20世紀60年代聯合國教科文組織提出終身教育理念以來，世界各國基于自己的國情和理解持續推進實踐探索，形成影響廣泛、形式多樣的教育思潮與體系。[39]當時我國的國力仍然較為薄弱，教育終身化未能起步。20世紀90年代中后期，隨著我國經濟的不斷發展，構建終身教育體系并確立其在我國教育改革與發展中的重要地位這一課題便提上了議事日程。《中國教育改革和發展綱要》《中華人民共和國教育法》等文件和法規在不同程度上對推進教育終身化作出了說明。1999年，教育部在《面向21世紀教育振興行動計劃》中提出，到2010年基本建立終身學習體系。

（二）堅持教育走出去、引進來

隨著教育支出占家庭支出的比重逐年增加，越來越多的中小學生出國留學，越來越多的中國學生參加“洋高考”。[40]部分家長崇洋媚外的取向，造成了人才和資金的大量流失。近年來，隨著我國國力的強盛，我國教育國際化開始由學習型發展方式向輸出型發展方式轉變。在“入世”和“經濟全球化”的推動下，我國相繼出臺了《中外合作辦學條例》《中外合作辦學條例實施辦法》《高等學校接受外國留學生管理規定》《“一帶一路”教育行動計劃》等文件，完善了合作辦學制度、留學制度、引智制度、涉外辦學制度等，大力促進相關事業的規范化發展。目前，我國已經成為亞洲最大的留學目的國。2017年，共有來自204個國家和地區的各類外國留學人員在我國31個省、自治區、直轄市的935所高等院校學習，我國逐漸從國際學生教育的外圍走向中心，從傳統的“人才流失國”向“人才獲得國”轉變。[41]同時，留學人員回國發展的人數不斷攀升。1978年到2017年間，有83.73%的留學人員選擇回國發展。如此高的比例，一定程度上反映出我國當下教育環境、社會環境的不斷進步與優化，展現出我國與其他國家之間基于文化自信的理性交流與合作。

（三）積極參與全球治理

在全球化大背景下，各國政府教育戰略利益的本質以及政府在本國可控的教育系統中滿足教育需求的能力都發生了變化。各國教育政策的制定語境逐漸從本國擴展到了全球，教育發展逐漸融合到全球治理的多維框架。[42]1992年，由德國前總理勃蘭特發起成立的“全球治理委員會”(Commission on Global Governance)得到了聯合國的認可，并出版名為《全球治理》(Global Governance)的雜志。[43]“全球治理”這個概念逐步走向大眾視野，并為世界各國帶來新的教育發展視角。改革開放以來，我國通過教育服務貿易、與其他國家開展多元教育合作、積極參與教育國際援助等方式參與全球教育治理。2008年全球金融危機之后，關于“全球治理現代化”的理論、價值、目標及其路線設計的研究與討論開始為人們所關注。面對歐美保守主義的潮流和日益加重的“逆全球化”趨勢，我國開始提出全球治理的中國方案，強調“共商、共建、共享”。中共十八大以來，中國在助力世界經濟、應對氣候變化、完善全球治理等諸多全球性議題中始終扮演積極角色，展現中國擔當，貢獻中國智慧。中國積極響應聯合國教科文組織重點關注的全球優先計劃——“非洲優先計劃”，并以實際行動支持和促進非洲教育發展。中國政府在聯合國教科文組織中設立聯合國教科文組織-中國信托基金(CFIT)，支持埃塞俄比亞等8個非洲國家實施名為“加強教師培訓，縮小非洲教育質量差距”的教師培訓項目，旨在利用現代信息通信技術，通過遠程教育方式進行教師崗前培訓和繼續教育培訓。這是中國在聯合國教科文組織首次設立信托基金，標志著一種新的合作伙伴關系的開始。該項目不僅大大提升了非洲國家教師的能力，也為全球可持續發展目標四（優質教育）和目標九（創新）的實現做出了重要貢獻。在項目一期取得喜人成果的基礎上，中國在此項目上追加400萬美元資金，延長項目期兩年，并將受惠國增至10個。[44]2017年，《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出了“積極參與全球教育治理”的目標。以上種種政策文件和實踐工作充分展現了我國在教育領域發出中國聲音、闡明中國立場、提供中國智慧，充分展現了大國胸懷、大國精神和大國氣魄。

在推進教育國際化的進程中，保持文化和教育的獨立性對于每個民族來說都是至關重要的。[40]全球化帶來了文化和教育的融合，同時也帶來了沖突和焦慮。沖突表現在外來文化與本土文化的不和諧，不能相融合；焦慮表現在對外來文化的浸透，本土文化有被融化、被改變，甚至喪失的危險的憂慮。[37]改革開放以來，教育的國際化與本土化相結合不是一蹴而就的，它與當時的國際形勢、國內環境緊密相關，并立足于教育發展的需要，以螺旋式上升的形式不斷交合。隨著我國實力的不斷充盈，在處理好教育本土化與國際化之關系的同時，中國以更加自信和開放的姿態走向世界，也將以更加積極和負責任的態度推動全球教育治理進入新時代。

七、結束語

縱觀改革開放以來教育領域的變革與發展，是教育逐漸走向現代化、法治化、規范化的過程；是立足于教育內外環境，全面、綜合、整體推進的過程；是通過教育自身的變革與修正，從偏重到動態平衡的過程；是在不同歷史時期價值引領下，不斷提升與完善的過程。

透析改革開放以來的教育改革，改革的觸角內化于教育的全部過程之中，展現了教育自身在迎合社會事業發展中的獨立性和特性。從橫向關系看，注重學校與政府、社會之間的關系，關注教育外部的諸多要素。聯合國教科文組織通過對世界各國的教育改革實踐進行考察指出：“有助于教育改革成功的三個主要有關方面：一是當地社區，尤其是家長、校長和教師；二是公共當局；三是國際社會。過去的許多排斥現象都是由于其中的一方或另一方參與不足造成的。自上而下或從外部強制推進教育改革的種種嘗試顯然都失敗了。”[45]從縱向關系看，關注學校內部教育教學、管理、評價等方面，提升內涵式發展的量級。

直面當下，面向未來。基于互聯網、大數據和人工智能的教育運用，正使制度化的教育遭受前所未有的挑戰。隨著互聯網技術的日益普及，用戶可以充分利用碎片化時間，便捷地獲得和使用線上教育資源，私人定制的教育方式可以滿足個性化的需求，從而助推線上教育的規模化發展。同時，信息技術正日益改變著實體學校的教育技術、過程、條件與環境。新的教育形式不斷涌現，教育變革如何適應當下教育環境的變化，如何規避線上教育帶來的不良影響等一系列問題的出現，必然呼喚新的變革適應、保障與促進新的教育業態。