福建漁業防災減災面臨的問題及對策研究

鄭傳芳 溫映雪 林旭東

（福建農林大學，福建 福州 350002）

習近平總書記曾經強調：“要提高海洋資源開發能力，著力推動海洋經濟向質量效益型轉變。發達的海洋經濟是建設海洋強國的重要支撐。要提高海洋開發能力，擴大海洋開發領域，讓海洋經濟成為新的增長點。要加強海洋產業規劃和指導，優化海洋產業結構，提高海洋經濟增長質量，培育壯大海洋戰略性新興產業，提高海洋產業對經濟增長的貢獻率，努力使海洋產業成為國民經濟的支柱產業。”［1］漁業在海洋經濟發展中占據重要地位，防災減災又是發展漁業中的關鍵問題，所以必須高度重視防災減災工作。

一、海洋災害對福建漁業發展構成嚴重威脅

福建省號稱“八山一水一分田”，全省面積12萬平方公里，山地丘陵占近90%，歷史上有這樣的說法：“海為田園，漁為衣食。 ”海洋空間在福建人民的生產和發展中占十分重要的地位。但由于地理位置特殊，位于臺灣海峽西岸，海洋災害嚴重，種類多、時間長，福建省也成為全國海洋災害最嚴重的省份之一，道光《平和縣志》記載：“秋九月，大風雨，樹木盡仆，海水驟漲，颶風大作，淹沒附海民舍一千八百五十余間，流民載道。”乾隆《海澄縣志》卷十八記載：“康熙四十九年九月十八夜，海潮又漲，淹至鹿石山下，東郊一帶禾稼皆傷。”由史料來看，海洋災害一直是福建人民生產生活中的隱患。這些年來，因全球氣候變暖等各方因素影響，與臺風相伴而生的風暴潮、赤潮以及海浪等災害逐年加重，給人民群眾的生命財產造成了巨大的損失。2016《中國海洋災害公報》由國家海洋局發布顯示，福建省是臺風風暴潮災害影響最嚴重的災害，直接經濟損失16億2100萬元。［2］福建遭受的海洋災害主要有：

——臺風襲擊頻繁。臺風首先帶來的災害就是極其猛烈的風力，由于其中心氣壓極低，盛夏季節副高勢力更是強大，更增大了氣壓梯度力。能帶來破壞性的強風災害一般持續風力能達到八級以上，陣風10～11級以上。在福建主要由三種天氣系統產生，一是臺風帶來的強風，次數最多，破壞最為嚴重；二是由強風對流系統引起的強風，如颮風；三是強寒潮入侵帶來的東北大風。三者都極具破壞性，給沿海地區的人民群眾，尤其是給漁民生命財產造成極大損失。盡管近年來福建省加大防抗臺風力度，但由于海洋防災減災手段落后和海洋防災減災基礎設施建設滯后，臺風仍然給我省造成了巨大的經濟損失。2017年雙臺風“納沙”和“海棠”登陸福建福清，受此大范圍臺風風暴潮的影響,浙江和福建兩地因災直接損失合計1.27億元。［3］

——風暴潮肆虐嚴重。風暴潮是由于大氣的劇烈擾動，而導致海水異常升降，同時和天文潮疊加時的情況，對土地的影響較大，尤其是農林業用地。臺風風暴潮成為福建受海洋災害的一種主要形式，當臺風把海水推向岸邊時，海浪不斷地在海灣內碰撞，復雜的地形加劇了風暴潮的能量，容易產生較高水位的風暴潮，造成大量船只被破壞。

——赤潮危害加劇。海域生態的平衡是保持海洋健康生態的條件，但近岸海域污染和富營養化打破了海域生態的平衡，導致赤潮頻繁發生。赤潮的上升給水產養殖業帶來了嚴重的經濟損失，對生物資源和人體健康產生了不良影響。據統計，2001至2016年，福建共發生赤潮210起，累計影響面積12134平方公里；有毒赤潮27起，主要發生在4至8月份，在福建沿海引發較大經濟損失。

海洋災害阻礙了福建漁業的發展，福建漁業產業要想為海洋強國做出貢獻就必須克服這個阻礙。

二、福建漁業防災減災面臨的困境

從總體上看，由于福建的地理位置比較特殊處于沿海，海洋事業起步較晚，漁業防災減災基礎設施建設又相對滯后，同防災減災的實際需要還有很大的距離。

（一）全省漁港發展水平較低

目前漁港建設布局密度低。漁港容納漁船的能力有限，不能保證所有漁船的安全。漁港的問題主要體現在以下兩方面，其一，能供大馬力和大噸位漁船停泊船位嚴重不足，大規模的漁港停泊位少，導致臺風來臨時大多數漁船不得不顛簸幾十公里去異地避風；其二，到漁港中避風的漁船過度擁擠，相互碰撞，損失嚴重。由于避難水域和碼頭泊位的爭奪，漁事糾紛仍在發生，嚴重影響了漁區的穩定和漁業生產。

（二）海洋預警系統基礎設施滯后

目前全福建省海上監測網還不完善，目前海上大浮標僅3個（而臺灣島周邊浮標就達20個）；已有的沿海驗潮站僅7個，平均每536公里只有1個驗潮站（而臺灣島驗潮站達35個 ，平均每45公里就有1個）。

（三）漁船應急指揮系統滯后

海洋環境的多樣性、多變性、復雜性決定了海洋漁業是一個相對危險的行業。雖然這幾年來福建漁業安全事故總體呈下降趨勢，漁業安全生產工作取得良好成效，但由于漁船在從事海洋作業的過程中缺乏科學精確的漁船安全應急指揮系統，漁船海洋事故依舊頻發，給全社會造成很大的損失。

三、對福建漁業防災減災工作的思考

從2005年以來，為指導當前漁業生產，構建漁業安全生產長效機制，預防和減少漁業安全生產事故，將災害造成的損失降到最低限度，促進漁業增效、漁農增收，保障全縣水產業持續健康安全發展，福建在漁業防災減災工作上進行了積極實踐與探索，“百個漁港建設、千里海岸線減災、萬艘漁船安全應急”，海洋防災減災“百千萬工程”建設都取得良好成效。海洋立體監測網初步形成的岸基臺站監測系統由浮標潛標、地波雷達、岸基、衛星遙感等組成，為社會公眾實時提供各類海況預報。福建現有的捕撈漁船上也帶有衛星定位、語音通訊和報警功能等信息終端，提升漁船自身的安全應急能力。從韓國、日本及東南沿海一線的防災減災體系建設經驗來看，福建開展海洋與漁業防災減災，要注意把握以下幾個問題：

（一）海洋災害及海上不安全源應分類分責防范

當前，福建海洋災害及海上主要的不安全源有：①極端天氣如高溫、臺風、暴雨造成的自然災害；②由海洋災害引發風暴潮、巨浪等自然現象；③由海上航行捕撈的人為引起的碰撞、觸礁等災難事故；④由人類社會經濟行為引起的排污污染、石油傾漏事故；⑤漁業生產引發的火災、爆炸等事故。不同的安全源下，生產安全首要的責任人和實行者是海上生產者或投資者。但由這四點不安全源是由于外部性引發的損失，需要政府通過轉移支付等手段對受災者給予引導、彌補市場經濟中生產者個體理性的缺陷。因而需要積極爭取國家與地方政府的大力支持，加大政府公共投入力度，加快推進防災減災體系的構建。

（二）把握可控有效的漁業安全事故倒U型趨勢

20世紀50年代，美國經濟學家庫茲涅茨指出，在經濟發展過程中存在著一種反向的U規則，這在環境經濟學中被引用，形成“環境庫茲涅茨曲線”。海上生產是傳統的以開發有限自然資源來發展經濟的漁業活動，隨著生產投入單位數量增加，隨之伴生的生活事故、安全風險的數量也迅速增加。同時，由于漁業的整體產業的發展，越來越多的漁船到外海進行捕撈，導致外海沉船海灘等災難性事故增多，由于救援能力有限，時常無法及時救援，導致損失慘重。隨著整體捕撈的科技成分的增加，行業對于專業化、規劃化的要求越來越高，同時，隨著對捕魚自然規律的認識、安全措施及意識的提升，人們駕馭事故的能力提升，事故率將明顯下降。把握這一趨勢，可以為構建漁業防災減災體系提供理論依據。

（三）在資源的配置外部性的條件下要建立漁業防災減災體系建設新機制

漁業產業發展到現在，其生產需求中最大的矛盾是作為公共物品的安全設施不能由漁民個體來提供。由于漁民的經濟能力不足，是無法承擔構建安全防范、防災減災等公共設施的。因而必須依靠政府行為對負外部性進行補償。因此，市場經濟體制下，海洋防災減災基礎安全設施必須協調管理，彰顯公平。預防“搭便車”行為，建立新型海洋防災減災基礎安全設施的投入機制。形成以中央政府——地方政府——村級集體——漁民受益者——漁業利益相關者“五位一體”分層次協同建設。

四、構建福建漁業防災減災體系的對策與建議

（一）始終堅持“以人為本”的發展理念

人民利益始終是黨和政府工作的中心和立足點。構建防災減災體系是為了能夠有效保障人民群眾的生命財產安全，提高安全生產的效率，促進漁業發展、漁民增收。政府必須借助會議和媒體進行大力宣傳，通過開設專題欄目、專家訪談、舉辦專題展覽、現場宣教、張貼海報標語、印發科普讀物和開展海洋與漁業災害應急演練等方式，廣泛宣傳普及海洋與漁業災害基礎知識、海洋與漁業防災減災知識和基本技能，旨在提升公眾識別海洋與漁業災害的能力和避險自救、互救的基本技能，進而喚起社會各界對防災減災工作的高度關注，形成全員共同關心和參與防災減災工作的良好局面，深入推進各級綜合減災能力建設。

（二）多元主體參與加大資金投入

漁港本應兼備開發經營的條件，但因資金和技術等各方面的原因，福建大部分漁港只能發揮避風避難的公益功能。因此我們必須充分調動社會各方面投資漁港的積極性，允許民間資本向漁港經營權流入。堅持“地方財政投入、中央財政支持和社會各界廣泛參與”的原則，大力促進漁港的建設和發展。各級市、縣（區）財政應積極配套資金，維護系統正常運行。“千里岸線減災系統”的漁港建設是公益性的基礎設施建設，各項工作離不開各級政府的高度重視，我們必須堅持以政府投資建設為主導的模式，進一步加大財政資金投入力度。建議根據我省的實際情況，向中央申請更多的優惠政策及漁港建設專項資金，省財政要按比例落實漁港項目建設配套資金并制定更多優惠政策，確保漁港建設工作順利推進。

（三）提高建設質量落實管理責任

防災減災體系的構建是事關人民群眾的生命工程，必須堅持把質量放在首位，特別是漁港建設應該確保工程建設質量，嚴格執行工程建設“五制”，充分發揮漁港的社會效益。在“萬艘漁船安全應急指揮系統”構建中，應規范建設模式，嚴把質量關卡,將之建成分工明確、快捷有效、運轉協調、信息暢通的漁業安全信息網絡。

（四）強化督查機制確保落實到位

為了給建設漁港工作的順利實施提供有力的組織保障，各市縣設立以發改、財政、海洋與漁業等相關部門應參與的配套機構，統籌協調當地漁港建設工作；在項目運作上，認真貫徹項目“法人責任制”，三級以上漁港均成立項目法人。實施掛鉤督查責任制，由各級政府聯合海洋與漁業部門組織開展檢查督促， 明確資金流向、強化政策落實、安全責任到人，形成上下配合，齊抓共管的良好局面。

［1］ 進一步關心海洋 認識海洋 經略海洋 推動海洋強國建設不斷取得新成就［N］.人民日報，2013-08-01（1） .

［2］2016年中國海洋災害公報顯示：損失低于平均 ,災情總體偏輕［N］.中國海洋報，2017-03-23（A3）.

［3］2017年中國海洋災害公報［EB/OL］.［2018-04-23］.國家海洋局網站http：//www.soa.gov.cn/2017nzghyzhgb/61086.html .