甘孜藏區礦產資源開發和收益共享新模式研究

陳光軍

甘孜藏區是我國一個主要的礦產資源富集基地和成礦區，也是經濟發展長期滯后的西部深度貧困地區。近期，我們對具有典型代表意義的甘孜藏區進行了調查。

甘孜藏區礦產資源十分富集。有色金屬和貴金屬品種多、儲量大，已探明礦種74種，初步探明超大型和大型礦床30余處，中型礦床40余處，小型礦床近百處。位于康定、道孚和雅江三縣(市)交界處的甲基卡鋰輝石礦已探明資源儲量188.76萬噸，是目前亞洲最大的鋰輝石礦田，資源前景有望突破300萬噸，屆時將成為全世界最大的鋰輝石礦山。已建成的白玉呷村銀多金屬礦、九龍里伍銅礦等，正在加快推進世界級的“中國鋰都”建設。

甘孜藏區礦產資源開發任重道遠。如何充分利用礦產資源優勢，將資源優勢轉變為經濟優勢、發展優勢，是擺在當地政府和農牧民面前的一個重大課題，這既關系到甘孜藏區經濟社會事業的升級發展，更影響著當地農牧民的福祉。結合甘孜藏區實踐，本文提出對于礦產資源富集的西部民族地區，構建收益共享型礦產資源開發新模式，以打破資源富集地區貧困困境，實現跨越式發展和農牧民的增收致富。

一、礦產資源開發收益的分配與共享：推進資源富集地區鄉村振興戰略的關鍵命題

礦產資源開發收益的分配與共享機制一直是一個亟待理順的重要問題。山西、陜西、內蒙古等資源富集地區的 “富財政，窮百姓”現象、西部資源富集的民族地區農牧民貧困的延續，近年來出現的煤礦、石油等資源開發“暴富一族”，收入不平等與社會差距的拉大，資源的掠奪式開發與環境污染問題的凸顯，皆與缺乏合理的礦產資源開發收益分配與共享機制相關。

由計劃經濟體制時期延續而來的傳統礦產資源開發收益分配制度的主要特征是：收益主要向國有企業集中、向中央財政集中、向資源開發商集中，而地方政府尤其是地方百姓受益過少。以甘孜藏區為例，礦產資源稅費中留給地方財政的不多，除了為數不多的牧民因草場占用得到一些補償外，很少有牧民從礦產資源開發中直接收益。

傳統牧業無法振興牧區經濟，傳統的礦產資源開發模式也無法提升牧區發展層次。甘孜藏區地處高寒的康藏高原東南,受低溫寡照影響，植被生長緩慢，生態效益較差，草場承載能力有限，天然草場產草能力逐年下降，畜產品外銷比例和商品化率低[1]，牲畜的商品化率僅為10%左右，牧業發展躑躅不前，靠天養畜、自給自足的自然經濟形態依舊保留，牧區經濟發展乏力，2015年, 甘孜州農牧民人均可支配收入為8408元, 和“十二五”初期的2010年相比增長2.06倍, 但和全省全國同期平均水平相比, 分別減少1843元和3018元。[2]傳統礦產資源開發模式弊端突出，造成資源浪費和環境污染的問題，要想實現牧區經濟的快速發展是不可能的。首先，傳統的礦產資源開發模式只給失地牧民少量的一次性補償，不能形成牧民的可持續收入和社會保障。對于缺乏投資渠道和理財知識的牧民，一次性補償無異于使牧民坐吃山空，補償款用完后會顯現一系列社會問題。其次，傳統的礦產資源開發模式，它只補償被占領牧場的牧民。效益很窄，不能實現牧民的共同富裕，容易導致社會矛盾。第三，傳統的礦產資源開發模式，往往會陷入資源掠奪性開發、生態環境破壞嚴重的境地，其根本原因在于缺乏當地牧民、協會的參與和內部監管，單靠政府由上自下的外部監管效果欠佳。最后，傳統礦產資源開發收益分成中地方留存較少，使地方缺乏新農村建設和發展資金。礦產資源開發并沒有使當地群眾、使農村地區整體受益，開發的收益向工業、城市、地區外、 開發商流動，難以從根本上提升牧區發展層次。

黨的十九大報告明確指出要“全面實施鄉村振興戰略”，近期，黨和國家又具體提出了深度貧困地區攻堅戰略，甘孜藏區名列其中，成為下一步實施鄉村振興和深度貧困區扶貧攻堅兩重國家戰略實施的重點重疊區。在創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念指導下，應當破解發展難題,厚植發展優勢,重新審視我國礦產資源開發收益的分配與共享機制，應從維護國家所有者權益、 地方利益、礦產資源使用者利益和國際接軌以及生態文明建設的角度出發[3]，在國家、地方政府、開發企業、當地居民間妥善分配礦產資源收益，尤其需要顧及地方政府和資源所在地農牧民的利益，減少資源開發中的短視行為,從法律、政策、實踐中盡快建立科學、合理的礦產資源開發收益分配與共享機制。

二、收益共享型礦產資源開發模式的構思

礦產資源開發使甘孜藏區地方財政收入獲得了較快增長，礦產業已成為甘孜藏區經濟社會發展支柱產業之一。但甘孜藏區目前礦產資源開發模式的結果是開發商大受益、地方財政小受益、牧民不受益，除了開發企業給少數牧民的草場占用補償費外，并不能給當地百姓帶來普遍、持續的收益。

甘孜藏區應該構思礦產資源開發帶動經濟社會可持續發展、造福當地百姓的新模式，可以醞釀一場制度變革。這一模式可以歸納為“政府管理、公司開發、牧民入股、協會參與” 的收益共享型礦產資源開發新模式。這一模式的主體思想是：礦產資源屬于國家所有，國家和地方政府負責礦產資源開發的總體規劃和管理；礦產資源開發引入市場機制，國有、私營各類企業平等參與礦產資源開發；當地牧民以身份和資金入股參與礦產資源開發，分享礦產資源開發收益；協會在企業和牧民間充當中介，組織牧民參與礦產資源開發。這種模式的顯著特點與創新是:牧民入股礦產資源開發，使企業利益和牧民利益緊密聯系在一起,共同分享礦產資源開發收益。

(一)政府承擔管理規劃、監督指導、收繳稅費的職能

在礦產資源開發中，政府的職能是合理規劃產業結構，加強礦產資源開發宏觀調控，服務企業生產經營，監督指導企業安全生產。[4]建立煤炭開發中的草場環保規劃，落實資源、草原等各方面的環保措施，嚴格環境執法檢查，監督各開發企業認真落實礦產資源開發協議，按照“規模開發、規模開采”的原則做大、做強，實現“多贏”。

(二)公司投資開發、市場化運作模式

按照政府引導、企業主體、市場化運作的要求,社會資本按照市場化運作方式參與礦產資源開發。對參與開發的公司要進行嚴格的資質審核，確保選擇資金背景雄厚、技術領先、管理先進、有社會責任感的大型企業參與開發。按照市場規律辦事，充分發揮參與企業的主觀能動性，減少對企業的不必要的行政干預。同時，以參與企業為龍頭，延伸產業鏈，形成以礦產資源開發為核心的產業集群。

(三)牧民入股礦產資源開發，協會作為中介組織，充分發揮監督職能和資源共享的作用并分享資源收益

通過鄉牧民協會、縣扶貧協會入股開發公司，礦產資源開發所在鄉的牧民、所在縣的貧困戶，分別參與企業監督與管理,參與公司治理，分享公司礦產資源開發的可持續收益，最終實現產業增強、生態增綠、集體經濟壯大、合作社增效、牧民增收、貧困戶脫貧的目標。協會發揮中介作用，鄉牧民協會組織資源所在鄉的牧民入股礦產資源開發企業，成為礦產資源開發企業的股東，從而成為礦產資源開發的直接參與者、受益者。地方扶貧協會牽頭組織資源所在地方的貧困戶入股礦產資源開發企業，通過分享礦產資源開發收益解決貧困人口的扶貧問題，減少對國家財政撥款的依賴。[5]在企業成立過程中，協會擔當服務、組織、引導工作；企業成立后，協會集中管理牧民持有的股份，代表牧民利益參與公司治理。

三、收益共享型礦產資源開發模式的意義和作用

構筑收益共享型礦產資源開發模式，實現開發模式體制創新，是推進西部民族地區資源富集區鄉村振興戰略的有效途徑。政府、企業、協會、牧民聯動，有利于形成農牧民從礦產資源開發中普遍長期受益、貧困戶擺脫對政府扶貧政策的依賴、地方經濟穩步發展、礦產資源產業健康發展、生態環境有效保護的多贏局面。收益共享型礦產資源開發模式是創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的深刻體現，對推進社會主義鄉村振興戰略，提高民族地區經濟社會發展水平，實現牧區“生產發展，生活寬裕，生態文明”具有重大意義。

地方和農牧民更多地分享礦產資源開發收益，將從根本上借助自身天然的草場加快農村牧區經濟的發展步伐。新型礦產資源開發模式將使農村和農牧民集聚更多的生產要素和建設資金，增加對項目的有效投入。發展牧區生產力,提高牧區整體生活水平,根本性改變牧區的落后面貌,增強牧區經濟發展的內在動力，實現廣大中西部資源富集地區鄉村振興戰略由“輸血”“推著走”轉向自我良性發展。新型礦產資源開發模式還有利于地方產業結構優化，促進產業集群形成，帶動區域內市場繁榮，推動服務業發展。甘孜藏區地方政府可以規劃以礦產資源開發企業為龍頭，轉移礦產資源開發收益來加大對畜牧產品加工業的投資力度，延伸畜牧產品產業鏈，增加商品化比率和外銷比率，提升畜牧產品整體水平。從而，以礦產資源開發帶動經濟整體發展，實現以礦產資源開發企業為龍頭，以資源開發帶動經濟整體發展,礦產資源產業鏈、畜牧加工業、服務業全面開花的發展局面，推動實現傳統牧區向現代農村牧區新社區轉變，有利于更好地滿足農牧民群眾對社會服務管理等方面的多層次、多樣化需求，加快農牧區基礎設施和公共事業的發展。

資源收益向農牧民傾斜將使農村生活狀況大為改觀，利于構建和諧社會。農牧民入股，參與分享礦產資源開發的收益，將使這些農村地區生活狀況得到改善。農牧民收入的提高不僅會直接有利于他們生活水平和質量逐步改善，而且還會促進當地加快醫療衛生、文化教育事業發展。尤其是對于牧區而言，收入水平的提高和生產方式的轉變將促進牧民向城鎮集中居住，改變牧民的生活模式*調研發現，很多牧民多年居住帳篷，生活條件差，許多人40多歲就患關節炎等疾病，喪失勞動能力。，提升牧民的生活質量。農牧民獲得了可持續收入，獲得了生活的基本保障和生產的資金保證，不僅避免了一次性補償帶來的后續社會問題，更緩和了礦產資源開發企業與當地農牧民的利益沖突， 有利于縮小貧富差距、構建和諧社會。

新型礦產資源開發模式將從客觀上有利于中西部地區的生態環境保護。傳統的礦產資源開發模式沒有給予廣大農牧民持續的收入來源，草場已經是牧民生存發展的唯一依賴，過度放牧超過了草場的承載能力而使草場植被不能恢復正常生長，許多類型的生態系統出現嚴重退化,繼而引發了一系列生態環境危機。而該模式的推行將使牧民獲得礦產資源開發的可持續收益，減輕其對牧業、對草場的過度依賴，依靠經濟動因從根本上促進牧民向牧業外、草場外轉移，減少單位面積草場載畜量,減輕草場承受負荷，調整畜牧業生產結構,依法保護草地,有效遏制草場退化,促進草原生態的明顯改善。此外，由于廣大牧民與協會共同參與礦產資源開發、參與公司治理，出于對自己故土的感情和對自己生存環境的關切，會自發監督開發企業規劃先行，在保護中適度開采；會對礦產資源開發利用情況、礦山地質環境保護與治理情況進行監督管理，配合政府的監督和引導，形成內外結合的立體監管網絡機制，打出了一套市場監管“組合拳”，使礦產資源開發與草場恢復相結合，礦產資源開發與生態保護相和諧，取得生態環境保護的良好效果。這對于甘孜藏區這樣一個生態環境意義重大的地區尤為重要。因為生態保護不能單純依靠國家行政命令和禁牧等強制措施。該模式通過機制設計，既減輕了牧民對草場的過分依賴，減輕草場承載來保護生態環境；又通過賦予牧民及其組織對企業的監督權，實施了對礦產資源開發企業的內部監管，變被動保護為主動保護，成為生態環境保護的一個有效模式。

四、政策建議

通過實地考察和研究論證，收益共享型礦產資源開發模式有廣泛的群眾認同度，且能實現政府、企業、牧民多贏的礦產資源開發格局，符合黨的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念、全面決勝脫貧攻堅大局、“全面實施鄉村振興戰略”構圖，符合甘孜藏區地方政府礦產資源開發的指導方針，有利于實現甘孜藏區“扶貧攻堅、依法治州、產業富民、交通先行、城鄉提升、生態文明建設”的六大戰略任務。新模式的共贏格局，容易為各方所接受，因而，該模式有很大的可行性。而這種模式的成功應盡快建立收益共享型礦產資源開發的戰略規劃，出臺政策法規配合新型礦產資源開發模式的試驗、推廣。該模式的試驗和推廣中可以借鑒廣東、蘇州等地土地股份制、社區集體資產股份合作制的成功經驗，研究制定收益共享型礦產資源開發模式的配套政策和實施方案。建立社會資本參與礦產資源開發的資格認證辦法[6]；確立牧民入股礦產資源開發辦法、股份的股權托管辦法；完善法規建立生態補償機制，將礦產資源開發與草場保護相結合；規范完善礦產資源開發地牧民的補償辦法、養老辦法等等。出臺其他相關系列法規、政策對該模式的實施進行規范引導，做到資源開采中有章可循、有法可依。

借鑒當前失地農民社會保障制度，建議將礦產資源開發補償和農村社會保障體系相結合。改進和完善礦產資源開發的補償辦法，便只對被占用土地(草場)農牧民給予補償為對資源所在地一定范圍內的農民都給予相應補償，變被占用土地(草場)農民的一次性補償為長期性保障，在縣鄉兩級分別建立被征(使)用草場牧民補償專項資金，確保補償金按時發放到位，并與農村養老保險、醫療保險相結合。同時，從企業的開發收益中提取一定比例投入農村社會保障體系，形成地方財政中資源開發收益、企業開發收益、農牧民補償金共同投入農牧民社會保障體系的保障機制。同時，通過政府引導，加大對失地農民的培訓力度，采取政策鼓勵企業優先聘用失地牧民，確保失地不失業。