論民族八省區脫貧攻堅的對策取向

唐建兵

《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》(以下簡稱《決定》)發布實施，標志著脫貧攻堅戰的集結號正式吹奏響起，全黨全社會合力攻堅的局面逐步形成。自此以來，貧困地區的扶貧攻堅、脫貧致富工作被提升到了新的更高水平。民族八省區(即指5個少數民族自治區和少數民族相對集中的貴州、云南、青海等3個省)作為我國貧困人口的集中區域之一，是推進扶貧開發工作的重點和難點，黨和國家始終給予高度關注和大力扶持。近兩年來，在各方面的努力下，民族八省區扶貧開發工作取得了顯著成效，同時也積累了豐富經驗。但是，與全國其他貧困地區相比，民族八省區地理區位偏遠、自然條件惡劣，基礎設施滯后、產業結構單一，如期完成脫貧致富、建成小康的政治任務顯得更為艱巨復雜、更具有挑戰性。在扶貧開發攻堅拔寨的沖刺期，民族八省區打贏脫貧攻堅戰的“硬骨頭”，加快脫貧致富、建成小康步伐，不僅需要認真學習領會習近平總書記關于扶貧開發的系列重要講話精神，深入貫徹落實中央關于扶貧開發的重大戰略和決策部署，繼續推行行之有效的做法，及時總結提煉和推廣有益經驗，更需要在科學評估扶貧績效、正確剖析貧困態勢的基礎上，進一步拓寬扶貧開發思路，拿出切實可行的脫貧攻堅舉措。

一、科學評估民族八省區的扶貧績效

總體來看，民族八省區貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深、脫貧任務重。目前，民族八省區有國定貧困縣232個，占國定貧困縣總數的38.93%。2015年抽樣調查估測結果顯示：民族八省區尚有貧困人口1813萬人，占全國貧困人口總數的32.52%，所占比例較2014年略有提高；貧困發生率為12.1%，比全國高出6.4個百分點；減貧率為17.8%，而同期全國的減貧率為20.6%，減貧速度明顯慢于全國。盡管民族八省區近兩年扶貧開發成效顯著(譬如，貧困群眾的生產生活條件有較大改善，農村居民生存和溫飽問題基本解決；基礎教育明顯加強，醫療救助基本覆蓋；2016年402萬貧困人口實現脫貧；貧困程度緩解速度快于全國平均水平[1])，但是成績背后所掩蓋的問題和困難也需要給予足夠重視，況且“食不裹腹、衣不蔽體、人畜混居、屋不避雨、墻不擋風”的現象在極其偏遠地區還依稀可見。

(一)扶貧政策落實依然存有偏差

所謂政策執行偏差指“政策執行者在實施政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策失真現象。”[2]民族八省區受自然生存環境惡劣和社會發展嚴重滯后等復雜因素制約，經濟社會發展明顯滯后于東中部地區。為了促進這些地區早日擺脫貧困、解決溫飽，實現全面建成小康社會的任務目標，黨和國家采取了一系列特殊優惠政策，諸如“興邊富民”政策、東西扶貧協作政策、扶貧貸款財政貼息政策、產業精準幫扶貧政策，等等。而這些政策在具體落實時總是有某些缺陷的。譬如，在推進扶貧開發的實踐中，貧困人口識別時難免裹挾著人情因素，有些貧困人口被人情“遮蔽”而識別不出來；產業幫扶需要一定的資源基礎，因而實際操作中很難與貧困人口直接對接，這就導致了實際執行過程偏離政策初衷的結果。凡此諸類問題，在民族八省區都不同程度的存在著。黨的十八大以來，風清氣正、崇廉尚實、干事創業的政治生態盡管在民族八省區逐步構建起來，扶貧環境整體上趨于好轉，從而在很大程度上減少了扶貧政策執行偏差的主觀因素，但客觀因素的負向作用仍然是存在的，免不了對扶貧政策執行產生不良影響。

(二)經濟增長減貧作用遭到削弱

依據“涓滴理論”的觀點，優先發展起來的群體必然通過消費、就業等方面惠及貧困階層和弱勢群體。在此意義上說，經濟增長無疑是緩貧減貧的一種有效手段。事實上也的確如此。譬如，在市場經濟體制全面推開以前，系列特殊優惠政策的穩步推進，帶來了民族八省區經濟的高速增長。民族八省區經濟增長的涓滴效應讓貧困群體更多地參與到了經濟活動當中，在貧困程度得以緩解的同時也降低了絕對貧困人口的數量。但也不容否認的是，“經濟增長帶來的收入分配不均又會削弱其減貧能力”[3]。特別是近年來，隨著收入分配環境的持續惡化，再加之轉移支付政策的推行，民族八省區貧富差距總體上呈拉大的發展態勢。在這種情況下，盡管國家扶貧資源投入仍在持續增加，民族八省區經濟也保持著較高的增長速度，但是經濟總量的增加也變相地提高了人們參與經濟活動的門檻。顯而易見，這是不利于貧困人口的經濟增長模式。由于貧困人口知識、技能等普遍缺乏，物質資源緊缺，資本存量嚴重不足，自我發展能力和抵御風險能力相對偏低，決策擔驚受怕、行事畏手畏腳，不可能從容地參與經濟增長過程并從中獲得較大收益，從而導致減貧作用明顯趨緩。

(三)各類民生問題仍然較為突出

民生即“人民的生計”，閃爍著人本思想的智慧光芒，蘊涵著厚重的人文關懷和大眾情懷。民族八省區經濟建設起點太低、改革發展起步稍晚，造成民生問題歷史上欠賬太多。安居住房、教育醫療、收入分配、社會保障、創業就業、社會治安、郵電通信、水電路網等關系群眾切身利益的問題相當突出。改革開放40年來，盡管國家政策大力傾斜和扶貧資源大量投入使民族八省區基礎設施條件有了很大改善，公共服務水平有了較大提升，但是各類民生資源的人均占有量卻遠遠低于全國平均水平，遠不能滿足當地群眾生產生活需要。譬如路網方面，西藏到2009年底仍有近1/5的縣、2/3的鄉不通油路，1/5的行政村不通公路，約1/10的行政村不通汽車，火車也僅能到達那曲、拉薩、日喀則等少數城市；通信方面，至“十二五”末，盡管西藏的電話普及率為97%，移動電話普及率也已達到86%，但偏遠農牧區的貧困家庭仍然還存在沒有通信設備的現象；基礎教育方面，“十二五”末，西藏小學毛入學率達到了99.2%,初中毛入學率也達98.2%，但新生勞動力人均受教育年限尚不足12年。而這種現象并非個案，其他民族省區也不同程度地存在著。可以說，在扶貧攻堅的最后沖刺期，解決好民族八省區的民生問題，不僅僅是經濟問題、社會問題，更是重大的政治問題。

二、當前民族八省區貧困態勢分析

從《中國農村貧困監測報告(2017)》來看，截止到2016年底，民族八省區的貧困人口還有1411萬人，占全國貧困人口總數的32.55%，屬典型的深度貧困地區。2020年實現“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”[4]的宏偉目標，民族八省區年均脫貧人口必須在350萬以上，這個任務繁重而艱巨。意欲啃下這塊“硬骨頭，打贏這場硬仗，尚需要準確把握民族八省區當前的貧困態勢。

(一)“插花”型貧困愈發凸顯

縱向地看，民族八省地區始終是全國貧困人口最為集中的區域，貧困點多面廣，貧困人口分布呈現出總體分散、局部集中的特點。但是，隨著扶貧開發戰略在民族八省區的穩步推進，經濟活動更趨活躍，不僅自我發展能力稍強的相對貧困人口積極地參與其中，成為經濟發展中最重要的受益群體，紛紛從困境中擺脫出來，解決溫飽邁向小康，而且自我發展能力不足的絕對貧困人口也從中獲益，絕對貧困人口數量有了明顯下降。可以說，貧困堡壘的連連擊破，貧困人口的大幅下降，在很大程度上改變了民族八省區貧困人口“點多面廣、連線成片”的分布結構。從省區分布來看，截止2015年底，廣西、貴州、云南三省區的貧困人口占到民族八省區貧困人口的79%，分布仍然集中，但其他五省區貧困人口僅占民族八省區貧困人口的21%，且具有零星分布、散亂布局的特征；從區域分布看，貧困人口主要分布在滇桂黔石漠化片區、滇西邊境山區和烏蒙山片區等自然環境極其惡劣的偏遠地區，其他區域則明顯減少。而這種分布態勢將隨著扶貧開發、脫貧攻堅工作的持續深入推進，貧困人口大量減少而變得愈發明顯。

(二)多維貧困狀態更加突出

民族八省區是多維貧困的復雜綜合體，生態性貧困、經濟性貧困、知識性貧困、制度性貧困共生同在。“地理位置偏遠且包含多種差異的地理資本低劣，交通道路等基礎設施和公共服務供給嚴重不足，在先天上就面臨貧困的風險。”[5]民族八省區面臨的情況即是如此。從自然環境層面分析，民族八省區土地資源匱乏、自然災害頻發、生態環境脆弱的狀況導致的資源供需矛盾已是相當緊張，而只顧眼前的發展規劃、不適宜的資源利用又進一步加劇了這種矛盾。在自然環境異常艱困的區域，即便人們付出百倍的努力，也很難從生態性貧困的狀態下徹底掙脫出來。而關于這一點，《中國農村貧困監測報告》《國民經濟和社會發展統計公報》中都有所反映。從社會環境層面分析，由于國家政策不盡完善，加之制度供給尚顯不足，教育培訓、醫療衛生等諸多資源依然稀缺，貧困人口獲得教育培訓、醫療救助的機會明顯低于其他地區，思想觀念更新跟不上時代步伐，開拓創新意識、市場競爭意識顯得薄弱，勞動技能提升緩慢，仍然習慣于傳統生活方式和粗放型的生產經營活動，結果導致一些貧困人口的生存發展現狀雖然較以前有所改變，單維貧困數量明顯減少了，但多維貧困狀態卻始終客觀地存在著。

(三)減貧脫貧速度總體趨緩

減貧脫貧不外乎是特殊困難地區和特殊群體的發展，從來就是經濟社會發展的重要內容和不可分割的組成部分，直接關系到貧困人口衣食住行等基本民生問題。根據國家統計局近五年數據資料顯示，2012-2016年，民族八省區貧困人口分別減少796萬人、559萬人、357萬人、392萬人、402萬人，而全國同期貧困人口分別減少2339萬人、1650萬人、1232萬人、1442萬人、1240萬人，貧困人口脫貧數量略有起伏，但總體上呈放緩之勢。而從減貧率來看，民族八省區的減貧率分別為20.3%、17.9%、13.9%、17.8%、22.2%，而全國同期減貧率分別為19.1%、16.7%、14.9%、20.6%、22.2%。僅從數字來看，在脫貧攻堅戰打響以前，民族八省區的減貧率盡管起伏較大，但總體趨勢仍然是趨緩的。尤其需要提及的是，2014年的減貧率更是呈斷崖式下降，比2012年低了6.4個百分點。在脫貧攻堅戰打響后，民族八省區減貧步伐明顯加快，粗略來看，減貧率與全國基本持平，但若精確到小數點后兩位，民族八省區減貧率為22.17%，而全國同期卻是22.24%，減貧速度略低于全國速度。

(四)脫貧攻堅難度逐年增大

實現全面建成小康社會的任務目標，最艱巨最繁重的任務在農村地區。民族八省區是脫貧攻堅的主戰場，是全國同步全面建成小康社會最大、最突出的“短板”。根據近五年的《中國農村貧困監測報告》資料顯示，2012-2016年，民族八省區貧困人口貧困人口占全國貧困人口的比例分別是31.5%、31.1%、31.4%、32.5%、32.5%，這個比例呈現出略微上升的態勢，凸顯了民族八省區貧困的深度和脫貧攻堅的難度。另外，返貧率(即已經擺脫貧困人口中再度陷入貧困人口的比重)也是衡量脫貧攻堅難度的重要指標。由于自然生態、社會環境等復雜因素影響，民族八省區返貧率近年來始終處于較高水平。近年的《中國西部發展報告》資料也顯示，進入新世紀以來，西部地區扶貧開發取得了顯著成效，但返貧率卻遠高于全國平均水平，甚至有個別省區返貧率居高不下。民族八省區貧困類型多樣復雜，是自然災害發生率較高的省份。據不完全統計，2010年，青海因災返貧高達10.32萬人，而玉樹地震災害就導致6.88萬人返貧，返貧率高達71%[6]；2014年，云南魯甸地震災害，就幸存者原本貧困的生活而言，猶如雪上加霜，很多貧困家庭甚至一籌莫展。2017年，新疆精河地震對農牧民的影響又何嘗不是如此呢？“因災返貧”的惡性循環，是當前民族八省區亟待跳出的怪圈。

三、民族八省區脫貧攻堅的對策

黨和政府始終高度重視民族八省區的經濟建設和社會發展，也取得了較好成效。但是，由于民族八省區相對特殊的地理區位，自然環境異常復雜，社會發育明顯滯后，生存發展資源匱乏，其貧困狀況與其他地區相比，具有復雜多樣、低層次化的特征。從某種意義上說，民族八省區的扶貧開發、脫貧攻堅正處于爬坡躍升階段。為了進一步提高民族八省區扶貧開發的效率和效益，不能采取“頭痛治頭、腳痛治腳”的簡單辦法，必須采取更加有力的舉措和超常規的手段推進精準扶貧、精準脫貧工作。

(一)加大扶貧開發力度，筑牢脫貧攻堅根基

俗話說，“慢工出細活”。在甚礎條件異常艱困地區，任何舉措試圖起到立竿見影的效果都是徒勞無功的。基礎差、起點低是民族八省區扶貧開發必須直面的現實問題。改變這種狀況，要立足當前、放眼未來，加大扶持力度并著力于基礎設施建設。首先，咬定脫貧目標，加大扶貧攻堅力度。各級政府尤其是政府高層要咬定脫貧致富、建成小康的目標，堅持將精準扶貧、精準脫貧作為打造滿意民生的第一載體，立足現有基礎，突出高位推動，落實黨政責任，強化問責機制，積極實施超常規動員、超常規投入、超常規激勵，實行對帳銷號的辦法，做到扶貧路上“不漏一戶、不落一人”，確保如期實現脫貧、全面建成小康。其次，推動政策傾斜，合理引導扶貧資源流向。發展資源稀缺是民族八省區經濟發展、群眾致富的“短板”，而補足這塊“短板”正是夯實發展基礎的有力舉措。通常而言，政策在資源流動中具有很強的導向作用。為此，民族八省區要積極爭取、乘勢而為，盡最大所能推動原有民族政策、扶貧政策落地生根，并有針對性的拓展特殊優惠政策的適用空間。財政稅收方面，實行按照民族自治地方的補助標準享受轉移支付增量補助的優惠政策；交通通信方面，實行按實際通達里程下撥補助資金的優惠政策；企業發展方面，實行“兩免三減半”的企業所得稅優惠政策；文化教育方面，實行民族省區學前教育、基礎教育等扶持的優惠政策，等等。民族特殊政策和扶貧優惠政策切實落到實處，民族八省區脫貧攻堅才有強基固本的“源頭活水”。

(二)逐步提高人力資本存量，努力改善人力資本結構

美國經濟學家西奧多·舒爾茨(Theodore W. Schultz)認為，人力資本是經濟增長和社會發展的動力源泉，因而推進經濟社會發展，人口質量比土地存量、人口數量更顯重要。依據此理論，當前，民族八省區推進扶貧開發、鞏固脫貧成效必須將提高人力資本存量放在突出位置，著力解決人力資本供給制度性短缺和需求性短缺的雙重矛盾。首先，提高人口整體素質，這是民族八省區推進扶貧開發的基礎性工作。針對民族八省區高端人才大量流失、人力資本存量嚴重不足的問題，需要加強教育引導和技能培訓，將提高人力資本存量作為推進扶貧開發工作的重中之重。其次，改善衛生醫療條件，提升群眾保健水平。身心健康是人力資本的重要方面。要創造條件、增加投資，改善民族八省區的醫療衛生服務環境，不斷滿足群眾保健就醫需求，提升群眾的就醫獲得感。再次，挖掘特色文化資源，弘揚優秀民族文化。“對于扶貧、減貧來說，少數民族文化不是阻力，也不是擺設，而是一種資源。這種資源是世代延續、活態傳承的，由此才有了旺盛的生命力。”[7]因此，不能將民族文化隨意當作工具利用或摒棄，而要將其視為凝心聚氣、激發活力的最有力武器。針對民族八省區少數民族所占比例較大的狀況，要充分挖掘民族文化的潛在價值，尊重少數民族群眾的主體性、創造性，這對改善人力資本結構是頗有助益的。

(三)建立健全“政府主導、多方參與”的扶貧協作機制

誠如美國經濟學家阿爾伯特·O·赫希曼(Albert Otto Hirschman)在其《經濟發展戰略》著作中所提到的，核心區經濟增長一方面通過“涓滴效應”帶動外圍地區發展，但另一方面借助“極化效用”又會將外圍的資本、技術、人力等資源吸引進來導致地區發展差距進一步拉大，且“極化效用”遠勝于“涓滴效應”。民族八省區市場經濟體制亟待健全，市場的作用力是局部的、不充分的，對側重社會效益的行業領域過多強調“市場運作”或許難達預期效果。在此角度上講，在民族八省區推進脫貧攻堅工作，必須在發揮政府主導作用的前提下，協調各方面力量積極主動參與。

應對民族八省區的貧困問題，解決扶貧攻堅難題，政府要敢于擔當、積極作為，多渠道多舉措推進扶貧開發工作。首先，科學制定扶貧規劃。科學的扶貧規劃是“提高扶貧資金使用效益、促進貧困地區經濟社會發展、讓困難群眾共享改革發展成果的有力保障”[8]。政府要站在領航者的位置上，制定體現民族八省區資源特色和扶貧對象特征的扶貧總體規劃、片區扶貧規劃。其次，著力培育貧困人口的“造血”機能。對貧困人口而言，解決眼前困難是生活急需，實現全面小康才是目的。因此，政府通過輸血解決貧困人口應時之需的同時，要重視其“造血”機制的建立和發展能力的培育，通過教育培訓增強其勞動技能，提升其自我發展能力。再次，調動社會力量、協作推進扶貧。政府作為扶貧開發工作的組織者，要充分發揮自身的統籌協調作用，有效引導社會力量參與扶貧，防止各種扶貧力量相互掣肘而引起“扶貧窩工”的現象，以提高民族八省區的扶貧效率和扶貧成效。

(四)調整產業空間布局，推動產業結構優化升級

區域經濟發展梯度轉移理論認為，區域經濟的盛衰主要取決于它的產業結構的優劣。產業布局科學、結構合理則有助于區域經濟健康發展，反之亦然。在此角度上說，加快民族八省區脫貧攻堅步伐，必須遵循區域經濟發展規律，立足當地的生態資源實際，充分考慮資源環境的可承受能力，優化產業空間布局，推動產業結構調整、優化升級。

民族八省區盡管物種多樣、資源豐富，但是部分地區的生態系統卻極其脆弱，粗放型的經濟增長方式、不合理的資源開發利用都可能給生態環境帶來災害性破壞，而生態環境一旦遭到破壞，短期內就很難恢復。因此，民族八省區在產業結構調整、優化升級時，必須堅持生態環境保護優先的原則，在追求經濟效益，引導貧困人口參與經濟活動，帶動他們脫貧致富的同時，將社會效益、環境效益放在突出位置。這就需要科學劃定引資企業和扶貧項目的市場準入門檻，任何項目都必須進行嚴格的環境評估，不利于生態環境的項目即便可以帶來豐厚利潤也堅決不能進駐。同時，還要逐步關停、淘汰有較大負面影響的企業，并敢于放開步子，主動承接“無污染、低能耗、高產值”的綠色環保產業轉移，以保持區域內環境容量的合理界限。

(五)開發式扶貧與兜底式扶貧并推共舉，防止脫貧人口返貧

生產力在社會發展中具有最終的決定作用。民族八省區發展基礎較弱，經濟存量明顯不足，持續推進脫貧攻堅工作，必須將解放和發展生產力擺在相當突出的位置，堅持開發式扶貧。在扶貧方式上，努力于基礎設施和服務設施建設，不斷改善生產條件，形成新的生產力；在扶貧資源的配置上，變“撒胡椒面”為“握指成拳”，做到扶貧資源統籌安排、合理使用；在扶貧主體上，善于發揮黨員干部的示范帶頭作用和貧困人口的主體作用，不斷增強自我發展能力。但也應當看到，民族八省區因重病、殘弱、年邁致貧的貧困人口所占比例較大，甚至喪失勞動能力和自我發展能力不足的還占有一定比例。就這類貧困人口的脫貧，不能搞一刀切，而要做到因人制宜、分類施策。在扶貧開發政策之外，“保障兜底”是必須納入的重要內容，這就需要將扶貧開發政策與低保兜底制度有效地銜接起來，充分發揮兩種政策在脫貧攻堅中有機結合的重大作用，才能在加快脫貧攻堅步伐的同時，最大限度地防止脫貧人口返貧。