論城市融入視角下少數民族流動人口服務管理問題

陳 紀 朱 珊

黨的十九大報告明確指出：“加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起”。現階段，加強城市各民族交往交流交融理應是新時代民族工作的主要任務之一，而如何有效地做好城市少數民族流動人口管理服務工作則成為當務之急。2017年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳已經專門出臺了《關于加強和改進少數民族流動人口服務管理工作的意見》和《關于依法治理民族事務促進民族團結的意見》等指導性文件。筆者認為，在新時代下做好城市少數民族流動人口管理服務工作，是加強各民族交往交流交融的重要途徑，目的是讓少數民族流動人口更好地融入城市。

隨著我國城鎮化的快速推進，少數民族在地域之間和城鄉之間流動及其二代定居城市意愿的增強，使得此類人群的服務管理問題成為城市治理工作的重要方面。事實上，當前針對少數民族流動人口服務管理機制體制上不健全，以及少數民族自身的民族因素、宗教因素和文化因素等方面的影響，都對城市服務管理部門提出了新的挑戰。城市少數民族流動人口服務管理工作的狀態，直接決定了他們能否更好地融入城市社會。因此，在城鎮化背景下，以少數民族流動人口城市融入為目標，如何加強少數民族流動人口服務管理，也是當前政府和學術界共同關注的重大議題。

一、城市融入中少數民族流動人口服務管理的基本內容

社會融入理論源于西方學者對移民問題的研究，主要從移民的文化同化[1]、生活環境適應[2]及被主流社會接納、社會并入[3]等角度解讀其基本內涵，即從不同的視角描述移民的融入狀態，并闡釋在進入新的社會環境或國家之后的融入過程。它強調通過縮小弱勢群體與強勢群體之間的經濟社會發展差距，降低彼此間存在的不平等，來確保前者在遷入地能夠享有同等的經濟社會權益。后來的學者圍繞社會融入的類型、過程、手段及其運用而形成了一系列的學術觀點，認為移民社會融入涉及到經濟、社會文化、政治等諸多層面的融入[4]，且社會參與對他們融入主流社會具有重要影響[5]。

國內多數學者認為移民(農民工)社會融入，主要涉及經濟、政治、文化、社會生活層面，也有學者認為個體行為和心理認同也是其應當考量的重要方面[6]。楊菊華認為，“社會融入應包括經濟整合、文化接納、行為適應以及身份認同四個維度”[7]。張廣濟則認為“社會融入指特殊情境下的社會群體積極融入主流社會關系網中，能夠獲取正常的經濟、政治、公共服務等資源的動態過程或狀態”[8]。根據社會融入涉及的主要考量及當前城市少數民族流動人口的生活實際，筆者力圖從營造良好的城市就業環境，保障享有同等社會權利，塑造城市各民族共有文化，推動民族互嵌式社區建設等方面，分析城市融入中少數民族流動人口服務管理的基本內容，它們分別對應著城市經濟、政治、文化和社會生活融入。

(一)經濟生活服務管理：營造良好的城市就業環境

少數民族流動人口融入城市關鍵之一，在于獲得必要的經濟收入，這就需要為之提供經濟生活服務管理，此方面當前應當以營造良好的城市就業環境為核心。一是需要針對少數民族流動人口制定完善的就業政策，消除勞動力市場中存在的就業歧視現象，大力加強城市就業市場的服務管理。這樣能夠為他們創造公平的競爭機會，保障與城市居民享有平等的就業權。二是應當加強城市勞動力市場信息網絡建設，在就業信息發布、就業信息咨詢、就業信息不對稱等方面提供專門性服務管理。三是政府在少數民族流動人口就業服務管理方面應當發揮積極的促進作用，同時應當引導就業服務組織根據市場供需變化、職業需求特點等，開展有針對性的就業技能培訓。四是應當鼓勵建立少數民族流動人口就業幫扶、就業法律援助等組織，幫助他們逐步解決就業難問題及提供相關法律援助服務。

(二)政治生活服務管理：保障享有同等社會權利

少數民族流動人口融入城市關鍵之二，在于解決緊要的民生問題，這就需要為之提供政治生活服務管理，此方面應當以保障享有同等社會權利為核心。當前，少數民族流動人口因戶籍不同所帶來的政策差異，是制約其享有社會權利的普遍性因素，而因自身語言、習俗、思想意識、行為方式等因素造成的條件受限和能力缺乏，則是影響他們享有社會權利的特殊性因素。因此，在少數民族流動人口政治生活融入過程中，應加快戶籍制度改革，尤其要做好流入地和流出地兩頭政策對接方面的服務管理工作，從而保障他們在城市中享有同等的社會權利。政府應擴大公共產品和公共服務的覆蓋面，通過制定相關政策為少數民族流動人口享有住房、教育、醫療、養老、社保等民生權益提供服務管理的依據。同時，城市相關部門應通過科學引導、宣傳教育、情感動員等，使少數民族流動人口學習和接納主流價值觀，為其具備享有社會權利的條件和能力提供服務管理。

(三)文化生活服務管理：塑造城市各民族共有文化

少數民族流動人口融入城市關鍵之三，在于推動當地的城市文化建設，這就需要為之提供文化生活服務管理，此方面應當以塑造各民族共有文化為核心。由于人口流動、市場經濟、社會轉型等因素導致城市中文化多元化，難以避免彼此間可能產生的文化矛盾與沖突。當前應當以具備當地特色的城市文化建設為導向，為塑造城市各民族共有文化提供服務管理。當地政府應當為建立城市制度文化、品牌文化、特色文化等提供制度性和政策性服務管理，并保障這種共有文化被各民族共同創造且被各民族共同遵守。另外，城市政府部門應當為城市先進文化、市場經濟價值理念、中國特色社會主義文化與少數民族優秀文化、城市歷史文化等文化因子的有機結合，以及為各民族共有文化資源整合、挖掘、創新提供有針對性和實效性的服務管理。在這種共有文化塑造過程中，尤其要做好少數民族文化傳統的繼承與創新、尊重宗教信仰和風俗習慣等方面的服務管理工作。

(四)社會生活服務管理：推動民族互嵌式社區建設

少數民族流動人口融入城市關鍵之四，在于加強深層次的民族交往，這就需要為之提供社會生活服務管理，此方面應當以推動民族互嵌式社區建設為核心。當前，推動民族互嵌式社區建設是消除城市各民族間社會隔閡，促進少數民族流動人口產生城市認同的重要途徑。從服務管理層面來看，建設民族互嵌式社區需要為少數民族流動人口獲取物質保障和精神支持提供必要的幫助。通過構建民族社區公共服務管理的平臺以及建立健全相關服務管理機制，為城市各方在社區公共資源和精神文化資源等方面的支持提供必要的服務管理，以推動民族互嵌式社區建設保障城市各民族深層次的民族交往得以形成。推動民族互嵌式社區建設需要公權力部門及企事業單位、社會組織等主體的共同參與，在公共行為、社會資源、社會網絡等方面提供支持，以及實現正式手段和非正式手段相結合等[9]。這里所涉及的主體、行為、手段等方面同樣離不開為之提供輔助性的服務管理。

二、城市少數民族流動人口服務管理存在的主要問題

少數民族流動人口在城市融入過程中，既有作為流動人口存在的共性問題，也有因少數民族身份而產生的個性問題。當地政府能否妥善地解決這些問題，并對此提供必要的服務管理，不僅直接地影響他們融入城市的程度，而且也關系到城市社會的和諧穩定。

第一，城市主管部門服務管理意識有待提升。當前，有些城市主管部門當遇到與少數民族或少數民族流動人口有關的社會問題經常“避而遠之”，形成了一種“不敢管”“不愿管”的主觀意識。甚至錯把“妥協”“不出問題”作為城市“維穩”的手段。基層部門在服務管理方面尚存在一定的“官本位”思想，在政策和行政法規的實施過程中簡單粗暴、方式簡單、效率較低。這種服務管理意識的欠缺，導致有些主管者在實際工作中很難做到人性化，更有甚者認為少數民族流動人口是城市的“麻煩者”。在解決少數民族流動人口問題上往往是管理大于服務，控制多于疏導，并且在服務管理上存在著較大的被動性。

第二，城市服務管理部門之間難以實現資源共建和信息共享。由于涉及到少數民族流動人口服務管理的事項較多，很大程度上決定了與之相關的城市政府部門或社會組織并非是單一的，一般包括民宗局(委)、企事業單位、街道(社區)居委會、社會組織，以及城建、城管、工商、公安等多個行為主體。然而，這些部門之間缺少必要的溝通與合作，往往是單打獨斗，聯動機制缺失及聯動能力較弱，很少有針對少數民族流動人口服務管理資源形成共建機制，并且在服務管理的信息方面也很難做到共享。此外，對少數民族流動人口服務管理在這些部門之間存在職能交叉和重復，結果降低了服務管理效率，而且每當遇到重大突發事件時，服務管理主體缺位或無法明確。

第三，城市服務管理的政策法規體系尚不健全。當前專門針對少數民族流動人口服務管理的政策法規體系較為欠缺，與之相關的政策法規系在具體內容方面也有待進一步細化，在執行手段方面需要進一步創新。在少數民族流動人口服務管理過程中，由于政策和法規針對性較弱，易出現服務管理粗糙或流于形式的境況。尤其涉及到少數民族流動人口日常生活方面的服務管理問題，如前述的就業、教育、醫療、養老等民生問題，在基層部門更是缺少有效的政策規定和行政法規，加之宣傳教育力度不夠，易引起基層工作人員與城市少數民族居民之間形成矛盾甚至引發沖突。所以，流入地城市應當借鑒流入地基層部門針對少數民族出臺的政策法規，同時結合居住地的實際情況，為少數民族流動人口提供針對性的服務管理。

第四，城市少數民族流動人口公共服務供給偏少。除了戶籍制度帶來的少數民族流動人口公共服務供給失衡以外，近幾年改革中提出的“全面放開城鎮和中小城市落戶，嚴格控制超大城市和大城市落戶”[10]的政策導向，又進一步限制了少數民族流動人口在大城市落戶及其公共服務的可得性。這種現行的制度性和政策性門檻，使得少數民族流動人口在城市獲得的公共服務十分有限，難以同等地享受城市居民具有的公共服務。實際上，少數民族流動人口“落戶難”意味著他們在城市日常生活中失去就業服務、醫療服務、養老服務、子女教育服務、社保服務等方面的政策依據。這也是導致他們在城市生活中被邊緣化，城市認同感和融入度較低的主要原因。

第五，城市宗教方面服務管理尚不能滿足少數民族流動人口需求。大多數的少數民族流動人口信仰宗教，這使得他們對信教場所、飲食禁忌、婚喪禮俗等方面有著特殊需求。這就需要針對他們的宗教活動提供必要的服務管理。一方面，有些城市限定宗教場所的數量導致少數民族流動人口的宗教服務得不到滿足，易引發社會矛盾和民族突發事件。另一方面，有些城市針對少數民族飲食行業缺乏有效管理，尤其是與宗教禁忌相關的餐飲行業比較混亂。例如，有些城市出現了所謂的“清真不清”“假清真”等不尊重少數民族宗教禁忌的現象。另外，還有少數城市管理者因為不了解少數民族的宗教信仰，在服務管理過程中發生不尊重現象，傷害了少數民族同胞的情感。

三、加強少數民族流動人口服務管理的應對思路

事實上，少數民族流動人口服務管理也是現代城市治理的重要內容之一。現代城市治理應堅持以政府、社會、市場同為治理主體，綜合運用經濟、法律、科技、教育等手段，不斷增強城市可持續發展能力[11]。在此意義上，少數民族流動人口服務管理應該在多元主體共同參與中，逐漸形成一種合作治理模式。

(一)城市公權力部門的職能建設

現階段，城市政府部門應當加強勞動力市場方面的服務管理職能，需要著重解決少數民族流動人口經濟社會發展，以及充分解決個體就業和提升就業層次等問題。同時，應當著力關注少數民族流動人口在民生領域、宗教文化領域中亟需進一步加強的服務管理問題。在少數民族流動人口日常生活服務管理方面，政府相關部門應當發揮主導作用，明確自身的主體意識，既不缺位、也不錯位和越位；有所為、有所不為，積極主動地解決目前他們在現實生活中面臨的重點問題。在服務管理中不能忽視城市政府的主導地位，他們既是少數民族流動人口服務管理規則的制定者，也是直接或間接的操作者，即扮演著宏觀調控和微觀操作的角色。同時，政府相關部門還要理順與其他參與主體之間的權責，并充分調動后者參與少數民族流動人口服務管理的積極性和主動性。

(二)非公權力部門的理性發展

在少數民族流動人口服務管理中，社區居委會、民間團體、公益組織等非公權力部門之間并非是對立的，而是協同合作的。尤其針對少數民族流動人口眾多的服務管理事項，僅僅依靠政府是無法全部解決的。這就需要充分發揮城市非公權力部門所提供的重要輔助作用。在此意義上，城市政府應通過支持和培育非公權力部門的理性發展，逐步實現將市場性服務轉讓給市場，將社會性服務轉讓給社會。這些能夠讓少數民族流動人口服務管理工作更加專業化、精細化。并且，在少數民族流動人口服務管理中，非公權力部門所提供服務管理的內容、手段、要求等方面，也應當力求做到規范化和科學化。另外，非公權力部門應當根據少數民族流動人口服務管理的現實需要穩步發展，而非一擁而上。尤其是如何理性發展城市少數民族社會性組織和團體，讓他們在服務管理中發揮積極的輔助作用，應當是當前城市政府需要考慮的重要方面。

(三)多元主體間互動關系的制度化

針對少數民族流動人口服務管理問題，多元主體之間所形成的互動關系需要以制度化的方式予以規范和遵守。從制度化角度看，這種互動關系的形成一方面需要多元主體各自明確自身的職責。城市政府部門是相關制度、政策、法律法規的制定者、執行者和監督者；城市企業相關部門應當為少數民族流動人口提供針對性的就業崗位和就業幫助；事業單位應當為少數民族流動人口提供必要的公共服務；社會組織應當在職業培訓、生活援助、文化活動、志愿服務等方面發揮著重要的作用。另一方面需要在多元主體之間形成良性的互動機制。這種互動機制應當以協商、合作、共贏及資源共建和信息共享為基本意涵，目的是使少數民族流動人口服務管理更加高效。尤其需要借助現代科技和互聯網技術，針對多元主體間互動關系形成一種網絡化服務管理，目的是適應這種服務管理的多樣化和復雜性。

總之，多元主體共同參與少數民族流動人口服務管理是合作治理模式的關鍵所在。這就需要明確城市政府部門在服務管理中的核心地位，并調動和發展非公權力部門的積極輔助作用。通過多元主體各自責任分工及建立良性互動機制等，讓少數民族流動人口服務管理工作得以實施和穩步推進。另外，也需要充分發揮城市其他居民在服務管理方面的積極參與作用，讓他們積極參與到社區日常性服務管理之中，一起幫助少數民族流動人口更好地融入城市。