優化海南旅游市場秩序的法治思考

雷智博

隨著經濟發展和居民收入提高，消費者的旅游需求日益增長，海南旅游業快速發展成長為海南省的重要支柱產業。但隨著消費者對旅游服務質量的要求日益提高，大眾對旅游市場的監督更加廣泛而深入，海南旅游市場中的負面現象通過網絡曝光等方式暴露在陽光下，對旅游秩序提出了挑戰。雖然酒店“天價門”、三亞海鮮“宰客門”等一度讓海南旅游飽受詬病的重大旅游秩序事件已經少有發生，但影響旅游秩序的違法現象時有發生。黨的十八大以來，黨中央提出全面依法治國的新理念；2013年《旅游法》出臺，對旅游行政執法提出了更高的要求。研究海南旅游秩序狀況及其對策，對規范旅游市場，凈化旅游環境，促進海南旅游業健康發展具有重要的現實意義。

一、優化海南旅游市場秩序對海南旅游發展的重要意義

（一）推進依法興旅，貫徹依法治旅

明朝重臣張居正曾言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”立法不易，執法更難。為貫徹落實十八大以來黨中央提出的全面依法治國的新理念，旅游業領域相應作出了依法治旅的要求。2013年10月1日，具有里程碑意義的《旅游法》正式施行。該法第1條就明確規定：“為保障旅游者和旅游經營者的合法權益，規范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展，制定本法。”該法充分體現“以人為本”的理念，用大量的篇幅明確旅游者的權利和旅游經營者的義務，尤其加強對旅游市場亂象的治理，依法規范旅游市場秩序，引導旅游業的健康發展。因此，優化海南旅游市場秩序是推進依法興旅、貫徹依法治旅的重要舉措。

（二）規范旅游市場，凈化旅游環境

旅游市場秩序問題事關旅游行業對外形象，直接影響旅游企業和從業者利益，決定著旅游業的生命力。旅游業具有“系統經濟”之稱，關聯行業多、覆蓋地域廣，涉及到交通運輸、住宿餐飲以及零售等許多相關產業。龐雜的管理對象決定了政府在旅游市場的運行中需要扮演著重要角色。強化旅游秩序整治是政府規范旅游市場的重要途徑，通過旅游、工商、物價、食藥監、公安等多家不同部門的旅游行政執法。通過具體行政行為實施旅游法律，包括旅游資源開發與保護，自然與文化遺產，環境保護以及旅游全過程涉及到的餐飲、酒店、交通、景區景點、休閑娛樂場所等方方面面的權利義務關系，調節旅游市場中旅游經營者和旅游者的法律關系，以“有形的手”推動著旅游業的健康發展，發揮著政府管理的利器和旅游收入穩定增長的保障的雙重作用。

（三）提升游客回頭率，保障旅游收入

旅游秩序對旅客回頭率的影響是直接的。近年來，在韓國時有發生游客購物時商家漫天要價的行為，導致赴韓外國游客的回頭率從47%下滑到41%，外國游客在韓國停留的平均時間也從6.5天縮短到5天①因屢屢被“宰”，赴韓外國游客回頭率下滑［EB/OL］.（2018-01-02）.http://news.cctv.com/2017/05/03/ARTIuiENIPSnaLMBaBxwQQd 7170503.shtml.，這對韓國旅游業的發展提出了挑戰。可見，維護良好的旅游秩序，是提升游客回頭率，保障旅游收入的有力保障。通過旅游行政執法，規范旅游市場，凈化旅游環境，有利于提高游客的安全感和滿意度，進而提升游客回頭率。同時，根據《2016年國民經濟和社會發展統計公報》和《2016年海南省國民經濟和社會發展統計公報》數據統計，在旅游收入的GDP占比上，全國約為6%，海南約為17%，海南的比重遠超于全國平均水平。旅游業對海南省經濟發展貢獻巨大，確保旅游收入的穩定增長，對海南經濟發展具有關鍵作用。

二、海南旅游市場秩序的基本狀況

自2012年初發生“三亞天價海鮮事件”以后，海南省以加強行政執法力度為中心，大力整治旅游業秩序，旅游業逐步出現好轉。特別是自2014年以來，呈現出良好的態勢，旅游市場需求旺盛，運行整體平穩、安全有序，旅游美譽度得到進一步提升。由于旅游秩序良好穩定，近年來，海南旅游量逐年增長。下表1統計的是五年來每年10月海南接待過夜旅游者總人次情況。

表1 2012-2016年每年10月海南接待過夜旅游者總人次統計表

以最近五年的10月份為例，除2012年、2013年受“三亞天價海鮮事件”影響，到海南旅游量增長較為緩慢之外。2012年以后，海南全力整頓旅游市場，至2014年旅游整治產生較為明顯效果，游客量連續出現了急速增長的態勢。其中2016年10月1日至7日，全省共接待游客350.28萬人次，同比增長99.08%；旅游總收入51.04億元，同比增長43.13%①毛雷.海南進一步規范行政機關及執法人員的執法行為［EB/OL］.（2016-10-08）.http：//hi.people.com.cn/n2/1216/1008/c231190-29106494.html.。三亞千古情文化旅游區最大游客承載量為10000人/天，七天之內接待14.41萬人次②盤點三亞2016年國慶黃金周“五宗最”［EB/OL］.（2016-10-09）.http://hi.people.com.cn/n2/2016/1009/c231190-29107535.html.。

盡管如此，海南旅游市場秩序仍然面臨挑戰，行政執法力度仍不能減弱。事實上，現今海南旅游市場違法和侵權現象多有反復，并無杜絕的跡象。以下表2是根據海南省旅游發展委員會官方網站公布的2016年至今旅游行政處罰情況及走勢。

表2 2016年1月至2017年5月海南旅游行政處罰情況統計表

從以上表2可以看出，雖然從絕對數量來看，海南受行政處罰的單位和個人似乎并不多，特別是單位（酒店、企業）受到處罰的情況較少。但是這并不意味著海南旅游經營管理已經非常規范。不論是從理論上還是從經驗上來說，由于權力尋租、執法不力、政治風險、隱蔽違法等原因，受處罰情況與經營管理的規范性未必形成一一對應關系。也就是說，受處罰少并不等同于違法現象就少。比如，2012年之前，海南旅游市場“零投訴”比比皆是，但“宰客”現象也是最嚴重的，以至于發生了一頓飯打七折后仍高達9000多元的海鮮賬單這樣的極端案例。事實上，從上表統計看，自2017年以來，因違法或侵權行為受到處罰的數量呈上升走勢。從總體來看，目前海南旅游市場秩序存在的主要問題是：“黑”導游帶團并從事導游活動；未征得游客同意私自轉包旅游合同；以不合理低價組織旅游活動；擅自改變旅游合同安排的行程；出借導游證；組織旅游活動未與旅游者訂立書面合同；旅游企業未在規定期限內備案；未經許可經營旅行社業務；向不合格供應商訂購產品和服務等。

三、優化海南旅游市場秩序的法治對策

（一）完善地方立法

從《旅游法》四年多以來的實施情況來看，加快出臺《旅游法》相關細則及解釋辦法已經成為旅游行政執法工作的迫切需求。《旅游法》是一部綜合法，大部分條文只是一個框架性的規范，對包括行政管理、民事糾紛等旅游的全部活動作出原則性和方向性的規定，落實到具體的地方仍然需要進一步的解讀或地方性法規來細化。就海南目前的情況看，應根據《旅游法》，完善《海南省旅游條例》，重點解決以下涉及執法問題的內容：一是旅游市場管理體制問題（多頭管理、政出多門、條塊分割）；二是旅游主管部門的體制與職能問題（權責不對稱等）；三是旅游行政執法體制問題（部門間缺乏有效的整合）；四是旅游市場監管部門職能發揮問題。

同時，應完善《海南經濟特區旅館業管理規定》。應該說，我國現行的《旅行社管理條例》等下位法與《旅游法》存在沖突之處，亟需完善。因此，當前應加快對《旅游法》下位法的立法和完善進程，有立法權的地方可先行完善地方相關立法，對涉及旅游行政執法方面的法律規定進行細化。就《海南經濟特區旅館業管理規定》來說，還存在以下幾個主要問題：一是“旅館”的范圍界定過窄。如第3條關于“旅館”的范圍界定，采取列舉式的方法，僅例舉了“賓館、酒店、度假村、旅社、飯店、招待所、酒店式公寓、會所、宿營地”9種類型，并不包括“農家樂”和“提供住宿服務的洗浴、足療、按摩等經營場所”，因缺乏明確性，可能導致執法人員未能充分利用《旅館業管理規定》對農家樂和提供住宿服務的洗浴、足療、按摩等經營場所進行執法。行政執法實踐中，農家樂和洗浴中心是重點管理對象，要著力糾正農家樂注重眼前經濟利益、缺乏長遠考慮和全局規劃的現象，以及洗浴中心人員混雜、安全隱患大的問題。二是雖充分強調了旅館的義務，但未提及住宿旅客的權利，未能有效保障住宿旅客的權利。三是規定了旅館的義務，但未規定違反義務時的監督處罰措施。如第20條、第21條，規定了旅館具有“配置消防設施”“定期組織應急演練”的消防義務，但未規定相應的監督處罰措施，導致行政執法缺乏依據。

（二）提高執法隊伍準入門檻，加強業務培訓

有法可依，還須依法執法。旅游執法隊伍的素質和能力，決定《旅游法》等相關法律實施是否到位、決定旅游市場的監管是否得力。這就對旅游執法提出了更高的要求。既要一手抓“入口”，提高旅游行政執法隊伍準入門檻，完善人才選聘制度，通過公開招聘和社會化等辦法選拔優秀人選；又要一手抓“出口”，加強對旅游執法人員的監管，建立旅游執法測評體系，消除“害群之馬”，確保執法隊伍素質能力始終保持在較高層次。與此同時，由于旅游業的系統性決定著旅游管理執法的綜合性，旅游執法隊伍的招聘和考核要注重靈活性和多樣性，把真正從事旅游行政執法的復合型人才納入旅游行政執法隊伍。另外，還要把加大旅游行政執法人員的業務培訓作為一項長期性的工作來抓，完善培訓制度，創新培訓方式，拓寬培訓內容。在強化執法人員的法制觀念和執法意識的同時，引導執法隊伍處理好嚴格執法與文明執法、旅游執法與關聯執法等關系，提高行政執法人員素質，切實提高旅游行政執法水平。

（三）推進旅游警察隊伍建設，增強執法部門的聯動性

雖然目前國內還沒有法律法規對旅游警察的概念作出明確界定，但從旅游警察隊伍建設的探索成果來看，旅游警察對規范旅游市場，凈化旅游環境起到了顯著的作用。如前文所述，當前海南的旅游行政執法工作，存在部門溝通不暢，執法效率低下的現象，旅游警察隊伍的建設，將有效解決旅游市場中這一負面現象。以三亞旅游警察為例，三亞市公安局旅游警察支隊是中國首支旅游警察，旅游警察牽頭處理涉及旅游市場的一切案件，為三亞旅游業發展有效地保駕護航。要在海南全省推廣三亞旅游警察的經驗，加快海南旅游警察執法隊伍建設，以旅游警察為執法主體，構建“旅游執法+”工商、交通等“1+N”的聯合執法體系：一方面緩解公安警察、工商行政執法部門的執法壓力，提高行政執法效率；另一方面也可以大大規范海南旅游市場秩序，改善旅游市場環境，嚴厲打擊制假售假、強買強賣、價格欺詐、商業賄賂等破壞旅游市場秩序的違法犯罪行為，打破旅游監管中“九龍治水”局面，共同維護市場秩序，有效改變以往旅游行政執法效率低下的局面。具體而言可以在景區周邊設置旅游警察流動站，這樣可以第一時間接受游客報警、咨詢和救助，并根據游客提供的線索快速開展執法活動，增加執法的準確性和實效性；也可以在景區設置流動巡邏警員。此外，還可以通過改善景區工作人員隊伍建設，提高景區工作人員的法律知識，或者增設旅游警察崗位。由此將更有利于維護海南旅游形象，提高來瓊游客的安全感。

（四）加強旅游行業誠信體系建設

完善旅游市場誠信體制，打造誠信旅游理念，需要政府主導，全民參與，進而形成誠信旅游工作的合力。當前，要從規范景區門票價格，整治“零負團費”、虛假廣告等，嚴厲打擊價格欺詐和不正當競爭行為入手，加大違法違規行為的懲處力度。連同新聞媒體一道共同做好誠信旅游建設的監督工作，確保誠信旅游工作的順利開展，透明公開。為了更好地服務誠信旅游建設，需要建立和完善守信激勵和失信懲戒機制，如設立誠信信息數據庫，建立誠信旅游檔案，并形成旅游企業誠信信用年報。對信用較好的旅游公司或企業予以一定程度的獎勵和政策性的扶持，對存在突出問題的單位或從業人員予以曝光，并依法聯合監管、聯合執法、聯合懲戒，逐步形成“處處守信、事事方便”以及“一處失信、處處受限”的社會氛圍。