論人民陪審員履職實效性之提升*①

李德恩

（九江學院 政法學院 江西 九江 332005）

引言

以平民參審為主要特征的陪審制度是民意進入司法，也是人民參與司法、監督法官的有效手段，集中體現了司法民主的精神。湯維建教授曾經將陪審制與選舉制相提并論，對其政治功能給予了高度評價，“選舉制是把人民和政府聯結起來的第一座橋梁，陪審制則是使人民和政府處在經常性溝通狀態的另一座橋梁。”[1]縱然如此，對于是否應該實行平民參與司法的制度，各國學者歷來爭議頻仍。在實行陪審制度的國家，輕言廢除與矢志捍衛的聲音此起彼伏，難分軒輊；在沒有實行陪審制度的國家，特別是每當司法遭遇重大危機之時，引進平民司法的主張便會伺機抬頭，而反對者同樣應聲而至。圍繞陪審制度產生的爭議儼然已成為一個類似于圍城困境的恒久話題，使得陪審制度的利弊得失以及如何通過制度建構興利除弊都得到了更充分的討論。

我國人民陪審員制度經歷了幾十年的風風雨雨，在十八大之后迎來巨變。2015年4月，最高人民法院發布了《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），以2年為期，對人民陪審員制度進行全方位的改革試點，成為完善人民陪審員制度的契機。由于相關改革舉措能否順利推行以及推行效果存在疑問，需要更長時間在司法實踐中加以檢驗，于是全國人大常委會在2017年4月27日作出了《關于延長人民陪審員制度改革試點期限的決定》，將改革試點的期限延長1年。2017年5月11日，最高人民法院政治部主任徐家新在人民陪審員改革試點工作會議上充分肯定了試點工作的成效，要求各試點法院采取措施，“確保人民陪審員制度改革落地見效。”[2]人民陪審員履職效果與陪審員審判權限配置的合理性、履職保障機制的完善等因素密切相關，本文研究正是基于此種認識而展開。

一、人民陪審員審判權的配置與行使

1.人民陪審員參與司法的歷史維度。新中國確立了人民司法的理念，后來逐漸演化為對司法為民的大力倡導。“人民司法”可以從兩方面加以理解，亦即“司法權屬于人民，司法權服務于人民”，[3]“其實現途徑是多元復合的，既包括在價值上確立了以人為本的法律觀，也包括司法方式與風格上的人性化、親民化。”[4]人民陪審員制度可以說與該理念一脈相承。1951年《人民法院暫行組織條例》的第6條規定了人民陪審制，明確陪審員“有協助調查、參與審理和提出意見之權”。然而，建國之初的首要任務是鞏固革命政權，剛剛成立的人民法院無論是從人力資源上還是從政治地位上來看都無法承擔所有案件的審理，以至于大量案件只能通過軍事行動、群眾運動的方式來處理。這一時期組建的審判機構雖冠以法庭之名，但均具有強烈的群眾運動色彩和臨時性質。

在土地改革和鎮壓反革命的運動中，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國懲治反革命條例》，其第20條規定，犯本條例之罪者，在軍事管制時期內由各地軍區司令部、軍事管制委員會或剿匪指揮機關所組織之軍事法庭依照本條例審判之。實踐中，鎮壓反革命的軍事法庭往往由鎮反辦公室的人員組成。從1951年底到1952年底，中共中央組織開展了黨政機關工作人員中的“三反”運動以及針對違反資本家的“五反”運動。由于法制不健全，開展以上運動主要是以黨和政府的指示和文件為依據，如中共中央1952年1月4日發布的《關于立即限期發動群眾開展“三反”斗爭的指示》，1952年1月26日發布的《關于在城市中限期展開大規模的堅決徹底的“五反”斗爭的指示》等。在此期間，政務院先后通過了《關于“五反”運動中成立人民法庭的規定》以及《關于“三反”運動中成立人民法庭的規定》，對成立相應的人民法庭進行了安排。其中，“三反”人民法庭的審判員可以由“三反”運動中的群眾積極分子、各民主黨派及無黨派民主人士擔任。可見，普通群眾參與司法在新中國成立之初就已經確立下來。實踐中，“三反”人民法庭的審判員多由各單位組織的“打虎隊”隊員組成。“五反”人民法庭的審判長一般由法院院長擔任，副審判長和審判員經人民政府任命，由相關基層干部以及“五反”運動中表現出色的人員擔任。我們可以發現，建國初期的人民法庭吸納了具有政治覺悟的人民群眾的廣泛參與，為人民陪審員制度的正式確立奠定了基礎。

1953年，以鞏固政權為目標的全國性政治運動結束，國家工作的重心轉向國民經濟建設。與此對應，法制的建立與完善提上了議事日程，人民法院組織建設和基本訴訟制度建設進入了快車道。群眾公審逐漸被混合了專業法官和非專業的陪審員共同參與的陪審所取代，司法制度的專業性開始得到強調。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第75條和《中華人民共和國人民法院組織法》第8條均規定了人民陪審員制度。這一時期的人民陪審員數量一度達到了20萬人。但在之后的反右派運動和文化大革命中，《憲法》以及相關法律對人民陪審制度的規定遭到漠視，人民陪審制度的發展進程出現倒退，被大規模的群眾運動取代，群眾批斗成為重大案件的裁決方式。

1979年的《人民法院組織法》第10條再次確認了人民陪審員制度，并一直延續至今。我國現行相關法律對人民陪審員的職權作出了規定。《民事訴訟法》第39條第3款規定，陪審員在執行陪審職務時，與審判員有同等的權利義務。《刑事訴訟法》第178條第3款也作出了類似規定。這就意味著，除不得擔任審判長外，人民陪審員與法官同權。

2.人民陪審員與法官同權的烏托邦。我國的人民陪審員制度雖已被確立為基本訴訟制度，但其存在的問題不容忽視。表面上，人民陪審員擁有其他國家的陪審團或參審員都不曾擁有的完整審判權，包括審理權和裁判權，但立法關于人民陪審員與法官同權的規定卻演繹為司法實踐中的烏托邦。就法官與人民陪審員的能力而言，前者長于抽象思維，后者長于社會經驗；前者對法律甚為精專，后者對世故頗為練達；前者理智地把持正義，后者感性地明斷是非。[5]但人民陪審員職權的配置沒有體現這種能力上的差異，以至于審判過程中普遍出現人民陪審員陪而不審、審而不議的現象，人民陪審員并沒有適當履行自身職責。人民陪審員講情說理的特有價值往往被湮沒，農村社會以及城市平民群體喜聞樂見的以常識、情理、道德、良心為依歸的斷案方式難以適用。[6]然而，普通公民的智識、公正觀念對于裁判權威、司法公信建設的意義不容低估。近年來發生的內蒙古農民王力軍收購玉米被認定為非法經營罪，趙春華經營氣球射擊攤認定為非法持有槍支罪被判刑的案件，就是因為法院判決與公眾認知發生背離而引發很大爭議。人民陪審員制度不能只是擺設，應該成為民意有序進入司法的通道。

需要強調的是，立法機關和司法機關對人民陪審員職權行使的虛名化都有清醒認識，并為此持續付出努力，努力提升人民陪審員履職的實效性。關于改進人民陪審員制度實施效果的各種改革措施，均圍繞提高人民陪審員的法律素質展開。[7]2004年，《全國人大常委會關于完善人民陪審員制度的決定》第15條要求“基層人民法院會同同級人民政府司法行政機關對人民陪審員進行培訓，提高人民陪審員的素質。”隨后，《最高人民法院、司法部關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》出臺，其中第12條就提出對人民陪審員開展法律基礎知識和審判基礎知識的培訓。2005年最高人民法院印發的《最高人民法院關于人民陪審員管理辦法（試行）》專門規定了人民陪審員的培訓工作，將人民陪審員的培訓分為崗前培訓和審判業務專項培訓兩種形式。實踐中，各地法院對人民陪審員的培訓以法律基礎知識、證據規則以及陪審職責等為主要內容。

然而，希望通過法律培訓來提高人民陪審員履職能力的做法是很難改變人民陪審員在法律素養方面與法官相比的弱勢地位。一個眾所周知的事實是，法學專業理論知識絕非短期培訓所能系統掌握，法律共同體的思維以及從事法律事務的專業技能也必須經歷長期的教育以及實踐歷練才能養成。而系統的教育與培訓又不宜付諸實施，原因不僅在于此舉成本高昂，而且意味著改變人民陪審員的平民屬性，使其走向固定化乃至職業化，進而不可避免降低了人民陪審員的代表性。

由于人民陪審員缺乏履職能力，司法實踐中法院以及法官就順理成章地將人民陪審員視為在“案多人少”情況下人力資源的必要補充，而不是扮演審判權的分割者、監督者的角色。并且人民法院只需支付一定的補貼就可以非常廉價地使用這種人力資源——人民陪審員是兼職的，其薪資待遇由所在單位承擔，不得因為其承擔陪審職責而予以減少或降低。這種做法實際上是將審判成本社會化了，而案件的受理費用卻不受影響，法院自然樂見其成。從法院的角度而言，陪審制度運行成本高昂的弊端在我國是不存在的；并且由于職業法官擔任合議庭審判長，適用陪審制度也不會像英美法系國家陪審團審判一樣明顯降低審判效率。這就產生了如下悖論：人民法院和法官并不認為人民陪審員制度能夠發揮很大作用，但在司法實踐中又形成了對人民陪審員參與陪審的高度依賴——與西方國家只有重大案件才采用陪審制度相比，我國適用普通程序審理的一審案件陪審率非常高；人民法院愿意使用人民陪審員，但又排斥人民陪審員分享其審判權力。基于專業角度評價人民陪審員，對于非專業的人民陪審員而言既不公平也不合理。認真履行監督司法職能的陪審員，往往因其行為與法院利益相左而不被法院所“喜歡”。[8]從這個角度觀察，人民陪審員“陪而不審”或許只是投法院之所好的一個理性選擇。不可否認，人民陪審已出現某種程度的“職能異化”，從司法監督者變成了司法輔助者，[9]從審判者變成了法官裁判的附和者。這種職能異化必將導致司法監督、司法民主的價值旁落。人民陪審員實質性履職是人民陪審員制度價值實現的內在保證，而陪而不審、審而不議現象的實質是人民陪審員將立法規定的審判權限在司法實踐中讓渡于法官，這種現狀必須加以改變。

人民陪審員履職虛名化的原因可以歸結為兩個方面，其一是職權界定的不合理，超越了人民陪審員的能力范圍。司法畢竟是高度職業化、高度精英化的活動，由普通民眾行使完整的審判權與司法原理存在沖突。絕對的民主制意味著社會治理對知識、德性和才能的排斥，使智慧邊際化。[10]（P94）從自身能力而言，人民陪審員的優勢在于豐富的社會經驗和樸素的庶民感情，前者是準確認定事實的基礎，后者為司法公正提供保證，法律專業知識和技能的欠缺則是其短板所在。換言之，從認定案件事實所需要具備的素質而言，人民陪審員與職業法官相比毫不遜色，甚至還有自身的優勢，能夠憑借自身豐富閱歷與熟知社情民意的優勢彌補職業法官的認知局限。但在法律適用方面，人民陪審員卻是名副其實的外行。法官的法律專業素養形成的“專業權威”以及法官擔任審判長控制庭審局面形成的“領導權威”，壓制了陪審員的話語權。[11]即便陪審員人數居多且與法官發生爭議，法官也能憑借多年的法庭經驗和專業優勢說服陪審員，或孤立異議者。[9]換言之，即使有少數人民陪審員能夠有自己的獨立看法并能夠堅持己見，也未必符合法律的規定并產生公正的結果。

其二是履職保障乏力。履職保障是人民陪審員獲取案件信息的基礎。司法實踐中，人民陪審員對庭前準備程序缺少參與，審理案件前幾乎不閱卷。而法官不僅對案卷內容非常了解，通常還會召集雙方當事人進行次數不等的非正式開庭。當事人可以交換信息，謀求糾紛的解決；法官亦可明確雙方無爭議之事實主張以及主要爭點。這樣，單純依靠庭審展現的案件信息并不完整，對庭前程序參與度的不同造成了法官與人民陪審員信息的不對稱。人民陪審員不僅要依靠法官指引法律，還要依靠法官提供案件信息，自然導致最終依靠法官進行裁判。此外，人民陪審員對于庭審的參與度同樣不高，庭審發問權和評議發言權也沒有得到有效保障。以上因素疊加在一起使得人民陪審員審判權的行使更加形式化了。

二、人民陪審員審判權限的改革

1.審判權限之收縮。人民陪審員的素質無法滿足行使審判職權的要求，業已成為學界共識。問題的解決有兩種思路：第一是設置人民陪審員法律專業門檻，或加強人民陪審員的法律培訓；第二是對人民陪審員的審判權限進行改革。但是，第一條思路提供的辦法正如前述會降低人民陪審員的代表性，從而有損人民陪審員平民參審的本質。新一輪的司法改革采取了第二種思路。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對司法改革作出了總體部署，其中一項重要舉措就是對人民陪審員制度進行改革，對人民陪審員的選任強調隨機抽選方式，對人民陪審員的審判職權設定則提出“逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題”。2015年的《試點方案》提出“改變人民陪審員陪而不審、審而不議等現象”。隨后，最高人民法院、司法部印發了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。由此，人民陪審員制度改革的重點正在圍繞如何促進人民陪審員依法行使職權而展開。雖然人民陪審員審判權限的改革只是處于試點階段，還沒有全面推開，但其示范效應已經逐漸顯現。不過，由于案件事實問題與法律問題的區分是非常復雜的，全面推行這一改革舉措也有很大的難度。因此，試點法院采取了一個折衷辦法，即針對特定的疑難復雜案件組成“3+4”大合議庭（法官3人，人民陪審員4人），人民陪審員只參與案件事實問題的審理，而在其余問題中不作強制要求。

也就是說，審判權限可以分解為事實認定權和法律適用權。將人民陪審員的審判權限限定為事實認定，有利于揚人民陪審員之長而避其之短，提高其履職的自我效能感，促成其有信心、有意愿實質參審。質言之，在人民陪審員審判權限的改革中，限權只是表象，保障權力依法實質性行使，以司法民主增進司法權威、司法公正才是其終極目標。限權使得人民陪審員自身能力能夠滿足行使審判權的需要，但這僅僅是改革獲得成功的開始。如果后續舉措不能使人民陪審員“陪而不審”“審而不議”的現象得以改觀，改革就只具形式意義。甚至因為其形式上表現為人民陪審員的職權收縮，還會給人一種負面的觀感，即改革就是為了限制人民陪審員職權。與陪審團相比，陪審團獨立認定案件事實，而“3+4”大合議庭中的人民陪審員是與法官一起組成合議庭認定案件事實；與參審制相比，參審制下的參審員既負責案件事實的認定，也負責法律適用問題，而“3+4”大合議庭中的人民陪審員只負責案件事實問題的認定。

因此，人民陪審員審判職權的改革不僅應該包括人民陪審員審判權的重新界定以及與此相伴隨的審判秩序之重塑，還應涵蓋履職保障機制的建立與完善，后者甚至更為重要，應該成為衡量改革成敗的最終標準。

2.審判秩序之重塑。人民陪審員職權界定意味著對審判權的重新配置，牽一發而動全身，將在很大程度上重塑審判秩序。

其一，建立專家陪審員例外制度。在案件審判涉及法律以外的其他專業知識的情況下，不僅以平民身份參審的人民陪審員，還包括法官在內的合議庭成員都會存在能力不足的問題。對于某些特定類型的案件，如知識產權糾紛、未成年人犯罪等，平民參審對于實現公正裁判的目標而言并不十分有利。在此問題上，我國臺灣地區的參審制對我們有借鑒作用，如其刑事參審試行條例規定的參審員資格，雖要求高中或高職以上學歷，仍接近平民參審。但又規定，專門職業或科技性犯罪案件，參審員應具有相關專門知識或技能；少年刑事案件，參審員應具有教育、社會、心理等相當知識或工作經驗（第8條），則已有專業參審色彩。[12]（P73）我國在上世紀九十年代初期就開始嘗試在專利案件中采用專家陪審制度。從法理上考量，如果人民陪審員不再審理案件法律問題是基于其能力欠缺的考量，那么，對于擁有專業知識的專家陪審員的審判職權施以同樣限制就毫無必要。換言之，專家陪審員應該享有審理案件事實認定和法律適用問題的完整職權。專家參審不僅有利于案件事實的準確認定，也有利于準確適用法律，進而實現司法公正的目標。

其二，法官與人民陪審員共同認定案件事實。人民陪審員“只參與審理事實認定問題”的表述中，“參與”二字表明事實認定并沒有將法官排除在外，而是由法官和人民陪審員組成的合議庭負責。我國的人民陪審員制度試點改革只是吸取了英美法系國家陪審團制度的合理部分，但并沒有照搬其法官與陪審團的分權做法。在這種安排下，合議制度、審判委員會制度都會對人民陪審員的職權行使形成制約，以防止人民陪審員違背證據規則認定事實。但人民陪審員在行使事實認定之權時的獨立性仍然應該得到保障。這就要求，如果人民陪審員在合議案件時形成了多數意見，審判長應該予以尊重，并依照少數服從多數的規則作出裁判；如果作為法院最高審判組織的審判委員會否定人民陪審員關于事實認定的多數意見，必須提供充分的理由。審判委員會的主要職責在于法律的統一適用與審判經驗的總結，其成員并沒有參與案件的庭審，審判委員會對案件事實認定的介入應該極其慎重。

其三，正確區分事實問題和法律問題。人民陪審員審判權限改革要求對案件事實問題和法律問題進行準確區分。《試點方案》和《實施辦法》都規定事實問題與法律問題的劃分由審判長決定。人民陪審員對這一問題沒有發言權，只能被動針對審判長交付的問題發表意見。事實上，法學界對于事實問題與法律問題的區分也爭議頗大，其關鍵原因在于，“法律與事實的混合問題之廣泛存在，意味著在法律問題與事實問題之間存在很大的模糊地帶。”[13]在事實問題與法律問題的區分缺乏規則的情況下，審判長則擁有的權力過大且缺乏制約。如果審判長有意無意將本應由人民陪審員行使的職權進行保留，則毫無救濟的途徑。最高人民法院之所以將本應于2017年5月到期的人民陪審員制度試點改革延長1年期限，其中一個原因就是事實審和法律審不能有效區分，需要通過改革將兩者的區分明朗化。為此，最高人民法院應該盡快出臺司法解釋，對案件事實問題和法律問題區分的主體、規則以及產生爭議時的解決途徑進行規定，力求更加清晰界定人民陪審員的職權。

三、人民陪審員履職保障機制的完善

1.公民參審的權利化與義務化。參與國家事務的治理是每個公民應該享有的政治權利。公民參審權利化意味著符合特定條件的公民均有同等的機會擔任陪審員。然而，現行的人民陪審員選任機制具有擇優傾向，導致人民陪審員精英化的現象突出。并且，已經精英化的人民陪審員參審案件的數量極不均衡，“榮譽陪審員”與“陪審專業戶”的現象并存。然而實踐中，一些陪審員責任心不強，從不參與案件審理。基層法院出于工作便利性考慮等導致“陪審專業戶”的出現，[14]不僅容易使這些固定的人民陪審員在履行職務的過程中具有內在的服從和貼近司法體制的動機，而且也容易使之成為法院或有關方面控制人民陪審員履行職務或“俘獲”其意志的方式。[15]本應是兼職的人民陪審員走向了常任化和專職化，法院也就順理成章地對其實施嚴格的人事管理，陪審制度的民主價值因此大打折扣。《試點方案》和《實施辦法》規定的陪審員選任過程中的三次隨機抽選，亦即在人民陪審員候選人信息庫的建設、人民陪審員名冊的產生、合議庭的組成過程中均采用隨機抽選的辦法，使得每一位合乎條件的公民都能獲得參審案件的同等機會，這種做法應該繼續堅持。

公民參審權利化之后可能產生另一隱憂，即隨機產生的人民陪審員拒絕參審而使陪審制度運行受阻。因此，還有必要將參審作為公民的基本義務加以規定，并在公民拒絕履行義務之時可以施以相應懲戒。參審義務的內容包括公民接受人民陪審員遴選和人民陪審員加入合議庭參與案件審理的權利和義務。作為配套措施，參審義務的免除也應該在立法中予以明確規定。《實施辦法》規定的懲戒措施力度還不夠大，將免除人民陪審員職務作為懲戒措施并不能體現陪審的義務性質。是否可以建議對無法定理由拒絕參與陪審者施以社區勞動、罰款、拘留的懲戒。

此外，陪審能否實現實質化面臨一個技術性問題，即合議庭中陪審員的人數及比例決定其地位與作用。[16]我國的人民陪審員制度與大陸法系的參審制度類似。從實行參審制的國家和地區來看，“在陪審員參與審理的合議庭中，陪審員的人數一般要多于職業法官的人數，以便保證陪審員對案件裁判的話語權。”[17]法國、日本等國家均采取了類似做法。人民陪審員不能實質性行使審判權的另一個原因是因為人數少而勢單力孤，無力擺脫法官的控制，多名人民陪審員共同加入合議庭有利于改變這種局面。試點法院采取的“3+4”大合議庭的方式值得推而廣之。

2.薪資與補貼保障。人民陪審員經濟保障的實質是審判成本的分擔問題，其政策制定不能僅僅考慮權力運行的要求，“站在國民的角度來探求資源、程序和正義生產的平衡才能形成真正的成本政策。”[18]（P71）人民陪審員的經濟保障包括薪資待遇和補貼發放兩方面。《試點方案》規定了人民陪審員所在單位的待遇保障義務，“人民陪審員所在單位不得因其履行陪審職責而對其實施解雇以及減少工資或薪酬待遇等不利措施。”應該強調的是，賦予人民陪審員所在單位的待遇保障義務，實際上意味著法院審判成本的社會分擔。這就必須考慮義務配置的公平性、合理性問題。就此而言，前文提到的增加人民陪審員總量、增強人民陪審員代表性、均衡人民陪審員審理案件的數量有利于實現審判成本的社會均衡負擔。

人民法院則需要承擔人民陪審員履行審判職責所產生的補貼。從物質激勵的角度而言，人民陪審員能否履行審判職責，不僅與補貼發放的數量息息相關，而且受到補貼計算方法的影響。《試點方案》規定，人民陪審員制度實施所需經費列入人民法院、司法行政機關業務費預算予以保障，這其中包括了人民陪審員的選任、培訓以及參審補貼等各種費用。課題組調查發現，各地法院一般都是根據經濟發展水平的不同，按每個案件30～100元的標準發放參審補貼。這種補貼發放辦法簡單易行，但卻有礙公平。第一，案件復雜程度不同，陪審員付出的勞動各異，按件計算補貼不利于調動需要參與多次調解、多次開庭人民陪審員的積極性，也不能鼓勵人民陪審員積極進行閱卷等庭前準備工作。第二，沒有考慮人民陪審員的個人情況，特別是從業情況的不同。在職的人民陪審員可以從單位獲得工資報酬，參審案件所獲得的補貼成為額外收入，而個體經營者、自由職業者履行陪審職責所獲得的補貼則不足以彌補其經濟損失。

在英國，陪審團成員能夠根據案件審判時間的長短累計獲得經濟損失補助。[19]（P379）以參審時間來計算陪審員報酬的做法也被新西蘭等國所采用。我國是否也可以嘗試從計件轉變為計時發放人民陪審員的履職補貼。具體而言，可以按照從事審判活動時間（包括閱卷、調解等）的長短，以日為單位計算補貼發放，發放標準應區分有無固定工作加以確定，以鼓勵人民陪審員積極履行審判職責。當然，同時也應該規定單個案件閱卷、庭審、參加調解等發放補貼時間的上限，以防止個別陪審員故意拖延時間將參審作為牟取經濟利益的機會。計時發放補貼的做法必然意味著法院工作量的增加，但能夠促進人民陪審員實質性履職，值得嘗試。更何況，隨著法院管理日益信息化，計時發放補貼會變得更加容易和方便。

3.審理權之擴張。大陸法系國家實行的參審制對陪審員的審理權有諸多限制，加劇了參審員對于職業法官的依賴程度。我國在完善人民陪審員制度的過程中應注意吸取這方面的教訓，采取雙管齊下的辦法，即在限制人民陪審員裁判權的同時，應該注意擴張人民陪審員的審理權，以保證人民陪審員實質性行使職權。這就要求完善合議制度，保障人民陪審員參審的各項權利，包括參與庭前準備活動（特別是閱卷）、庭審發問、獨立發表意見的權利等，使人民陪審員能夠順利獲得行使裁判權所需要的案件信息。

其一，人民陪審員對庭前準備活動的參與。庭前準備活動能夠幫助人民陪審員熟悉案情，了解案件爭點，從而為即將到來的庭審做好準備。《刑事訴訟法》第182條第2款規定了“庭前會議制度”。通過庭前會議，審判人員就可以確定有爭議的證據材料，在庭審時進行重點調查。控辯雙方無爭議的事項，經雙方簽字后確認該合意的效力，在正式庭審中不得就此反復。[20]而在民事訴訟中，審判人員在正式開庭審理案件之前可以組織證據交換，也可以對案件進行調解等。如果人民陪審員對于這些庭前準備活動缺乏參與又不提前閱卷，很難跟上庭審的節奏。根據筆者對一些基層法院的調查，人民陪審員幾乎都不會提前閱卷，到開庭之日才會出現在法庭參與案件審理。有的案件案情復雜，證據材料繁多，人民陪審員根本不可能通過庭審獲取完整的案件信息。庭審以及合議時陪而不審、審而不議成為不得已的選擇。因此，庭前準備活動應當通知人民陪審員參與，并且可以通過立法將人民陪審員提前閱卷規定為訴訟的必經程序，使提前閱卷成為人民陪審員審判職責的組成部分。

其二，人民陪審員庭審發問權的保障。人民陪審員針對在庭審過程中存在疑問，有權向當事人及其訴訟代理人以及其他訴訟參與人發問以獲取其需要的信息。當然，人民陪審員的發問應該在遵守庭審規則的前提下，向作為庭審活動主持者的審判長提出并得到同意之后方可進行。這并不意味著審判長可以任意限制人民陪審員的發問權，而是審判長應當根據庭審進展情況適時安排人民陪審員的發問環節。

其三，評議規則的嚴格遵守。合議制度是一種司法程序中的集體決策制度。群體決策本身就在一定程度上表征著決策的科學化與民主化,合議制裁判正好迎合了人們對司法民主化的要求。[21]職業法官的意見可能左右陪審員的判斷，在陪審員表達意見之前采取隔離法官意見的措施非常普遍。臺灣地區規定，參審員就案件事實認定、法律適用和量刑問題陳述意見時，法官原則上不應當在場。[22]這種規定的本質在于排除法官對參審員的控制，有助于參審員自主充分地表達觀點。然而，人民陪審員在庭審之后參與案件評議表決存在一些障礙。人民陪審員制度只能通過合議制度加以運行，因此決定了人民陪審員發表意見時法官一定在場，也決定了人民陪審員制度的改革與合議規則的完善息息相關。據筆者調查，司法實踐中大量存在評議虛無化問題，即合議庭的評議并不實質進行，而只是由書記員按承辦法官或審判長的意見記錄“評議”內容以及“評議”結論，再交由陪審員等其他合議庭組成人員簽字，在案卷材料上體現合議庭評議的法律要求了事。這種不按法律規定組織評議的潛規則不僅使得依靠集體保障審判質量的制度設計淪為空談，而且架空了人民陪審員的審判職權，必須堅決予以杜絕。并且，評議過程中還應嚴格貫徹人民陪審員先發言、承辦法官和審判長后發言的程序要求。這樣的順序安排可以避免在評議過程中法官以自身意見影響人民陪審員從而控制審判結果。

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