公共養老金“系統改革”的國際實踐與反思

王新梅

一、 前言

2013年6月，在世界銀行推出公共養老金“系統改革”將近20年后，在1997—2011年期間曾為社會保護與勞動部門負責人的世界著名養老金經濟學家Robert Holzmann，在《國際社保評論》（International Social Security Review）發文對于這項改革方案的兩個核心理論依據公開認錯：“當時推行系統改革是因為認為積累制可以解決人口老齡化問題，但是現在，全球的養老金經濟學家都普遍認識到這個主張是錯誤的，積累制沒有這個功能”。接下來對于資本市場的基金回報率問題，他說：“對于基金的高回報率可以獨立于人口老齡化、在未來也能保持下去的假設也是錯誤的”；因此，“解決人口老齡化對養老金財政影響的辦法只有三個：提高繳費、降低給付、推遲開始領取養老金的年齡。這個原則既適用于現收現付制也適用于積累制”。①Robert Holzmann,"Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers,Trends and Challenges," International Social Security Review,2013,66(2).Holzmann是一位持續從事養老金研究的經濟學家，他在世界銀行任職期間，是世界銀行實施公共養老金系統改革最轟轟烈烈的時期。②王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發展中國家的養老金改革：反思正在涌現的問題》，《比較》2017年第1輯；Mark Dorfman,Robert Palacios,World Bank Support for Pension and Social Security,Social Protection and Labor Discussion Paper,No.1208,Washington D. C.,World Bank,2013.另外，在2017年10月15日中國社會科學院人口與勞動經濟研究所舉辦的“養老金改革：國際動態與中國實踐”國際學術研討會上，國際著名的養老金經濟學家高山憲之在演講中說：“完全同意Holzmann的這個結論”，并詳實地分析了世界銀行1994年養老金模型的問題。他指出世界銀行的這個模型“沒有基于堅實的科學證明，它更是一個基于市場至上主義教條的宣言，離一個基于科學證明的經驗（實證）研究差的很遠”，并且“采用94報告的模型改革了養老金制度的國家確實常常面臨嚴重的混亂。”①高山憲之：《再評世界銀行1994年<應對老齡化危機>：客觀質疑與理性啟示》，《社會保障評論》2017年第4期。

在這樣的背景下，中國目前改革的理論與實踐與國際動態形成了鮮明的對比。自1997年起“積累制可以應對人口結構老齡化”一直是中國公共養老金制度設計的一個核心依據。因此，在2015年的機關事業單位養老金改革中，啟動了更大規模的繳費率為20%的強制參保的積累制，顯著高于企業基本養老保險中的8%。顯然，目前中國是世界上唯一在2008年金融危機之后還大規模推行強制繳費積累制養老金的國家，并且在世界上百年養老金的歷史中也沒有一個國家曾經實施過這么高的繳費率。與此同時，針對一直以來大多數中國老年人領到的公共養老金還不到農村最低生活保障水平的1/3的現狀，沒有相關制度設計。此處呈現出一個矛盾：這些老年人的子女的繳費沒有被其正處于收入困境的父母領取到，而是要被優先投入到資本市場。并且，我們并沒有看到與上述失敗的國家相比，中國有特殊的優勢能保障強制繳費的積累制成功。因此，中國需要全面深入地盤點養老金改革的國際教訓。

本文的目的是跟蹤和梳理在過去20年里，公共養老金“系統改革”的理論與實踐歷程及國際最新動態與教訓，詳實全面地考察我國的養老金改革與世界各國有何不同，為中國養老金頂層設計提供切實的參考。

公共養老金（public pension）是指政府直接管理運營的、面向全體國民的終身按月支付的養老金制度。通常由兩部分組成：防止老年貧困的社會養老金（social pension）等和覆蓋中高收入群體的收入比例養老金（earning-related pension）。在經合組織（OECD）的分類中，分別叫做第一層和第二層養老金。與之相對的是私人養老金（private pension），最常見的是職業、企業年金、商業養老保險、個人養老儲蓄等，屬于自愿的市場行為，是第三層養老金。在發達國家，職業、企業年金的參保者主要是中高收入者，養老金的領取模式主要是一次性支取。國家對于公共養老金直接承擔給付責任，但是對于私人養老金則沒有這個責任。

公共養老金的“系統改革”起始于1981年的智利。自1994年世界銀行出版了《防止老齡化危機》 （Averting the Old Age Crisis）之后，這項改革被世界銀行等國際金融機構廣泛地推廣到發展中國家。國際學術界對于公共養老金的“系統改革”（systemic reform of public pensions）有著明確的定義，是指基于世界銀行的養老金理論，把公共養老金的籌資模式由現收現付制轉變為預籌積累制，積累的養老基金由私人的基金公司來運營管理，給付模式由給付確定型變為繳費確定型（即個人賬戶）。②公共養老金的“系統改革”，在2000年前后的早期的文獻中多被稱為“結構改革”（structure reform,fundamental reform）。但是，無論稱呼如何變化，其核心內容和含義沒有任何變化，只是在近些年，國際養老金學術界更多地使用“系統改革”這個概念。與之相對應的改革模式叫做“參數改革”（parametric reform），是指不改變養老金的籌資模式，只是提高繳費率、加強繳費與給付的聯系、提高開始領取養老金的年齡、導入自動調節機制等。籌資模式轉為積累制之后，參保者需要自己決定如何把積累的繳費投資到資本市場；退休時他們將得到一筆把自己積累的養老基金和投資收益加總后的養老基金；之后，他們需要與提供年金化養老金的公司簽約，把這筆養老基金兌換成按月終身領取的養老金。這樣，參保者未來能領到的養老金的多少，將取決于資本市場的收益狀況（特別是退休時點的狀況）、基金運營成本的高低、參保者投資技能的高低、年金化時兌換成本的高低等。與不改變籌資模式，只是提高繳費率、延遲退休等的參數調整相比，“系統改革”給一個國家養老金制度以及經濟、社會帶來的震蕩要大得多，因此屬于一種激進的改革模式。這種社會震蕩在智利體現為2016—2017年期間爆發的三次超百萬人的抗議游行（見下文），在匈牙利體現為政權的更迭。匈牙利在2011年廢除系統改革時，伴隨了執政黨由實施系統改革的政黨變成了反對這項改革的政黨。①這個信息來源于作者參加的世界銀行舉辦的2015年“養老金核心課程”（Pension Core Course）上世界銀行養老金部門的現任負責人Robert Palacios的演講。

這種激進的改革模式在1994年被世界銀行推出后，立刻引起了持續了10多年的全球性養老金大辯論，并遭到了發達國家經濟學家的嚴厲批判。②高山憲之：《全球性養老保障制度的最新爭論與改革動向》，《經濟研究資料》，2003年第4期；Alicia Munnell,A Bird’s Eye View of the Social Security Debate,CRR issue in brief,No. 25,Center for Retirement Research at Boston College,2004;Nicholas Barr,Peter Diamond,Reforming Pensions: Principles and Policy Choices,Oxford University Press,2008.其結果是在過去20多年的全球性公共養老金制度的改革中，沒有一個發達國家采用世界銀行的改革模式。③OECD的高級研究員Anna D’Addio把每一個發達國家公共養老金的籌資模式給筆者當面進行了一一確認。筆者又在對美國的Alicia Munnell和日本的高山憲之進行訪談時，進一步核實了這個問題。最后，這個結論在筆者2016年發表在“International Social Security Review”的論文中，得到了這個雜志的認可。盡管很多發達國家的人口老齡化程度無論是現在還是未來都比發展中國家高，而且發達國家都有高度發達的資本市場和嚴密完善的監管機制，比起發展中國家來說，系統改革成功的可能性更高。

因此，世界上實施了公共養老金系統改革的國家全部都是發展中國家（包括中國在內共有38個）。然而，從2008年的金融危機開始到現在為止，其中已經有21個撤回了，其他的還未撤回的國家也基本都面臨困境。④王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發展中國家的養老金改革：反思正在涌現的問題》，《比較》2017年第1輯。另外，根據高山憲之，⑤高山憲之：《積累制養老金：日本的經驗和教訓》，《比較》2017年第1輯。盡管動機和背景與世界銀行不同，早在世界銀行推行系統改革之前，發達國家中也有兩個嘗試用積累制替換一部分現收現付制公共養老金的國家，即英國（1986年）和日本（1966年），現在兩國也都廢除了這個制度。因此，用積累制替換現收現付制公共養老金的改革，無論在發展中國家還是發達國家都出現了全面的潰敗。

本文不把日本和英國的看起來類似于世界銀行改革模式的實踐等同于系統改革，主要是因為理論依據不同。日本和英國從沒在理論上認為一個國家的公共養老金的籌資模式應該是積累制，當時只是簡單地認為部分狀況較好的企業可以嘗試用積累制提供部分公共養老金，并且從一開始實施的就是可退回現收現付制的積累制；而世界銀行是把積累制當作應對人口老齡化問題的必要措施，未打算過要退回現收現付制。而發展中國家的改革則是基于世界銀行的理論實施的。這一點是日本和英國的部分積累制與發展中國家基于世界銀行的理論所實施的部分積累制之間的本質不同。另一個區別是強烈程度不同，世界銀行推行的是強制參保的全部積累制，多數國家未能實施全部積累制主要是因為無法解決轉軌成本；而日本和英國實施的是自愿參保的部分積累制。

2014年底，當時的財政部長樓繼偉宣布企業職工基本養老保險的個人賬戶不再做實，需要轉為名義賬戶制。當時只是簡單地解釋為沒有資金實力解決轉軌成本問題。2017年6月政府公布了企業與機關事業單位基本養老保險中的個人賬戶2016年記賬利率為8.31%。這些動向標志著政府已經深刻地意識到了養老金系統改革的不可持續性，并正在考慮著向名義賬戶轉型；但是迄今為止，一直沒有給出一個詳細具體的解釋。本文從國際養老金改革的理論與最新動態的角度，為中國為什么需要實施這樣的轉型提供了一個全面切實的說明，因此有利于助力政府在推進下一步養老金改革時，取得百姓對于新的改革方向的認同和支持。

二、發展中國家公共養老金“系統改革”的失敗

（一） 系統改革的樣板國的困境

智利是第一個實施了系統改革的國家，于1981年把現收現付制的公共養老金全部轉換成了私人經營管理的積累制養老金，也是世界銀行推行系統改革的主要樣板國。至少到2005年為止，智利還被Holzmann在總結世界各國的養老金改革狀況的國際會議上評價為模范（role model country）。①Robert Holzmann,An International Perspective on Pension System and Reforms,世界そして日本の年金―世銀·OECD とともに考える年金制度改革 ―,Tokyo,September 2,2005.然而，當時智利養老金改革總統顧問委員會的主席Bravo與日本養老金改革的核心設計者高山憲之都發現，作為公共養老金制度的替代物，智利的積累制養老金在理論上或在實踐中，都存在著很多重大的缺陷和障礙。②Jorge Bravo,The Chilean Pension System: A Review of Some Remaining Difficulties after 20 Years of Reform,International Seminar on Pensions,Organised by Project on Intergenerational Equity Institute of Economic Research,Hitotsubashi University,2001；高山憲之：《全球性養老保障制度的最新爭論與改革動向》，《經濟研究資料》2003年第4期。例如，運營成本過高、收益率波動幅度巨大、實際收益率在90年代是負值等。但是，那時大家關注的焦點主要是如何解決轉軌成本、實現投資運營、降低運營成本等。收益狀況不盡人意的問題并沒有引起政府的充分重視。智利養老金的覆蓋率自導入積累制之后下降了，反映出百姓對積累制沒有太大信心，但是一直還沒有到爆發抗議游行的程度。

直到近幾年，智利的積累制養老金制度的發育才進入成熟期，即越來越多的老年人的退休金開始主要來自于積累制。此時，大家才切身體會到，積累制所能提供的待遇水平非常低。于是出現了學者、廣大民眾與政府之間激烈的意見沖突和大規模游行。這個沖突的嚴重程度使得世界銀行都開始擔心智利模式會失敗。③《智利養老金如何從典范落得人人詬病》，新浪財經： http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-29/doc-ifxwkvys2337900.shtml，2016年9月29日。

首先在學術界出現了激烈的爭論和意見分歧，體現在2014—2015年的養老金改革總統顧問委員會報告上的結果是：24名委員中有一半主張全部或部分退回現收現付制。一些委員提議這個現收現付制為繳費確定型（即瑞典模式）而不是過去的給付確定型。①Nicholas Barr,Peter Diamond,"Reforming Pensions in Chile," Polityka Spo?eczna,2016,(1);Chile Presidential Advisory Commission on the Pension System (the Bravo Commission),Executive Summary,www.comision-pensiones.cl,2015.這24名委員由8名國際專家和16名國內專家組成。其次爆發了數次全國性大規模的抗議游行，民眾要求取消積累制。最近的一次發生在2017年3月26日，有200萬人參加抗議游行，僅首都的圣地亞哥就有80萬人參加。另外，在2016年7月和8月也爆發了上百萬人的大游行，出動了15萬警察。②《智利養老金如何從典范落得人人詬病》，新浪財經： http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-29/doc-ifxwkvys2337900.shtml，2016年9月29日。抗議游行的主要原因是養老金給付過低，91%的養老金領取者領到的養老金不及智利最低工資的62%。中產階層拿到的養老金雖然高于最低工資，但是替代率僅為23%左右③替代率根據新浪財經提供的數據計算而得。參見《智利養老金如何從典范落得人人詬病》，新浪財經： http://fi nance.sina.com.cn/roll/2016-09-29/doc-ifxwkvys2337900.shtml，2016年9月29日。，因此游行隊伍中有很多中產階層的身影。公共養老金的替代率，對于發達國家中等收入的人來說，通常為40%—55%。④OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.造成待遇水平過低的一個主要原因是智利的養老金運營成本一直過高。2016年9月13日的《日本經濟新聞》報道說，智利養老金的名義收益率為8%，而運營成本是5%，基金公司在其中賺取暴利的可能性非常大，因為發達國家企業年金的運營成本通常在2%左右。

智利的養老金改革主要是受美國芝加哥大學市場主義思潮的影響，當初改革委員會的成員也主要是從美國留學回國的。⑤這個信息來源于作者參加的世界銀行舉辦的2015年“養老金核心課程”上Robert Palacios的演講。現在看來這項改革雖然無法給智利的國民提供切實的養老保障，但是給另一些群體帶來了（豐厚的）收益。首先給國內外的基金公司帶來了巨大商機和高額的利潤。其次緩解了美國嬰兒潮人口的退休給股票價格帶來的下跌壓力。美國的資本市場大約從世紀之交開始，面臨賣股票的人大量增加而帶來的股價下跌壓力。這是因為在1946—1964年期間出生的嬰兒潮人口開始逐步到達退休年齡，大量的老年人需要出售手中的股票債券等以應對老年生活的需要。此時如果其他國家的養老基金能夠大量進入美國股市的話，就會有助于緩解這個壓力。實際上，實施了系統改革的拉美各國確實把養老基金的一部分投資到了美國。因為繳費由政府強制征收，養老基金的積累非常迅速，而通常發展中國家資本市場的發育速度低于基金的增速，很快就出現了“魚大池子小”的問題。此時，他們必須要把部分基金投資到國外的資本市場。⑥這個信息來源于在世界銀行舉辦的2015年“養老金核心課程”上，筆者對來自拉美國家的代表的訪談。

系統改革下的強制繳費與傳統的自愿參保有本質區別。自愿參保時，政府不需要為養老基金的保值增值負責，參保是市場行為、由市場調節。參保者可以根據市場收益狀況或家庭的生活需要等調整繳費額，并且可以在金融資產與房地產等實物資產之間進行選擇和調整。這樣，資本市場上養老基金的供給量具有很大彈性。而在強制繳費時，政府必須要為基金的收益負責，同時供給量又失去了彈性，政府很快就需要面對巨額資金的增值問題。

智利是世界銀行等國際組織最不希望看到改革失敗的國家。如果樣板國取消了積累制，那將標志著系統改革徹底失敗。在國際學術界甚至也出現了自相矛盾的現象。Barr曾是2014—2015年智利養老金改革委員會的成員之一，他在2016年發表短評（與 Diamond合寫）指出：智利應該繼續實施積累制。這兩位國際著名的經濟學家在過去20年中，一直都在從各個角度深刻地批判著世界銀行的系統改革，然而這一次卻得出了相反的結論。①Nicholas Barr,"Reforming Pension: Myths,Truths,and Policy Choices," International Social Security Review,2002,55(2);Nicholas Barr,Peter Diamond,Reforming Pensions: Principles and Policy Choices,Oxford University Press,2008.由于這次他們并沒有詳細闡述為什么智利可以不必遵循他們所展示過的公共養老金制度的基本原則，所以，對于已經熟知他們的養老金理論的讀者來說，難以認為他們的這篇短評具有說服力。并且，在這篇短評發表的幾個月之后，智利就爆發了百萬民眾的抗議游行。

（二） 多數國家已取消系統改革

系統改革的困境不僅發生在智利，實際上遍布全球。

拉美有14個國家實施了這項改革，到2016年為止已經有7個撤回了。其中2個（阿根廷、玻利維亞）徹底廢除，2個（尼加拉瓜、厄瓜多爾）在2000年左右立法后一直沒有付諸實施，3個（秘魯、烏拉圭、哥倫比亞）部分終止了積累制。②王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發展中國家的養老金改革：反思正在涌現的問題》，《比較》2017年第1輯。另外，拉美國家養老金制度的覆蓋率，自導入積累制之后，不但沒有擴大，反而一直在縮小。21世紀初的覆蓋率低于導入積累制時的20世紀90年代，2010年之后的覆蓋率又低于21世紀初。③參見Rafael Rofman,Ignacio Apella,Evelyn Vezza,Beyond Contributory Pensions: Fourteen Experiences with Coverage Expansion in Latin America,Washington,D. C.,World Bank,2015.

中東歐有14個實施了這項改革的轉軌國家，到2016年為止已經有12個撤回了。其中3個（匈牙利、波蘭、捷克）徹底廢除，9個（馬其頓、愛沙尼亞、立陶宛、羅馬尼亞、拉脫維亞、克羅地亞、斯洛伐克、俄羅斯、保加利亞）部分撤回。中東歐地區撤回的國家的比重比拉美地區高得多。中東歐地區實施這項改革時間最短的國家是捷克，2013年立法通過后，2014年就徹底廢止了。捷克也是這個地區最晚開始實施這項改革的國家。歐亞大陸國家中完全復制了智利模式的國家是哈薩克斯坦，即把原來的現收現付制養老金全部轉換成了積累制。這個國家主要把養老基金投資到了美國的雷曼兄弟等，因此損失慘重，不得不在2014年徹底取消了積累制，撤回到了現收現付制。④哈薩克斯坦的養老基金在美國金融危機中損失慘重的信息來源于，在2012年8月20—21日中國社科院人口所召開的“人口紅利與社會經濟發展”國際研討會上，對日本大學人口研究所所長小川直宏教授的訪談。與拉美地區不同的是，因為考慮到轉軌成本難以消化，加之世界銀行給這個地區的用于解決轉軌成本的援助貸款比拉美地區要少，所以中東歐國家采用的都是部分積累制，這樣積累制的繳費率比拉美國家要低得多。⑤Dragos Adascalitei,Stefan Domonkos,"Reforming against All Odds: Mutil-pillar Pension Systems in the Czech Republic and Romania," International Social Security Review,2015,68(2).拉美國家很多都超過了10%，而中東歐則多數為2%或6%左右，斯洛伐克最高，為9%。

在撤銷系統改革的過程中，這些國家對于個人賬戶的處理方式如下：在部分撤回的國家，一些國家允許參保者在積累制與現收現付制養老金之間自愿選擇，另一些國家降低了積累制的繳費率，相應地提高了現收現付制養老金的繳費率；全部廢除了系統改革的國家中，阿根廷、玻利維亞、匈牙利、波蘭等則是由政府直接接管了個人賬戶里積累的基金，把這些基金收歸國有。由此可見，因為系統改革中的個人賬戶是對原來的公共養老金的替換，所以取消了系統改革后，個人賬戶所積累的資產就順理成章地回到政府手中，變成公共養老金的一部分。

三、發達國家的積累制養老金

（一） 積累制下的公共養老金

Holzmann在一次總結世界養老金改革狀況的演講中說：“日本有高度發達的金融市場、嚴密完善的市場監管制度，可以成功地實施任何一款養老金制度，問題只是利益相關者等是否同意。而我們（世界銀行）的一些客戶國也跟我們說想把現收現付制換成積累制，我們則無法同意，因為他們不具備條件，也沒有最低限度的資本市場”。①Robert Holzmann,An International Perspective on Pension System and Reforms,世界そして日本の年金―世銀·OECD とともに考える年金制度改革 ―,Tokyo,September 2,2005.然而，實際情況與Holzmann的預想大相徑庭，日本于2013年不得不廢除實施了47年的最大的積累制養老金：厚生年金基金。原因之一是除了經濟高度增長期之外，投資回報遠低于預期，到2011年10月為止，約有60%的參保者連本金也沒能保住。②高山憲之：《積累制養老金：日本的經驗和教訓》，《比較》2017年第1輯。英國在1986年嘗試過的類似日本的制度現在也不存在了。③這個信息來源于對高山憲之教授的訪談。高山憲之教授對各種類型的日本積累制養老金進行了全面詳細介紹和分析。參見高山憲之：《積累制養老金：日本的經驗和教訓》，《比較》2017年第1輯。至此，用積累制提供公共養老金的實踐，在發達國家消失殆盡。

現在，發達國家不存在政府用積累制提供不允許失敗的公共養老金的情況，即使是自愿參保的模式也沒有，更不用說強制參保了。不僅如此，即使是企業年金或私人性質的養老金，也極少用強制參保的積累制，使用的國家僅限于：瑞典、澳大利亞、瑞士、挪威、英國。本文不把瑞典在1999年采用的強制繳費的、費率為2.5%的積累制養老金也歸類為系統改革。因為瑞典的這個積累制養老金與發展中國家采用的系統改革有著本質的不同。發展中國家是期待用積累制提供穩定的、不會、也不允許失敗的公共養老金。當這個積累制養老金失敗時，這些國家都需要重新設計和構建公共養老金。而瑞典的強制繳費的積累制養老金，在性質與功能上與澳大利亞等的企業年金相類似，即使失敗也不需要政府承擔損失，同時不會引發對公共養老金制度的重建。

美國的積累制企業年金一直是自愿參保，雖然后來啟動了要求雇主自動加入制度，但是也僅限于新參加工作的人，同時雇員可以自愿選擇退出。另外美國的公共養老金余額儲備從未投資到資本市場，只是購買非流通的國債。從其性質上來說，這種從不離開政府賬戶的資金運營方式屬于現收現付制，因為其仍然是一種靠當代年輕人支撐的制度。這一點是OECD養老金部門的前任負責人Edward Whitehouse在世界銀行2015年“養老金核心課程”上特別強調的。

盡管到2013年Holzmann才公開承認積累制不具有應對人口老齡化的功能，但是積累制具有應對人口老齡化功能這一結論早在1994年世界銀行開始推行系統改革之初，就遭到了發達國家經濟學家們的普遍質疑和反駁。在過去20多年的全球性養老金改革中，就像事先都商量好了似的，沒有一個發達國家采用系統改革。原因之一是發達國家之間基本上沒有信息不對稱的問題，這一點與發展中國家的狀況形成了鮮明的對比。發展中國家存在著嚴重的信息不對稱問題，在公共養老金籌資模式的選擇問題上，主要的信息來源地是國際金融機構和鄰國。因而對于這個相當復雜的主題以及發達國家的養老金制度的實際狀況，在理解上出現了關鍵性的誤解和偏差。例如，錯把美國資本市場上自愿參保的養老基金，等同于系統改革中強制繳費的養老基金。前者擔當的是私人養老金的職能，而后者則是公共養老金的職能。

一些中國學者輕易地把新加坡的中央公積金制度當做成功的案例。然而實際情況是，新加坡自1955年實施了繳費率為36%的積累制社保基金制度以來，基金的年收益率僅是2.5%，然而工資增長率約有5%。在這種情況下，其公共養老金的替代率逐年下降，這個制度無法提供一個適當水平的養老保障，不是一個稱職的公共養老金制度。①這個信息來源于作者參加的世界銀行舉辦的2015年“養老金核心課程”上Robert Palacios的演講。另外，政府直接經營養老基金的模式與發達國家市場經濟的基本原則相沖突，因此，盡管中央公積金制度已經有60多年的歷史了，卻一直沒有發達國家效仿。

（二）積累制下的企業年金

發達國家雇主發起的企業（職業）年金，既有用現收現付制、也有用積累制、還有用現收現付制與積累制相結合的模式來運營的。很多發達國家的企業年金是用積累制運營的，絕大多數是自愿參保。在日本，規模最大、覆蓋面最廣的企業年金是用現收現付制運營的，稱為“一次性退職金”，覆蓋面有75%，養老金給付額相當于10—12年的公共養老金。②高山憲之：《積累制養老金：日本的經驗和教訓》， 《比較》2017年第1輯。其覆蓋面遠高于其他發達國家用積累制運營的企業年金。因此日本人的退休金收入的絕大部分來自于現收現付制養老金。從20世紀90年代開始，日本也考慮過是否應該效仿美國的401K制度，把企業年金的運營由現收現付制轉換為積累制，但是因為當時日本股市的泡沫破裂，各種積累制養老金的運營狀況都已經在惡化，所以國民對于積累制沒有什么興趣。③資料來源于2017年1月對日本駐華大使館公使高見博的訪談。另外，日本屬于儲蓄率過高的國家，也沒必要進一步提高儲蓄率。并且近年來日本還出現了AIJ金融欺詐事件。這導致到2011年10月份為止，積累制養老金的參保者中60%的人連本金也沒保住。因此，現在日本的類似美國401K的積累制養老金的稅收優惠幅度相對較低，基金規模也非常小，參保者主要是能負擔得起市場風險的中高收入者中的一少部分人。④資料來源于2017年1月對日本駐華大使館公使高見博的訪談。

在過去20多年的養老金改革中，一些發達國家也推廣積累制，但是其功能都僅限于對公共養老金的補充，基本上只是提供一些稅收優惠政策，參保者也幾乎都是中高收入者，且參保者自己承擔市場風險。因此總體來看，許多發達國家的積累制企業（職業）年金的規模都不怎么大，甚至很小。從覆蓋率的角度來看，參加企業（職業）年金的人占15—64歲工作人口的比例如下。⑤OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.西班牙：3.3%，葡萄牙：3.2%，新西蘭：7.2%，盧森堡：5.2%，意大利：7.4%，法國：20.2%，加拿大：25.7%，奧地利：15.1%，英國：30%。這一點反映出這些國家的老年人的私人性質養老金收入的多樣性，除了來自企業（職業）年金的收入之外，不動產等其他收入來源所占的比重可能相對較多。

美國的企業年金目前處于改革后的繳費確定型401K與傳統的給付確定型制度并存的狀態。Munnell發表了關于這兩個制度的收益率的比較結果，指出“在1990—2012年期間，繳費確定型的401K收益率比給付確定型企業年金的收益率低0.7個百分點。①Alicia Munnell,Investment Returns: Defined Benefit VS. Defined Contribution Plans,http://crr.bc.edu/wp-content/uploads/2015/12/IB_15-211.pdf,2015.而私人養老儲蓄性質的個人賬戶（IRAs）的收益率比401K的收益率還要低很多”。因此，用發展401K或私人養老金來彌補公共養老金在未來給付水平下降的實踐，在美國并不那么盡如人意。從波士頓學院退休研究中心的網站所發布的文章中可以看出，Munnell反復提醒和強調政府和國民對于未來的養老金收入狀況不可以掉以輕心，否則會后悔。并且她積極推薦大家采用延遲退休或者以房養老等其他的輔助措施。

英國在嘗試了用積累制提供部分公共養老金而失敗之后，于2012年又開始嘗試對于部分雇員要求雇主自動加入的積累制企業年金制度，但是雇員可以自愿退出。這個制度的繳費率在2012年為：雇員雇主各自1%，政府補貼0.25%，計劃到2018年為雇員3%、雇主4%、政府補貼1%。對于這個制度的實施，美國波士頓退休研究中心研究員的評論是：這是個“野心勃勃”的制度，對其結果我們“拭目以待”。②Steven Sass,The U. K.'s Ambitious New Retirement Saving Initiative,CRR Issue in Brief,No. 14-5,Center for Retirement Research at Boston College,2014.

（三）美國對積累制功能的理解

對于積累制是否可以應對人口結構老齡化問題，在美國也發生過激烈的辯論。養老金經濟學家Munnell說：解決人口老齡化問題，不存在靈丹妙藥。她具體指出，在計算資本的回報率時，迄今為止都沒有把風險計算進去，而現在越來越多的專家都同意應該把風險也考慮進去。控制了風險之后的投資回報率，將不太可能使積累制下的養老金財政的可持續性比現收現付制好。③Alicia Munnell,A Bird’s Eye View of the Social Security Debate,CRR Issue in Brief,No. 25,Center for Retirement Research at Boston College,2004.

Munnell領導著美國最大的養老金研究中心，她也曾經是美國白宮的顧問。當年布什總統打算利用自己的政治資本把美國的公共養老金部分私有化時，她寫了一系列的文章，堅決反對，認為沒有絲毫可商量的余地。最終，美國的私有化改革只停留在提案階段就終止了。筆者2014—2015年在她的中心做訪問學者時曾向她咨詢過這個問題，盡管已經是10多年前的事情了，依然可以從她的語氣中，感覺到美國當年的“硝煙”。她說：“憑什么美國的公共養老保障要倒退到智利的水平？美國是發達國家！”

美國這個典型的崇尚市場經濟的國家，整個公共養老金制度（包括余額儲備）卻與資本市場沒有絲毫關系，籌資模式嚴格地限定在現收現付制的范圍內。因此，即使2008年金融危機給美國的職業年金和各種私人養老金造成了巨大的損失，但是其公共養老金仍安然無恙。政府與市場之間的界限清晰分明：私人性質的養老金由市場做，但是公共養老金只由政府做，以保障國民的老年生存安全。

四、易混同的類型完全不同的養老金制度

概念接近，但是性質完全不同的養老金制度的混同，常常出現在一些論述養老金的文章中。

（一）兩種不同的積累制養老金

從與公共養老金的關系的視角來考察，有兩種性質完全不同的積累制養老金。一個是公共養老金的替代，即發展中國家的系統改革下強制繳費的積累制養老金；對于基金的投資損失，國民會追究政府的責任。另一個是公共養老金的補充，即發達國家的積累制養老金，基本上都是自愿參保，極少數是強制參保；政府不需要為投資失敗承擔直接責任。

作為公共養老金的替代物的積累制養老金，功能上是用來保障老年人基本生活的安穩或最低生存需要。這樣的積累制養老金是不允許出現投資失敗的，否則就會直接威脅到老年人的生存或基本生活的安穩。因為這樣的積累制養老金都是由政府強制要求參保的，所以政府在一定程度上必須對其結果負責。而資本市場有著自己的運行規則和結果，不是政府及市場參與者能左右的。因此，當預期收益與實際狀況差距太大，或老年人的生存受到威脅時，就容易引起百姓追究政府責任的抗議和社會動蕩、政權更迭或者公共養老金制度的重建。這就是系統改革下的積累制養老金。

到目前為止，這項改革的倡議者和實施者都只是想當然地認為資本市場盡管高風險、高成本，但是也有能力提供穩定的、不低于或高于原來現收現付制的保障水平的養老金給付。然而這個想當然的結果，并沒有在發達國家公共養老金的歷史中得到印證，因為保障了老年人100多年基本收入穩定的是現收現付制養老金，而不是積累制。此外，因每個國家養老金發展的歷史不同，公共養老金所承諾的養老金待遇水平在各個發達國家之間有些差異，而共同特點是所有的發達國家都保障了全體老年人的最低生存；在此之上，基本上都保障了中高收入者的公共養老金的替代率在50%左右。

發達國家的積累制養老金全部都是作為公共養老金的補充的，功能上提供輔助保障。這樣的積累制養老金是允許失敗的，參保者和政府雙方都對可能的失敗事先就有著充分的心理準備。即使失敗了，還有公共養老金來保障老年人的基本或最低生活。發達國家的積累制養老金基本都是自愿參保，參保者也幾乎都是能負擔得起資本市場風險的中高收入者中的一部分。實施強制繳費的積累制養老金制度的國家，僅限于瑞士、瑞典、挪威、澳大利亞和英國。①Xinmei Wang,et al.,Some Overlooked Key Characteristics of Systemic Pension Reform,Working Paper of the Institute of Population and Labor Economics,Chinese Academy of Social Sciences,http://iple.cssn.cn/english/wp/201603/t20160302_2894477.shtml,2016.而且基本上這幾國的繳費率比許多發展中國家系統改革下的積累制要低得多。總之，無論自愿還是強制繳費，政府都不承擔或不需要承擔市場失敗的責任。例如，面對2008年的金融危機給各種養老基金造成的慘重損失，沒有任何發達國家的政府直接賠償損失。美國的老年人為了彌補金融危機給自己的企業或職業年金帶來的損失，很多都在到達退休年齡之后，繼續留在工作崗位，或者重新找工作。還有一些美國城市，例如底特律，因為無力支付過去所承諾的給地方公務員的職業年金給付，而不得不宣布破產，現在城市整體都荒蕪了。

因此，積累制養老金在功能上是作為公共養老金的替代物以提供基本生存保障，還是作為公共養老金的補充物以提供輔助保障，造成了發展中國家系統改革下的積累制養老金與發達國家的私人性質的積累制養老金之間的天壤之別。政府的承諾與百姓的期待對于這兩種不同的積累制養老金完全不同。現在被各國取消撤回的是前一種，而存活下來的是后一種。

（二）兩種性質不同的個人賬戶

在過去20多年的全球性公共養老金制度改革的實踐中，兩種不同性質的個人賬戶同時被采用了。一種是系統改革中出現的積累制下的個人賬戶，養老金的運營與給付責任變成了基金公司和參保者個人。這個模式起始于智利，被世界銀行推廣到全球。另一種是保持籌資模式不變，在依舊為現收現付制的情況下，把養老金的給付方式變成繳費與給付一一對應的記賬制的個人賬戶。這個制度與資本市場沒有關系，但是與人口老齡化與經濟增長狀況直接掛鉤。①關于瑞典模型的詳細內容請參考高山憲之、王新梅的觀點。參見高山憲之：《全球性養老保障制度的最新爭論與改革動向》，《經濟研究資料》2003年第4期；高山憲之：《瑞典的稅和社保費一體化征繳及個人身份證號碼制度》，http://iple.cass.cn/shbzxzt/yjyts/ylbz/201711/t20171117_3746422.shtml，2017年；王新梅：《全球性公共養老保障制度改革與中國的選擇：與GDP相連的空帳、比與資本市場相連的實帳更可靠更可取》，《世界經濟文匯》2005年第6期。這個模式是由瑞典開發的，公共養老金制度的運營和給付責任依舊是政府。此外，德國和法國的公共養老金制度長期以來使用的點數制，由于本質上與瑞典的個人賬戶相同，所以本文把點數制與記賬制歸為同一類別。目前使用這兩種制度的國家各10個，共有20個。②高山憲之：《全球性養老保障制度的最新爭論與改革動向》，《經濟研究資料》2003年第4期；王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發展中國家的養老金改革：反思正在涌現的問題》，《比較》2017年第1輯。

記賬制的個人賬戶由于在養老金的給付方式上可以做到繳費與給付一一對應，所以在為了應對人口老齡化帶來的財政危機而需要提高繳費率或鼓勵延遲退休方面是非常得力措施。因為長期以來大多數發達國家實施的給付確定型現收現付制公共養老金，都一定程度地具有在繳費者內部劫富濟貧的機制，即高收入者的替代率低于低收入者的替代率。③OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.在經濟增長狀況良好、人口老齡化程度較低、繳費率也相對比較低的年代，所有老年人的收入都能隨著時間而增長的情況下，這樣的收入再分配機制可以運作得比較順暢。而到了人口老齡化日益嚴重、繳費率多次被提高、養老金給付水平需要下調、并需要參保者盡可能多繳費并延遲退休的情況下，傳統的給付確定型養老金則難以調動中高收入者的積極性。于是，瑞典開發出了現收現付制下的個人賬戶制度，以解決政府與多數參保者之間的激勵不兼容問題。

在20世紀90年代，有不少養老金專家都認為個人賬戶只能適用于籌資模式為積累制的養老金制度。瑞典開發的記賬制養老金使得個人賬戶制在現收現付制下也可以實施。這樣就既避免了積累制養老金的各種弊端，又解決了激勵機制和養老金的可攜帶性問題。這兩種類型的個人賬戶在20世紀90年代中期同時出現在世界公共養老金改革的舞臺上。但是，在過去20多年的公共養老金改革實踐中，現收現付制下的個人賬戶制被越來越多的國家所采用，而積累制下的個人賬戶制則處于全面潰敗而被淘汰的歷程中。波蘭、斯洛伐克等東歐國家在公共養老金制度的改革中曾經即采用記賬制（或點數制）個人賬戶與積累制的個人賬戶相結合的體制。前者是為了防止早退休，鼓勵參保者多繳費，后者是為了學習智利模式。但是經過了10多年實踐之后，前者存活下來了，后者被全部或部分取消了。

無論是積累制下還是現收現付制下的個人賬戶，共同特點是無法直接像傳統的給付確定型養老金那樣實現“劫富濟貧”的收入再分配。為了解決再分配問題，瑞典開發出了與記賬制養老金相結合的最低養老金制度，當一個人能領到的公共養老金低于一定水平時，根據“收入鑒定”情況，可以從最低養老金制度中領到一定數額的養老金，其資金來源全部是稅。①高山憲之：《全球性養老保障制度的最新爭論與改革動向》，《經濟研究資料》2003年第4期；高山憲之：《瑞典的稅和社保費一體化征繳及個人身份證號碼制度》， http://iple.cass.cn/shbzxzt/yjyts/ylbz/201711/t20171117_3746422.shtml，2017年；王新梅：《全球性公共養老保障制度改革與中國的選擇：與GDP相連的空帳、比與資本市場相連的實帳更可靠更可取》，《世界經濟文匯》2005年第6期。另外，瑞典還有基于財產鑒定的住房補貼制度，也是保障老年人最低生活的一個重要組成部分。②OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.這樣瑞典就既給中高收入者提供了多繳費和推遲退休的激勵，也為低收入者提供了緩解老年貧困的最低養老金和住房補貼收入，從而完成了公共養老金進行收入再分配的使命。

與瑞典模式中的最低養老金制度相比，實施了系統改革的國家，財政收入被優先用于解決積累制個人賬戶所帶來的轉軌成本，難以顧及低收入群體的最低養老金問題。智利直到2008年才迫于民眾的壓力，開始實施最低養老金制度，此時已經是開始實施積累制個人賬戶的27年之后了。類似的問題也發生在中國，基本上每年用于做實積累制個人賬戶的財政投入遠大于城鄉居民養老金的給付總額。所以，與實行記賬制個人賬戶的國家相比，實行積累制個人賬戶的國家，既無法給中高收入者提供繳費激勵與預期收入，也難以有精力關照低收入群體。

（三）混淆概念的后果

錯把看上去類似、而本質完全不同的養老金制度混淆時，會導致養老金制度的頂層設計誤入歧途。錯把系統改革下的積累制養老金等同于發達國家長期存在的私人性質的積累制養老金，則無法理解為什么系統改革會被廢除，為什么系統改革失敗后都不得不重建公共養老金制度；而發達國家的私人積累制養老金也經常有各種失敗，國家既不需要因此而重建其公共養老金制度，也沒有因此而取消積累制養老金制度。另外，中國的一些養老金專家會繼續以美國存在著大量的積累制養老金為理由，認為中國應該繼續實施強制繳費的積累制養老金。

錯把積累制下的個人賬戶混同于現收現付制下的個人賬戶后，會得出以下錯誤結論：因為智利的個人賬戶沒能提供參保激勵，所以瑞典的記賬制個人賬戶也無法提供激勵，即瑞典的記賬制也是失敗的。然而，實際狀況是，瑞典的記賬制在提供激勵機制方面比較成功。智利失敗是因為其籌資模式是積累制，與養老金的給付模式是否是個人賬戶無關。

五、中國強制繳費的積累制養老金

以2015年啟動的機關事業單位公共養老金改革為標志，在經濟下滑的艱難處境中，中國在強制繳費的積累制養老金的建設上開啟了一次改革，使得中國成為了最堅持強制繳費的積累制養老金的國家。以下通過國際比較，分析中國目前的積累制養老金與世界各國有何不同。

第一，強制積累制的繳費率之高，無論是從百年的養老金發展史上，還是從當今世界各國的養老金制度模式上看，都是例外。這個特點在當前的全球性養老金強制繳費積累制大潰敗的環境下，更顯得特別突出。①Xinmei Wang,John Williamson,Mehmet Cansoy,"Developing Countries and Systemic Pension Reforms: Reflections on Some Emerging Problems," International Social Security Review,2016,69(2).在2015年機關事業單位公共養老金的改革中，中國啟動了繳費率為20%的強制參保的積累制，公共養老金8%，職業年金12%。

發達國家中唯一大規模實施強制繳費的積累制的國家是新加坡，其中央公積金的繳費率為36%，包括養老、住房和醫療等保障。如果與新加坡的繳費規模相比較的話，我們需要把中國住房公積金的繳費也考慮在內。機關事業單位的住房公積金單位與個人各自繳納12%，這樣中國機關事業單位的強制繳費積累制的繳費率就是44%，比新加坡還要高8個百分點。另外，中國還有新加坡所沒有的強制繳費的現收現付制的社保繳費32%,具體有：養老金20%、醫療9%、失業生育工傷三項合計至少3%。把現收現付制與積累制的社保繳費全部相加的話，總共為76%。

第二，財政投入規模大。上述的20%的強制參保的積累制養老金繳費中，可以說全部是財政的一般稅收。因為單位負擔的8%是來自財政收入，即使是個人繳費的12%的部分，也是通過增加工資收入的形式繳納的。這樣，財政收入不是用于提供公共服務和保障，而是投資到了資本市場。這樣的財政收入的使用方式本身是違背財政制度基本原則的，在發達國家極其少見。略微接近的有近年來出現的德國李斯特養老金計劃。但是，這一點是德國的李斯特養老金計劃遭到批評的主要原因之一，盡管其政府補貼的規模與中國相比非常小，而且是自愿參保。

第三，這樣大規模的財政支出補貼的是中高收入群體，其在總人口中的占比非常少。因此，這項財政補貼使得國家的社會保障支出成了一項惡化而非改善收入分配的公共政策。

第四，全覆蓋。發達國家實施強制繳費的積累制的國家極少。通常是自愿參保的積累制，而且這個自愿參保的制度的覆蓋面最高也不過是50%左右，主要是能負擔資本市場風險的中高收入者。而中國是100%的公共養老金制度的繳費者，包括城鄉居民養老金保險制度在內，無論貧富都為積累制養老金繳費。絕大多數發展中國家在公共養老金的私有化改革中對于積累制的參保者限定于新參加工作者或一定年齡以下的人，通常都把接近退休年齡的人排除在外，例如在10年之內到達退休年齡的人。而中國則是全部的勞動者。

第五，中國的大規模積累制在多數老年人都得不到能保障最低生活的公共養老金的情況下啟動。相比之下，發達國家雖然為了應對人口老齡化而在促進和發展自愿參保的積累制養老金，但是，這些積累制養老金的發展都是建立在已有充實的、覆蓋了全體國民的、防止老年貧困的（最低）養老金制度的基礎之上。與之相反，中國還遠不具備這樣的基礎。由于中國的大多數老年人還生活在農村，其中的絕大多數人能領到的公共養老金最多不超過全國農村最低生活水平的1/3，因而還主要依賴于子女的贍養。但是在強制參保的積累制下，其子女的收入的一部分卻優先被投入到資本市場。這種制度加重了中低收入者的負擔，而且他們也沒有余力承受資本市場的風險。

第六，中國的積累制養老金以阻礙經濟增長為代價。因為它將使得已經過高的儲蓄率變得更高。智利等南美國家實施積累制的一個理由是，這些國家的儲蓄率過低，希望通過積累制提高儲蓄率，以促進經濟增長。而這個效果在中國則正好相反。因為儲蓄率過高或過低都阻礙經濟增長。中國需要的是降低儲蓄率、增加消費的政策。

第七，強制繳費的積累制在中國的地位和角色，以及百姓對制度的期待決定了這個制度是不允許失敗的。中國政府對百姓的承諾也是保證這個制度順暢運營下去。這一點與發達國家的積累制養老金有著本質的不同，也不符合市場的理論與實踐。發達國家的資本市場活躍著大量的養老金基金，這些基金幾乎都是自愿參保，極少數是政府強制參保的。但是無論是自愿還是強制，這些基金的共同特點是政府與國民之間達成共識：市場是會有失敗的，失敗的損失不由政府來承擔。

六、結論與政策含義

根據Holzmann于2013年公開發表的論文，從國際比較的視角來看，中國養老金制度頂層設計的理論依據是錯誤的。因此，在積累制可以應對人口結構老齡化的這個唯一好處不存在的情況下，鑒于積累制所附帶的巨額轉軌成本及高風險，中國已經沒有必要再繼續堅持實施強制繳費的積累制，更不應該把政府的財政收入投入到積累制的個人賬戶中，特別是在政府還不能給全體老年人都提供能達到最低生活保障水平的養老金給付的情況下。①大部分的新農保領取者每月只能領到70元的養老金，而農村低保線的全國平均水平大約是這個數值的3倍。政府的公共養老金應全部退回到現收現付制，以給全體國民提供老年生活的基本保障為己任。目前一個可選擇的途徑是把基本養老保險中的個人賬戶轉為記賬制的個人賬戶，并相應地降低企業的繳費率、減輕企業負擔。同時把積累制養老金限定在自愿參保、市場調節的范圍內，政府不參與運營、不提供補貼，只限于制定必要的規則。這樣就可以避免中國的養老金制度成為繁榮國內外金融業和支撐發達國家股市的工具。

在過去20多年的全球性公共養老金制度改革中，世界銀行推行的系統改革在理論和實踐中全面地被所有發達國家拒絕。雖然以拉美和中東歐轉軌國家為主體的很多發展中國家都實施了系統改革，但是在2008年的金融危機之后多數國家都撤回了。同時樣板國智利雖然沒有撤回，但是正處于數次百萬民眾游行反對這項改革的壓力之下，并且這個改革模式的推動者Holzmann自己都公開認錯說積累制養老金不具備能夠應對人口結構老齡化問題的功能。因此中國自2015年起在公務員養老金改革中大舉推進的20%的強制繳費的積累制養老金是國際社會中的一個特例。現在中國公共養老金改革的方向既與發達國家不同，也與發展中國家不同，正實施著大規模優先建立積累制養老金的改革。我們需要審慎思考：中國是否有優勢可以不重復其他國家的失敗？