公平、充分與社會保障的創新

（英）理查德·蒂特馬斯

一

關于公平的兩難議題討論，本文提出一個批判性觀念：現代工業化社會中，“社會保障（social security）”和“收入維持（income maintenance）”問題總會達成某種形式的終極解決之道。例如，這個觀念已被某些倡導“負所得稅（negative income tax）”或是倡導“保障年收入（guaranteed annual income）”建議的人所提出，或者是暗示這個意思。因此，我首先引述以賽亞·柏林的《自由四論》①Isaiah Berlin,Four Essays on Liberty,Oxford Paperbacks,1969,p. 167.中的一段話，他使用卓越的詞語闡述這種信念所造成的危險：

一種最為獨特的信念是，有責任為了偉大的歷史性理想而犧牲屠殺個人。這些歷史性理想是正義，或者是進步，或者是未來數代人的幸福，或者是神圣的使命，或者是解放一個國家，或者是解放一個種族或一個階級，或甚至是自由本身。這些理想都要求為了社會的自由而犧牲個人。這是一種無處不在的信念，在某處，在過去或是在未來，在神的啟示之中，或者是在某一思想家的心中，或者是在歷史或科學的宣言中，或者是在一個善良好人單純質樸的心中，均存在著一種終極的解決之道。這種古老的信念是建基于對如下看法深信不疑的堅信：即人類所信仰的全部積極性價值觀，最終都是和諧一致、相互兼容的，而且甚至可能是相生相成的。

并不是所有美好的事物都是和諧一致、相互兼容的。在社會保障領域，就像在人類生活的其它范圍領域中一樣，人類所有理想看法的兼容并蓄更是罕見。這種結論本文稍后部分將以更為明確具體的形式來呈現。

不過這并不意味著，在社會保障理念和創新的戰略上，我們無法超越國界相互學習。也就是說，關于替代性政策、原則、目標、受益與繳費的結構（the structure of benefits and contributions）、需求的測量和評估，以及諸如此類的問題，作為一種理念，是可以應用在其它的國家并且適應這個國家，而且在實踐上是可以與那個國家特定的文化和政治特色和諧一致、相互兼容的，就像十八和十九世紀啟蒙時代的歐洲哲學家們在思想觀念上彼此間相互學習一樣。因此，我堅信，社會保障的“專家們”同樣也可彼此間相互學習。

因此，本文的主要目的在于提供一些常見的收入維持的跨國問題例證，因為我們可以通過彼此交流社會保障理念分析而獲益。社會保障研究的基本目的，并不是為了顯現如何與眾不同，而是為政策制定者提供更廣泛的文化適應性（culturally adaptable possibilities）參考，確保他們做出最明智的決定。

首先要注意的是關于定義和語言的詞語問題。讓我印象深刻（而且有時讓我沮喪的）不僅僅是語言溝通現狀中的諸多困難，而且還有各國社會保障詞匯表中語義微妙差異所導致的諸多獨特理解困難。在英語中，我們使用諸如貧窮、不平等、不充分、維生、最低生活標準、低收入群體、貧窮狀態（pauperism）此類的概念和字眼。這些概念無法被準確地翻譯成另一種語言，而且無法進入一種截然不同的社會保障詞匯用語表中。例如，英文的 “poverty”一詞似乎與法文的“pauvrete”或德文的“Armut”，并不是意味著相同的事情。而且，當我們認識到這些全都是相對性的概念——在時間、地點，以及在個人思維里都是有相對性的時候，當我們也認識到“貧窮”“不充分”，并不能單單從現金資源角度來衡量時，當我們發現很難界定“非物質性貧窮（non-material poverty）”的時候，翻譯更是非常困難。沒有絕對或是固定不變“充分”的社會保障標準是可能的。

我陳述這些顯而易見的事實只是提醒人們注意，我已察覺到國際社會保障的文化多樣性，這種在目標、系統、結構和組織上的文化多樣性，恰恰是必須重視的地方。

本文設定社會保障這個術語的定義涵蓋：（1）無需經由收入調查或需求調查而提供的現金補貼（cash benefits）；（2）經過收入調查或需求調查，之后所提供的現金津貼（cash allowance，各式各樣的描述，如公共援助金、國家援助金、補充性現金補貼和津貼①1966年，英國以補充性補助和津貼取代了以前的國家救助給付。、社會援助金、福利支付金）。

二

有些政府主張，保險統計的做法和私人保險主要建基于以下原則：確定使參保的不同階級能達到最大可行的平等程度；而社會安全制度（或社會保險）主要取決于社會對于收入保護的需求，目的在于防止一種或多種公認的危機——諸如老年、疾病、失能、失業、守寡等等。雖然在理論上，有關平等的命題在私人保險方面是合情合理的，但在實際做法上平等是否可作為基準，仍有很多疑慮。盡管如此，我仍然主張：在所有現代社會安全制度中，對于平等的考慮已變得越來越重要；在相同的時間，對于待遇給付是否充分的考慮也在大眾心中變得更重要。人們期待的不只是較高的給付，而更是期望在個人、群體、階級和類別中得到更平等的待遇。

我把公平（equity）界定為“公正（fairness）”，意思是那些處在相似的需求環境，以及符合相似資格的人，在社會保障制度與社會生活和經濟生活的其他領域中，都應被相同地對待。正義（justice）是一種原則或社會法則（social law）。當生活水平、教育水平和公眾信息水平提升時，人們就更注意不公平、不規則和“不公正”的意識與辨別，以致于當處理方式有所不同時，即使這種處理的差別是基于公平考量，也會被視為是一種不公平，導致許多民眾和群體對相關待遇和補貼做比較。這可以解釋很多國家工業界日益增多的勞資爭議與“福利權利（welfare rights）”運動不斷增多的現象。在一些條件類似的環境中，仍有日漸增加壓力的原因，其可能起因于調控收入關連效益（earnings-related schemes of benefits）以及防通貨膨脹退休金制度（inflation proof pensions）所致。與此同時，對“不公平”的其他批評者則認為，收入相關的養老金完全體現在工資體系的不公平當中；而有人則認為：高收入者的高賦稅是不公平的，因為他們是再分配性質的。

然而，除了這些一般性的輿論運動之外，在我們社會中還存在其他舉足輕重的力量在發揮作用，這些力量正在針對收入維持系統，以及“匯聚”和維持繼承社會保障權利，提出新的公平的（或是極度擴大的）問題。應注意的是，如今這些“權利”正在成為新形式財產權的組成部分。在社會保障法律環境下，一旦獲得這些財產權利，它們就不能被否決，或是被取消。

另有一些更加舉足輕重的影響力來自于社會和人口性質的變化，其它的力量是來源于勞動力市場、職業狀態、工業流動和區域流動變化的一種結果。這些力量早已經在不同程度上運行著，而且似乎有可能在所有現代性、工業化社會中獲得更進一步的發展。社會保障項目無法避免受到這些變遷力量的影響。從公平的角度來說，這些力量不僅影響政策的核心議題，即現金補貼和津貼的水平——什么是“充分”的當代解讀，而且以各式各樣的方式，影響到錯綜復雜的資格（eligibility）、權利（entitlement），以及合格（qualification）條件的整個模式，正是這些因素構成了治理社會保障體系社會法的范圍內容。然而，在深度分析這些影響的效果之前，我們首先必須提供一些社會變遷的例證。

在工業化經濟中，一個顯著的趨勢是，兩性之間平等地位的發展。我們可以看到，這種發展趨勢表現在婦女的同工同酬（equal pay）和平等權利（equal right），給婦女提供更好的職業發展前景、訓練與再訓練服務，在她們懷孕和養育孩子時間之后為其提供更廣泛的全職或兼職就業機會，采取與男性同等的方式，為女性提供保險，以預防、對抗工業風險和社會風險等方面的需求上。當代世界有些國家正走向此一類概念的社會。在這種社會里，兩性大多數或是全部的社會角色都是可以相互交換或對調的。

與這些社會變遷和公平期望相聯系的發展趨勢，影響勞動力市場中的男女兩性，即在各個年齡段都邁向更加頻繁的崗位變遷、更加多樣的職業流動和更為頻繁的地域性流動。與此同時，作為技術和經濟性因素變遷的一種結果，客觀上存在著更多強化再培訓，而且強調對勞動力市場和工會規則予以更少的固化，由此帶動更多的職業生涯變遷，以及更多人接受培訓與再培訓。這種狀況導致更為頻繁和廣泛的“工作投入休眠期（resting between work engagement）”，原因是來自強迫或是自愿性的失業、變換工作、培訓和再培訓。人們都因為社會保障制度而提出公平的問題，尤其是要確保不會因為轉換工作崗位和其他的各種原因，而喪失他們領取養老金的權利。

與此同時，由于工作職場中更大流動性所產生的社會保障諸多“權利”議題錯綜復雜。早婚和早生育，更多的非婚生、收養、離婚、再婚，女性群體的平均余命更長導致女性會更長時間處于離婚和寡居的狀態，這樣一些發展趨勢致使對妻子、丈夫、前妻和前夫，還有那些依賴于婚姻的人具有更多的要求，導致依據公平的標準，對作為“社會保障權利（social security rights）”的收入維持服務的更多要求。

這些發展趨勢的廣泛例證，代表這個社會正走向更加“開放”的事實。這個更為“開放”的社會在工作和婚姻關系中提供了更多的自由和更多的選擇，并以不同程度影響著不同的國家。其都因為社會保障項目提出了公平的問題。

在一個社會變遷和經濟變遷（伴隨這些變遷的是對公平的新期望）的發生均有價值的社會中，這類變遷的結構性特點不僅影響公平的議題，而且也提出了充分性的問題。今天，什么是“充分”社會保障服務提供的概念正在不斷擴展，與公平的考慮交織在一起。因此，通過在相似需要環境中的人們（和各種階層的人），應該被同樣對待，來界定社會保障中的公平，將會引發更進一步的問題。這里存在著兩種寬泛的類型：一種類型關注于公平參照群體（equality reference group）或是階層；另一種類型涉及時間因素和同輩人群（generation-cohort）的群體。

關于第一種類型，我們思考工作年齡殘疾人士的收入維持問題。從公平和充分的角度來說，殘疾人的參照群體是什么？是殘疾人士從前所歸屬的收入群體和職業群體？還是他現在所歸屬的殘疾人群體？①這些參照群體所提出的諸多困難，在英國的一份研究報告中得到了具體說明，該報告討論對殘障者救濟采取停止工資申請的問題。參見 Administration of the Wage Stop,Report by the Supplementary Benefits Commission to the Minister of Social Security,London,HMSO,1967.如何評定“殘障失能（disability）”？喪失什么樣的工作能力或是謀生的能力就應該有權利領取養老金？應該因為部分失能而支付養老金嗎？可以將那些活動范圍局限于家庭中的家庭主婦納入保險嗎？在變成殘疾之后，殘疾人從前所屬收入群體平均薪水上的變化與平均工業薪水和最低工資水平上的變化，二者的相關性如何？是否應公平考慮特定的殘疾失能原因，以及誰應該對此負責（例如：工業事故、非工業疾患、戰爭傷殘，道路意外等）？或者是，從需要的角度看，所有的殘疾人是否均應受到相似的待遇，而無論他們殘疾的原因和性質如何以及當前那些非殘疾正常人的平均收入是多少？

當我們考慮什么樣的人可以在社會保障項目之外獲得保障，例如，從普通法那里獲得獎勵，從私人意外保險、覆蓋特殊風險的某些產業（如礦業）以及從其它形式的在英國被稱為“可供選擇的補救措施（alternative remedies）”獲得收益，這些基本性的公平議題會更進一步的錯綜復雜。當社會保障擁有更多“可供選擇的補救措施”可以使用時，對于公平和公平參照群體定義的追尋就變得更為困難。

當這些殘疾人群體達到“正常的”退休年齡時，第二種類型的公平和充分問題就會出現。現在（這類殘疾人的）參照群體是全部可以領取養老金的人嗎？那些在65歲之前殘疾的人，可得到與非殘疾退休人士一致的待遇？還是與那些65歲后變成殘疾或是患病者待遇截然不同？而且，在與薪水相關的社會保障計劃中，殘疾人士為他們工作生活的部分來計算65歲之后現金補貼時，應該考慮什么樣的收入期望損失？對于個人所關心的養老金補助計算，在缺乏收入相關的保險繳費供款時，應采用什么樣的“信用（credit）”公式（非自愿離開勞動力市場的信用），才算是公平公正的？

在喪偶女性和殘疾人前妻的案例中，所有這些與公平和充分內在相關的議題，甚至是更難以解釋、澄清和解決的。過去，在英國和其它國家的社會保障項目里，依據她們后來丈夫或是前夫殘疾的原因，在一定程度上根據丈夫的保險繳費供款，這些女性得到截然不同的待遇。然而，公共輿論（和婦女平等權利輿論）越來越多地認為，這些歷史性考慮是不恰當的，實際上他們還要求從當下的其他參照群體和其它參照點來重新界定公平和充分性。例如，在英國就有人要求，對于那些有未成年子女的婦女，應該通過社會保障而得到相似的待遇，無論她們是否離婚、被拋棄、守寡，而且也不應考慮任何因果性的因素。這些要求的提出都是以公平理由為基礎的，而且也是因為在對這些群體或是階層之間進行比較時，一些現金補貼是“不充分的”。例如，對于那些被遺棄老年女性的服務提供，帶著三個依賴性子女的50歲以上的婦女，補貼據說是不充分的，假如相同年齡的喪偶女性也帶著三個依賴性的孩子，她將會得到較好的待遇。

這些只是社會保障項目中隨機選取的諸多公平和充分性問題的極少數例子，社會保障項目是社會變遷和經濟變遷及與之相伴的大眾期望變化的產物。

三

在一種具體細節的政策層次上，公平和充分性同時影響非資產調查與資產調查（non-means tested and means-tested）收入維持項目的現金補貼權利、資格和特殊狀況的所有領域。非資產調查項目在許多國家被普遍認為是“權利補貼（benefits as of right）”。這部分是因為他們與大家所接受的“可保險意外（insurable contingencies）”有關聯，這種意外事故可以由社會保障機構來管理。變成喪偶女性的風險是一種可以保險的意外事故；變成未婚媽媽的風險則不是一種意外事故。

然而，“權利補貼（benefits as of right）”只有當申請者滿足——而且通常是連續性地滿足——行政管理機構規定的權利資格條件才能獲得。這些條件可能包括使用或是提供有關年齡、婚姻狀態和婚姻的存續時間、家庭狀態（妻子、丈夫、孩子和其他的依賴者）、職業或工作狀態、住宅、保險繳費供款或保險狀態、收入薪水記錄、醫療證明、可以獲得的工作、退休，以及許多其它的權利或是資格條件的證據。只有從這種嚴格規定的意義出發，在這種項目中的那些現金補貼才能說是“權利補貼”。更進一步看，這種項目的一些部分通常包括與申請者和受益者，以及申請者和受益者他們的妻子、丈夫、前妻、孩子和其他“依賴者”的收入薪水或資源有關的法律或是規定。簡言之，“權利”項目和資產調查項目之間的差別，看起來并不總是像有些時候設想建議的那樣可以區分得一清二楚。

我們也認識到，近些年來在很多國家里，在“作為權利的項目中（as of right）”存在著一種不斷增長的“以收入為前提條件”（income-conditioned）權利審查的發展趨勢。這種審查被應用到限定性的群體之中，假設群體中的人們處于相似的收入環境。這種審查采取不同的形式。在某些情況下，就像在補充性養老金或是法國的“社會行動（social action）”項目中那樣，在一種選擇性基礎上，這種審查代表著社會保險系統所提供的“作為權利的現金補貼”的延伸發展。這種審查反映出一種想要阻止部分地應用保險計劃的決心。例如，在英國，政府考慮對58—65歲職業退休人員的某些養老金（或稱延遲給付工資deferred wages）予以審查。在早期退休之后，這些退休者申請失業保險現金補助和社會保障繳費供款信用的現金補貼，一直領到他們達到65歲的社會保險退休年齡。①Report of the National Insurance Advisory Committee,Question of the Conditions for Unemployment Benefit and Contribution Credits for Occupational Pensioners,Cmnd 3545,London,HMSO,1968.另一種發展形式的一個例子——但是遠在社會保險制度本身之外——是瑞士的補充性養老金計劃。該計劃是一項聯邦政府計劃，并與社會救助分開，在進行一種資產調查之后，補充養老金（supplementary pension）可以把養老金提高到一種既定水平上。

這些創新的一些部分，例如瑞士的補充性養老金，顯示了試圖在作為權利的保險性現金待遇和傳統性資產調查形式的社會救助之間，發現一條中間道路的嘗試。與此同時，在其它的國家中，有些變革正在進行之中，即將非資產調查與資產調查的現金補貼項目，合并或是整合為由單一的行政管理機構掌管。例如，英國“公共救助項目（public assistance programme）”（現在稱為“補充性現金補助和津貼”＜supplementary benefits and allowances＞）與繳費供款的保險計劃②參見Annual Reports of the Ministry for Social Security for 1967 and 1968,London,HMSO.，無論是在全國性還是在地方性層面上，均實現行政管理上的合二為一、融為一體。況且，它遠不止是一個“行政管理性合并”事件。與此相關的法案規定：在大不列顛，每個超過16周歲的人，當他的資源不足以滿足其需要，他將獲得作為權利的現金補貼或津貼，①Ministry of Social Security Act 1966,London,HMSO,1966.當然這之前要符合各種各樣的條件。現在，這種“維持收入的權利（rights to maintenance）”概念，正在進一步被納入到過去一度曾是一種全面性自由裁量的制度（濟貧法和公共救助）②特別是從1948年以來，在援助支付中限制自由裁量權的趨勢已經保持多年了。參見Reports of the National Assistance Board.中。這種將社會援助（social aid）作為一種權利來提供的相同性趨勢，也可以在那些行政管理責任仍處分隔狀態的地方觀察到。在德意志聯邦共和國，1962年公共救助改革法案確保在絕大多數情況下，適當形式的救助（assistance）是一種權利③Ubersicht uber die Soziale Sicherung in Deutschland,Sozialbilfe,1967,pp. 168-179.。

這些發展趨勢一個十分重要的結果是，現在決策者和行政管理者正面臨著公平和充分的新議題，尤其是在授予權利和資格條件的微觀層次上。這個制度（社會保險）部分發揮作用或是毫不作為，將關系到公平、充分和權利的議題，會影響到現金補貼（社會救助）制度的其他部分。“作為權利”的社會保險（或保障）已不再被認為是處在真空的狀態中。對于“權利”和“權利”的繼承，以及我們前面提到的對于公平和充分予以重新界定的諸多期望和要求，不約而同地同時影響著制度的這兩個部分。舉例來說，許多國家正面臨著對數量不斷增多的老年人，以一種他們可以接受的形式，來提供一份充分養老金的嚴峻困境。在英國，社會政策中另一個主要的當務之急就是即使當父親處于全職工作狀態時的大家庭貧窮④Ministry of Social Security,Circumstance of Families,London,HMSO,1967.。

在很多國家中，“無父家庭（fatherless families）”的處境備受關注。例如，在美國，以婦女為一家之主的家庭有超過三分之一處于貧窮線以下。越來越多人認識到這些無父家庭的不平等地位，也有越來越多的人要求通過社會安全和家庭補貼計劃提供更充分的資助給她們（未婚媽媽、被遺棄和離婚婦女、喪偶女性）。一些令人鼓舞的跡象顯示，社會政策和稅收制度正在修訂，以更有效地滿足她們特殊的需求。例如，瑞典的稅收制度承認單親家庭的特殊地位。芬蘭正在試行一個計劃，即對不出外上班，而選擇留家照顧其未成年小孩的母親支付工資，這對于未得到丈夫支持的母親特別有幫助。在匈牙利，母親在20周生產育嬰假期內可領得百分之百原來薪水，之后還有無薪假并獲得現金給付，一直到小孩3歲為止。

四

這些由經濟變遷和社會變遷所帶來的諸多期望和要求，對（社會保障）制度的兩個部分提出了工作激勵和無工作動機，以及維護婚姻和家庭責任約束力的基本性問題。難道應該將那些沒有工作的男人（失業者和患病者）、妻子無業的男人，放置在遠超過那些有工作的男人、有正在工作妻子的男性，更好收入狀況的位置之上嗎？難道那些與孩子一起生活并居住在家中的單身（或是被遺棄的）男性或是女性，就應該遠好于那些擁有相同數量孩子的已婚夫婦嗎？在多大程度上，各種各樣的社會保障制度是否能夠解決如下這些環境中這類相互沖突的公平和充分問題——他們通常是處在貧窮、困難重重和低收入的環境中——當他們具有一種責任義務去支持那些社會賦予在工作、婚姻和家庭上的道德價值觀之時？

很多國家（包括英國）的社會保障立法規定了授予各式各樣現金補貼權利的準則：（1）當一個人在從事有酬全職工作的任何時間里，他不應該擁有領取現金補貼的權利；（2）一位男性（女性）應該有責任撫養他的妻子（她的丈夫）和在特定年齡之下的子女們。

按照這個邏輯，為了更加公平充分提供服務，避免對全職工作、婚姻與家庭責任的無動機負面激勵，社會保障制度的各個部份正在試圖滿足那些來自貧困群體的新型和增大的期望與要求。但是，這種制度無法忽視那些廣泛存在、隨處可見的貧窮。貧窮的起因是大家庭、不充分的家庭津貼、低工資、高房租、非法婚姻和生育、遺棄、離婚、移民、意外事故，以及慢性失能或是殘障。該制度也不能忽視不斷增長的對公平、充分，以及對收入維持權利的要求。在某種程度上說，這些要求是邁向一個更加“開放”社會發展趨勢的結果。這個更加“開放”的社會為男女兩性在工作、職業發展機會和婚姻關系中提供了更多的自由。

五

在持續不斷發展的社會保障制度中，如何分析和解決在原則上和在目標上的沖突，不僅將取決于主要的政策決定，而且也取決于在權利、資格、偶發特殊狀況和規則的具體細節層次上所作的何種變革。我相信，在這個具體細節的層次上，以及在政策關注的充分性的層次上，真正的進步走向是在我們的社會中，在一些受到較多剝奪的群體中，致力于減少和預防貧窮。

近年來，已有為數眾多的國家，通過各種不懈的努力來分析上述的問題，而且發展出專門應對這些形式的貧困和未滿足需要的新型政策和行政管理工具。這些形式的貧困和需要未滿足部分源于社會變遷，以及社會對公平與充分的時代性期盼。當所有國家的社會保障服務提供都變得更為錯綜復雜之時，我們必須認識到：這些創新的工具在范圍上通常是小規模的，而且嵌入、體現在具體詳細的規定、授予權利的規則和行政管理性實踐倫理的準則之中。

我相信，正是在（社會保障）這樣的領域，我們可以通過交換信息，通過匯聚想法，以及通過研究框架去評價、比較和評估不同國家中新型社會保障的發展來互相學習。