公路事業單位全面有效推進預算績效管理存在的問題與對策

文繼福

（廣西壯族自治區桂林公路管理局，廣西 桂林 530012）

黨的十九大報告提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。全面實施績效管理，就是緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督的全過程。這是社會發展對公共財政管理的必然要求。

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以支出結果為導向的預算管理模式，它不但強調預算支出的責任和效率，在預算編制、執行和監督的過程中，更注重預算資金的產出和結果。隨著政府預算體系不斷完善，部門預算、國庫集中收付和政府采購等制度的改革進一步深化，預算績效管理工作的重要性日漸凸顯，有效開展預算支出績效評價，對提升預算管理水平、增強預算單位支出責任、節約公共支出成本等意義重大。

一、廣西交通運輸廳所屬公路事業單位開展預算支出績效評價工作現狀

廣西交通運輸事業單位實行條塊結合的管理體制，所屬預算單位236個，預算層級跨度大，自治區交通運輸廳是自治區本級一級預算單位，自治區公路管理局等廳直屬單位是自治區本級二級預算單位，市級公路管理局為自治區本級三級預算單位，縣級公路管理局為自治區本級四級預算單位。各級公路管理機構都屬于公益一類事業單位，經費全部來源于成品油價格稅費改革中央專項轉移支付資金。

2012年，廣西交通運輸系統被納入自治區本級預算支出績效評價試點單位，通過幾年實際開展預算支出績效評價工作，各級公路預算單位對預算支出的責任和效率有了新的認識，預算資金使用的安全性和有效性得到了強化，預算管理水平也有了明顯的提高。2015年，包括筆者所在單位的收費路段公路小修保養和非收費路段公路小修保養在內的四個項目，被自治區財政廳確定為預算支出績效再評價項目，在自評基礎上由第三方機構進行再評價，其中三個項目取得了“優秀”的評價結果。目前預算支出績效評價已經成為廣西交通運輸廳所屬各級公路預算單位的一項常態化工作。

二、預算支出績效評價工作開展過程中發現的主要問題及原因分析。

（一）部分預算單位對績效評價工作的重要性認識不足，預算支出績效評價工作的效果有待于進一步提升。

廣西各級公路事業單位開展預算支出績效評價工作已有六年多的時間，但很多單位還沒有充分認識到這項工作的重要性，主要表現在，從設定預算支出績效目標到撰寫預算自評價報告等日常工作，基本上都是由牽頭的財務部門“孤軍作戰”完成，這種現象越往基層就越普遍。出現這種被動局面的主要原因有：一是對政策的宣傳力度不夠。很多單位存在“以會議傳達會議，以文件落實文件”，沒有對政策進行廣泛的宣傳，很多單位的領導以及部門人員對該項政策的了解不透徹不全面，以至于開展具體工作只有由財務部門唱“獨角戲”。二是培訓力度不夠。預算支出績效評價工作政策性強、牽涉面廣、專業性突出、操作難度大，還需要協調各方面人員配合支持，這對實際操作人員的要求非常高。由于沒有經過專門系統的培訓，加上各級預算單位實際操作人員對政策的學習缺乏自覺性和主動性，業務能力還存在著較大的差距，業務不熟練，就會直接影響到預算支出績效評價工作的質量。三是機構不健全、職責不清晰。預算支出績效評價工作是一項綜合性很強的工作，按照預算支出績效評價工作規程的要求，預算單位需要成立相應的組織機構，明確人員和職責。但很多預算單位至今都還沒有建立相應的機構，明確各自的職責。由于機構不健全，職責不清晰，開展預算績效評價大部分工作都落在了財務人員的肩上，加上很多單位財務人員配備不足，日常核算和管理工作任務繁重，造成部分財務人員對開展這項工作產生一定的抵觸情緒，自評價環節的工作質量大打折扣。

（二）部分績效評價個性指標在實際操作過程中難以獲取評價工作所需的數據資料。

預算支出績效評價指標分為共性指標和個性指標。共性指標是適用于所有評價對象的指標，個性指標是針對預算部門或項目特點來設定的，適用于不同預算部門或項目的業績評價指標。共性指標由財政部門統一制定，個性指標由財政部門會同預算部門制定。由于部分績效評價個性指標在設定時沒有充分兼顧行業具體業務的特點，事前也沒有經過測試驗證，以至于到了實際開展評價工作時難以獲取所需的數據資料。例如：2015年自治區財政廳委托社會中介機構對筆者所在單位的收費公路小修保養和非收費公路小修保養兩個項目支出開展績效再評價，在實際開展再評價工作過程中，社會中介機構依據財政部門設定的小修保養合格率、養護質量綜合值、返修率、小修保養及時率、養護完成比例、日常維修保養到位率、保通率、行車事故率、綠化覆蓋率等個性指標收集數據資料非常困難，結果發現開展績效再評價工作運用的指標與公路養護單位在日常鑒定公路路況質量或對養護工程交竣工驗收時所使用的指標存在較大的差距。公路養護單位常用的路況鑒定指標依據的是交通運輸部頒布的《公路技術狀況評定標準》（JTGH20-2007），而且沿用多年，從養護工人到工程技術人員對此都非常熟悉。經過溝通協商，社會中介機構最后同意使用公路養護單位常用的路況評定指標收集數據資料，再評價工作才得以順利完成。

（三）部分單位內部基礎管理工作比較薄弱，不利于預算績效管理工作的順利開展。預算單位基礎管理工作扎實與否，會直接影響預算支出績效評價的結果，部分單位內部基礎管理工作還存在諸多問題，主要表現為：

1.預算單位不重視項目庫的建設和日常維護。項目庫分為財政項目庫和部門項目庫，財政項目庫的管理有非常規范的操作規程，但部門項目庫的管理確實比較薄弱。很多單位不重視項目庫的建設與維護，在編制部門預算時，不按照項目申報的要求，將一些前期工作還沒有完備的項目編入部門預算，導致項目在實施過程中，經常因招投標時間周期長、征地拆遷沒有落實被阻工、設計變更審批不及時等因素影響推進進度。每年都有很多項目需要跨年結轉，有些項目甚至要跨越幾個年度才能全部實施完畢，這不但影響了部門預算的執行進度，也對績效評價工作產生不利的影響。

2.對部門預算執行率的認識存在偏差。在實際工作中，部分領導和工程技術人員對部門預算執行率的認識還存在著一定的偏差，他們將工程項目施工完成率等同于部門預算的執行率。受這種觀念的影響，在項目實施過程中為了加快施工進度，經常以預付工程款和預付備料款的形式代替計量結算，有些單位和項目在工程全部完工后才一次性辦理計量結算，造成工程進度和預算執行率存在很大的差異，造成大量的工程建設資金被沉淀，也非常不利于績效評價工作的開展。

3.政府采購預算編制比較粗糙影響部門預算的執行進度。部分單位在編制部門預算時，由于對政府采購制度了解不全面，加上單位內部各部門之間溝通協調不充分，編制的政府采購預算比較粗糙，在申報采購計劃環節，經常因為采購方式不明確、預算編制單位與政府采購實施單位不相符、部門預算金額與政府采購金額不相符等原因審核不過關而需要多次申報，造成政府采購預算的執行變得不順暢，既影響了部門預算的執行進度，也不利于績效評價工作的開展。例如，在編制公路小修保養政府采購預算時，如果籠統地將公路小修保養項目支出預算投資額全部編入政府采購預算，勢必造成公路小修保養政府采購預算難以順利執行。這是因為：第一，按照廣西壯族自治區實施《中華人民共和國招投標法》辦法的規定，單項工程投資額超過200萬元的項目，都需要進行公開招投標，實際上每個縣級公路管理局公路小修保養項目支出年度投資額都超過200萬元，材料貨物的采購額也超過100萬元。第二，公路小修保養項目的實施方式、時間周期等不同于其他公路工程，公路養護工作是公路養護單位的主業，是貫穿于全年的經常性工作，不需要按照基建程序實施。第三，公路小修保養項目支出預算主要包括編制內養護工人的人員經費、材料費、機械使用費等，而人員經費和機械使用費不需要政府采購，只有材料費才需要政府采購。第四，公路小修保養項目實施的具體地點、工程數量、材料消耗量等都不能事前確定，加上路用材料的貨源緊張、價格變化幅度非常大，供貨商不愿意簽訂單價固定的合同。因此，在編制公路小修保養政府采購預算時，一定要按照政府采購的要求，按費用類別細化編制政府采購預算。

4.不按政府收支分類科目的要求編制和執行部門預算，預算執行結果影響預算績效評價效果。在開展預算支出績效評價工作過程中，發現有些預算單位存在不按政府收支分類科目的要求編制部門預算和歸集費用，使項目實際支出與預算投資額存在較大的差異，部分支出與預算項目不相關，亂擠亂攤現象時有發生，存在這些問題直接影響到預算單位績效評價的得分。

（四）預算管理制度體系沒有形成合力，評價結果運用范圍有待于進一步拓寬。

從現行的預算績效管理制度來看，對于預算績效評價結果的應用主要體現在以下三方面：一是由財政部門組織開展的預算支出績效再評價結果的運用，主要與項目資金預算的安排掛鉤；二是預算單位結合項目資金使用單位自評結果的運用，作為本部門改進預算管理和安排以后年度本部門預算的重要依據，以此調整和優化本部門預算支出結構；三是項目資金使用單位組織開展的自評結果的運用，要在加強項目管理、細化預算和強化目標監控過程中加以落實。上述績效評價結果的運用都是與預算資金的安排有關，績效評價結果運用范圍顯得比較狹窄，很難激發預算單位推動預算支出績效評價工作開展的積極性和主動性。目前，財政管理制度體系已經非常完備，但是，各項制度之間沒有建立完善聯動機制，沒有形成制度合力，這不利于預算支出績效評價工作的全面有效推進。

三、進一步推進預算支出績效評價工作的對策與建議

（一）加強宣傳與培訓的力度，進一步提高預算單位對開展預算支出績效評價工作重要性的認識。

1.按照分級管理的原則，加大預算績效管理相關政策的宣傳與培訓力度。

建議財政部門要充分利用各種新聞媒體、政府網絡平臺、各種大型會議等，大力宣傳預算績效管理政策和理念，為預算績效管理營造良好的輿論環境。行業主管部門和預算單位要拓寬培訓渠道，利用會計人員繼續教育學習、干部能力提升、業務學習、專題培訓等各種方式，大力開展預算績效管理制度的培訓。通過宣傳和培訓，促進預算單位提高對預算績效管理制度重要性的認識，提高從業人員的業務素質。

2.各級預算單位要建立預算績效管理工作的專門機構，切實把該項工作落到實處。

為確保預算支出績效評價工作能夠有序、高效地開展，財政部門和主管部門加強督促和檢查，一是要求各級預算單位整合單位內部人事、財務、資產管理、工程技術等部門人員，成立專門的預算支出績效評價工作機構，明確人員和各部門的職責，制訂具體的工作措施。二是督促指導預算單位建立定期溝通和協調機制，單位內部各部門要定期互通信息，單位領導要經常過問工作的開展情況，避免相互推諉和扯皮。

（二）進一步完善績效評價個性指標體系，不斷提高評價指標的可操作性。

預算績效評價個性指標主要是針對預算部門或者項目的特點，由財政部門和預算部門共同設定，用于不同的預算部門或項目。個性指標體系的設定是否科學合理，直接關系到指標的可操作性和評價結果的客觀性、準確性。預算支出績效評價個性指標體系的設定，是整個預算績效評價工作過程中的重點和難點問題。個性指標的設定，一定要充分結合預算單位或具體項目的實際情況，盡可能借鑒或采用各行業各部門以及具體項目經常使用的、同類型的指標。行業和部門常用的指標很多都是由國家統一頒布的，并且各行業各部門人員都能熟練運用，借鑒或采用這些指標，能夠使績效評價工作達到事半功倍的效果。例如：公路養護單位每年對公路養護質量進行檢查考核，對公路養護工程進行交竣工驗收，進行路況鑒定時都是統一采用交通運輸部頒布的《公路技術狀況評定標準》（JTGH20-2007）規定的指標。公路養護單位各級人員對這些指標的運用非常熟悉，而且數據資料非常完備，如果開展公路小修保養項目支出績效評價時，運用這些考核內容相同的指標，就很容易獲取評價工作所需數據資料，大大提高績效評價個性指標的可操作性。

（三）夯實預算單位內部管理基礎工作，確保績效評價工作質量。

1.嚴把項目庫建設的源頭質量關，對信息不齊全的項目不予納入項目庫，更不予編入部門預算。按照分級管理的原則，不斷完善項目庫的管理。主管部門對立項依據、實施主體、可行性論證、預算需求、支出范圍、績效目標等進行嚴格審核把關，對不符合開工條件的項目，不允許納入項目庫，更不允許編入部門預算。

2.完善政府采購制度。認真梳理政府采購業務流程，從可研性論證、立項、投資評審、招投標等各個環節建立完善限時辦結機制，進一步優化政府采購程序，縮短政府采購時間，加快政府采購進度。

3.嚴格公路工程施工隊伍資質審核，確保工程進度和工程質量。嚴格招投標環節報名單位的資質審核，杜絕圍標，確保中標施工隊伍的素質。建立嚴格的負面清單制度，對擅自違規違約的隊伍堅決拉進黑名單，確保工程進度和工程質量。

（四）發揮現有制度體系的作用，形成全面有效推動預算支出績效評價工作的制度合力。

目前，資產管理、預算管理、國庫集中收付、政府采購、績效管理等方面的制度已經非常完備。關鍵是要構建制度之間的聯動機制，發揮現有制度體系的作用，形成推動預算支出績效評價工作全面有效開展的制度合力。

1.充分利用財政性資金使用領域信用負面清單管理制度和預算支出績效評價專項審計制度。在開展預算支出績效評價工作過程中，如果發現預算單位存在預算管理和使用財政性資金的失信失范行為，就要按照財政性資金使用領域信用負面清單管理制度和預算支出績效評價專項審計制度的規定進行懲戒，除依法給予行政處罰處理外，還在一定期限內對其申報財政資金資格、參與政府采購活動等進行限制。另外，通過對預算支出績效評價工作開展專項審計，也可以促進預算單位切實重視預算管理，有利于提升預算績效評價工作的質量。

2.將預算績效評價工作納入單位綜合績效管理范圍，進行同檢查、同考評、同獎懲。細化現有的績效管理制度，進一步健全激勵機制和責任追究制度，將預算績效評價工作納入單位綜合績效管理范圍，進行同檢查、同考評、同獎懲。對表現優秀的實際操作人員進行適當的精神或物質獎勵。對預算績效管理履職不到位的單位或個人，特別是對低效無效問題嚴重的，要依紀依法進行追責問責，切實提高預算績效管理的權威性和約束力。通過實施配套的激勵機制和責任追究制度，拓寬預算支出評價結果的運用范圍，提高各級預算單位開展預算支出績效評價工作的責任心。

3.拓寬預算績效評價結果的運用范圍，調動預算單位推動該項工作的積極性和主動性。擴大現有績效評價結果運用范圍，對預算支出方向清晰、控制有度，且資金使用效果良好，經過績效再評價取得“優秀”等級的單位，可以擴大其資金分配、使用的權限，提高資金自由調配權；對于預算凈結余資金，在財政部門和支出單位之間進行“節約分成”。通過運用預算安排的“經濟杠桿”，充分調動預算單位推動預算支出績效評價工作的積極性和主動性。