村改居社區有效治理的關鍵

席軍良

（中國延安干部學院 西部國情研究中心，陜西 延安 716000）

一、問題的提出

社區是有機組成社會的細胞單元，它作為社會治理和服務的終端。社會發展的成就和帶來的問題不同程度的會在社區有所體現和反映。隨著新中國的成立特別是改革改革開放四十年來的快速發展，幾乎讓所有人都向富裕的生活邁了一大步，在錢包不斷鼓起來的同時，身份也在不斷轉變。特別是快速城市化和城鎮化的發展過程中，大量的村民變為居民。村改居社區的產生帶來了公共服務和設施的跨越式發展，這些變化為經濟差序格局下保持基層社會治理的穩定性提供了堅實基礎和良好氛圍。相較于傳統的“農村”和“社區”，村改居社區作為新生事物，帶來巨大便利和優勢的同時也存在著不同程度的新問題新矛盾。這些問題和矛盾跟村改居社區的形成過程的獨特性和快速發展的時間沖擊密不可分，作為原本村委會的村民是一個熟人社會，村民世代居住在世襲的祖宅。村民之間相互具備宗親關系和鄰里關系，在處理村內公共事務時具備相對約定成熟的慣例和經驗，大家已經習慣和依賴這種熟人社會帶來的各種便利。由村改居為社區以后，打亂了村民間既定的原有地域格局和空間格局。村改居社區帶來的不單單是從小院到高樓、從菜地到綠地、從村民到居民等外在形式的變化，影響更深刻的是生活方式和公共事務治理方式的變化。村改居社區有效實現了有限的宅基地集約化利用，大家按照不同的方式和規則重新分配到新的居所。新的居所不再是原有的鄰里和村民，還有大量新加入的居民。具體而言就是大家從熟人社會變成了半熟人社會，這個半熟人社會就會出現雙重規則和認同，一方面是作為熟人的原有的村民和鄰里，還有另一方面作為生人的新加入居民。差異化的認知表現在具體實踐上就是各種公地悲劇的不斷產生。怎么把村改居社區從半熟人社會成功引導到契約社會，有效地避免公地悲劇的發生是不可回避的村改居社區有效治理的時代命題。把差序格局社會的村民引導和營造成具有互助理念和機制的社團社會的居民關鍵就是在居民自助的基礎上發展為互助，引導和營造具備互助理念和機制的社區社會組織的產生不但把所有的居民都吸納和帶動起來，更能避免村改居社區治理中居民委員會無法調動和指揮居民的現實困境。

二、村改居社區居民互助的基礎

作為居民生活共同體的社區發展狀況與當地經濟發展水平緊密相關。村改居社區發展整體而言起步相對較晚，但發展速度比較快。無論從早期的以管理為主，還是進入新時期后以治理為主。村改居社區發展是一個有序穩步推進的過程，也可以講與之前的村民委員會發展屬于一脈相承。把村改居社區居民引導走向互助必須清晰地認識和理清楚村改居社區互助的基礎和優勢。

（1）黨的領導是核心。村改居社區黨組織的全面領導是村改居社區治理的核心。我國是中國共產黨領導的人民民主專政國家，習近平總書記在黨的十九大報告中明確宣告“東西南北中、黨政軍民學，黨是領導一切的。”具體到社區層面實現黨的全面領導，就必須堅持黨建引領居民治自治。由于發展規模等因素的差異，不同村改居社區黨組織建設各有優勢和特點。但其共同性的特征就是整個社區治理體系可以比做“劃龍舟”：村改居社區黨組織就是掌舵的，村改居社區黨組織在范圍就是最大的權威，這種權威的體現是在具體解決問題和行動的號召力。因此村改居社區黨組織的重點任務就是宏觀把握村改居社區發展方向；村改居社區居委會就是敲鼓的，協調和組織各方有序有效參與社區治理；各類社區社會組織及社區精英就是劃槳的，參與具體事項的推進、落實和細化。

（2）組織化是關鍵。因為發展速度的加快，村改居社區內部各群體的需求差異性越來越大。組織化的運作形式極大地發揮了集中力量辦大事的優勢。組織化體現三個層面：村改居社區以上層面的組織化，除了組織部作為社區黨建的主管部門、民政局作為村改居社區自治的主管部門以及街道辦作為村改居社區工作的業務指導部門外，據不完全統計約有二十五個不同的黨群團組織和政府部門服務延伸下沉到社區。不同部門和組織根據服務領域和群體等不同來區分，但是所有的服務到社區以后均以組織化的形式呈現。通過組織的途徑和資源就可以把個人和群體想辦而辦不了、辦不好的事情辦的圓滿。到目前來看絕大多數村改居社區基本上做到了社區的衛生、文化、教育和醫療等各類需求都會有相應的部門來對接，從而有效實現了行政管理與居民自治的良性互動。村改居社區層面的組織化，社區黨組織和社區居民委員會二者俗稱之為“社區兩委”，它們都是以組織化的形式作為社區居民需求服務的提供者和擔當社區與黨和政府及企事業單位的中介者。村改居社區內部的組織化，根據產生的動力來源、群體性和公共性等方面的差異，當前社區內部的社區社會組織主要可以劃分為文體類組織、互助類組織、志愿類組織和治理類組織。不同的組織間是一個交叉融合的狀態，它們共同的參與社區服務和治理也充分體現了社區居民自治是內部人自治而非他治。

（3）分工聯動是特色。隨著村改居居民人數的不斷增多，群體收入和文化等方面的差異也在不斷拉大。而社區內部各種服務和事務的即時供給和有效處理成為檢驗村改居社區發展水平的關鍵指標。不同的部門和組織所能發揮作用的最佳平臺是相對固定的，大材小用和小材大用都是不合理的。如何最大化的實現物盡其用和人盡其才？村改居社區治理的分工聯動就是很成功的解決方案。不同群體和組織間針對不同的事務采取事務分層分流和動態跟蹤機制。以比較常見的村改居社區鄰里矛盾糾紛為例，根據糾紛事情的性質和類別。一般來講是由該單元的單元長來出面的第一層面調解，由該樓棟樓棟長來出面的第二層面調解，由幾個樓棟組成的片區的居民小組長出面的第三層面調解，由村改居社區居委會糾紛調解委員會出面的第四層面的調解，由街道辦、公安、司法等部門出面第五層面等更具權威的調解和處理。這過程中負責該社區網格的網格員跟蹤事情的處理進程。特別情況可能直接跳過幾個層級由較高層級的個體和組織出面。在整個事情處理過程中從下到上每個群體和個人都是會積極參與和協調的。在這么一個大背景下，基本實現了“大事化小，小事化了”。

三、村改居社區居民互助的探索

不同的社區都會存在這樣那樣的社區社會組織，這些社區社會組織是社區兩委帶來治理社區不可或缺的參與主體，而且隨著社會力量的不斷發展，社區社會組織將會承擔更為凸顯和重要的任務。不同社區社會組織的形成和發展是基于不同的因素，在村改居社區中存在的社區社會組織大體上可以劃分為文體類社區社會組織、互助類社區社會組織、志愿類社區社會組織和治理類社區社會組織以及其他類型的社區社會組織。文體類社區社會組織的誕生是基于大家共同的興趣和愛好。志愿類社區社會組織誕生基于大家共同的志愿精神。互助類社區社會組織的誕生是基于大家共同的需求。治理類社區社會組織的誕生是基于大家共同解決問題的動力。社區社會組織的發展和細化是社區居民互助的形成、優化和不斷升級的結果。十九大宣告中國特色社會主義進入新時代，新時代我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾在社區層面的體現還是特別明顯，特別是在村改居社區中更是凸顯。

BX社區成功的通過推動XX居民互助社這一社區社會組織的誕生和發展有效的探索了一條如何在村改居社區使居民互助起來的可行路徑。BX村改居社區屬于具備一般特征的村改居社區，它的社區社會組織的發展為例對于其他村改居社區治理的推動具有一定的代表性和典型性。BX村改居社區情況與社團創意緣起：BX社區于2010年9月被CL區國土局依法征地拆遷，目前居民全部返遷安置。經過前期對過渡居民的需求調查，對市民素質提高需求較大，也為今后成立相關社團組織提供堅實基礎。BX村改居社區推動XX城市居民互助社培育的具體行動步驟可以歸納為：

第一，社團培養背景。

問題分析。隨著城市發展不斷提速，BX村民委員會被快速的發展和轉變為BX社區居民委員會。BX村改居社區的居民在搬遷到嶄新的、光亮的、現代化的住宅社區。告別了雜亂的、低矮的、無序的小村莊。通電、通水、通網、通電等基礎配套設施可以說是一應俱全。居民在陽光明媚的天氣悠閑地坐在社區的休閑條凳上安逸的聊天、打牌、喝茶。然而這種良好的環境和氛圍很快被BX村改居社區居民不能很快適應城市集中居住的生活習慣所打破和擾亂。不能很快適應城市集中居住的生活習慣是BX村改居社區面臨的諸多問題中居民反映比較集中和強烈的，其具體影響表現在破壞社區公共綠地、隨意種花種菜、亂丟生活垃圾等幾種類型。

需求分析。為應對這些問題和不良影響，把居民組織起來形成XX居民互助社是BX村改居社區兩委的初步判斷和設想。BX村改居社區兩委通過對社區居民的需求調查發現目標群體150人及60%的居民有此需求，并且進一步找到有意愿執行的志愿參加活動的人員19人。

優勢分析。團隊優勢方面有新小區入住后，配套設施齊全。律師、醫生、社會學教師等專業人員6名。組織優勢方面有完備的黨組織、群團組織、網格管理體系等。經驗優勢方面有BX村改居社區多次組織社區工作者、社工等相關人員能力培訓及異地參觀學習、借鑒先進經驗。硬件優勢是公建配套設施完善。

風險評估。部分老年居民有抵觸情緒、舊觀念難以轉變。社團領袖和成員骨干的流失。

第二，確定培育目標。XX城市居民互助社由互助類社區社會組織起步發展為治理類社區社會組織，最后成長為志愿類社區社會組織。確定創建一個組織——XX城市生活互助社，提供一項服務——為居民提供素質提升、互助服務，建立一種機制——社區引導，社團自治管理，灌輸一種理念——親！社區是我們自己的。

第三，社團培育流程。

前期準備。確定由引導師、助手以及觀察師的人員分工。

BX社區黨組織負責人、社區兩委成員、社區社工和社區居民骨干分別擔任不同的角色。

入場、鎖定目標群體。入場：以“愛友鄰茶話會”的形式邀請黨員、社區居民、居民代表、退伍軍人等40人參加活動，鎖定目標群體19人。地點：社區活動室。具體內容：邀請40人參加活動，簽到隨意入座。游戲：姓名大串聯；話題導入：新居設想（需求調查）。項目PPT展示、介紹。找到有意愿參加的19人。參與人員進行活動心得分享。

交往熟悉、創意團隊活動。話題導入：參加活動開心、好玩嗎？分享活動、游戲的創意元素，簡短說下收集的需求，引導隊員3人1組共6組，針對需求創意他們感興趣開展的活動（創意元素：素質提升或互助、團隊協作、吸引力、可操作性）。小組合議選出最優方案，共創意出6個活動。分別是開心趣味運動會、新社區的未來、夕陽紅“尊老活動”、最美夕陽紅、親友之家和幸福很簡單。然后分組匯報、展示成果，打分排序出最佳創意活動方案名次，開展次序下次再確定。分享活動感受，聽取成員擔心用以修正、改進不足。發放小禮品，有序離場，現場清理。

進一步交往熟悉、細化6個活動方案。具體內容：游戲：成語分組、姓名大串聯，進一步交往熟悉。確定活動開展次序（原則：結合實際、先易后難，便于實施）。細化創意出的6個活動方案。依次傳遞補充、完善。細化出第一次活動方案及實施細則、人財物的分工、準備等。分享本次活動感受，征詢組員意見。清理現場，有序離場。物色社團領袖。具體內容：開展第一次活動，觀察活動過程，物色、發現目標領袖。活動結束、分享、總結。熟悉第二次活動內容，約定在每次活動開展的前一個星期內召集小組成員商議準備工作。

發現、培養社團領袖。具體內容：依次開展剩余5次主題活動，在活動中發現、培育目標領。每次活動結束分享、總結。在時機成熟或最后一次活動結束時引導推選出團隊領袖，當選者及成員挨個發表感言。成立社團。具體內容：商討社團名稱、標識、章程、經費等事項成立社團。

引向公益。具體內容：引導社團討論出社區存在的公共問題及解決辦法，確定問題的主次、先易后難，找出最適合的解決辦法；再找到細化辦法的執行團隊將方案細化。

BX村改居社區成功探索出通過孵化XX城市居民互助社的路徑來有效地帶動了居民的參與和互助，從而使BX村改居社區有效治理在居民契約精神、規則意識、集體認同和共同營造等基礎上得到了良好實踐。

四、村改居社區居民互助的關鍵

BX村改居社區通過孵化XX城市居民互助社帶來的收益主要包括兩個方面：一是人的變化，BX村改居社區居民的素質、面貌、人際關系、心理、生活方式等變化。居民素質得到提升，不亂扔垃圾、不隨地吐痰、不亂停放車輛，鄰里關系更加和諧，不斷增強居民對社區的歸屬感和認同感。二是物的變化，小區環境整潔有序，公共設備維護完好。縱觀BX村改居社區的推進XX城市居民互助社成立的過程可以找到其中幾個關鍵點。

（1）居民成功引入場。村改居社區由于生活空間和居住格局的變化，社區居民之間默契和熟悉的熟人社會關系被打破。如果是需要在村改居社區治理中讓居民充分的參與進來，就必須創造機會和氛圍讓居民認同社區兩委所提出的活動規則。只有居民認同了規則，才會認同活動產生的結果。那么把居民成功引入場就要在理念上進行轉變，從我組織你參與到你組織你參與。社區兩委再不能大辦包辦所有事項，居民也不能再停留在觀察者的角色。村改居社區兩委通過創意相關游戲等居民感興趣、方便做的活動，把居民帶入社區治理場域。

（2）形成意愿共同體。村改居社區發展必然帶來社區居民需求的多元和分化，不是每個居民都會對每項治理活動都關心和受益。社區社會組織的形成和發展是伴隨著社區居民從自助到互助再到助人的提升過程。那么在社區社會組織起步和創意初期必須精準地確定具有參與動力、參與熱情和參與能力的“種子”居民，通過多次活動的互動讓他們不斷地形成一種強烈的意愿共同體，能夠形成共識，從而共同開展行動。

（3）保持社團領袖團隊。對于一個國家和一個政黨來講，沒有核心的領導集體是靠不住的，那么對于一個村改居社區社會組織來講沒有社團領袖就沒有了社團。通過村改居社區兩委的不斷賦權和增能才能使村改居社區社會組織的領袖團隊得以發現、培養和成長起來。保持社團領袖團隊需要村改居社區兩委把社團領袖扶上馬，更需要送一程。把社區社會組織的領袖團隊形成穩固的互助參與者和帶動者，才能有效地帶領村改居社區社會組織的互助走向深入和久遠。

（4）激勵機制的構建。村改居社區社會組織的領袖團隊以及普通成員在參與社區治理過程中作為一種志愿行為，既沒有基本工資也沒有各種類型的津補貼。在村改居社區范圍內構建一種有序、合理和開放的獎勵機制體系對于保持村改居社區社會組織持續、良性的發展的內生動力來源。激勵機制的構建同時也是對參與村改居社區治理過程中的各種參與者的一種認可和回饋。

（5）搭建資源鏈接平臺。村改居社區由于受到各種條件、環境和地域的限制，對于能夠調動和帶動的資源比較有效。隨著村改居社區治理領域的不斷延伸和拓展，具有互助理念和機制的社區社會組織需要大量的社會資源等來撬動和支撐。村改居社區兩委需要不斷地擴大視野、創新思路來引入和帶動轄區內的各類企事業單位的參與，特別是為社區社會組織搭建資源鏈接平臺是推進社區社會組織由互助、治理到志愿發展和升級的必然選擇。開展社區公益沙龍，搭建企業交流平臺，提供活動場地，成立社區公益基金，引導社團學會開發，從而形成社區社會組織鏈接資源的良性循環。

（6）發揮黨組織和黨員的作用。根據中國共產黨的性質和宗旨，黨組織要發揮戰斗堡壘的作用，黨員要發揮先鋒模范帶頭作用。村改居社區的治理過程也是矛盾的解決和利益的調整過程。使居民互助起來就要保持好互動的動力，這就需要村改居社區黨組織發揮好其核心領導作用和堅強的戰斗力。村改居社區黨員能夠在個人利益與黨的利益、集體利益、公共利益發生沖突的時候做出合理、恰當和及時的選擇。

結論

精準扶貧涉及大量村莊的整體變遷和發展，新型城鎮化建設也會帶來大量村改居社區的形成和轉換。在黨的十九大上，習近平總書記明確提出要實施鄉村振興戰略。在這些全黨、全國性的政策和戰略布局推動下，村改居社區的有效治理效果將是影響和制約社會治理、國家治理目標實現的重要判斷依據。那么如何把村改居發展與全社會、全國的發展保持同步和形成良性互動。強化村改居社區的有效治理，不只是強度上的加大更是在方向上的不斷矯正。從而實現解放思想的同時做到實事求是。村改居社區的有效治理是一個時代命題更是一個實踐難題。人民群眾對美好生活的向往內容很寬泛，但其中必然包括優雅的社區環境和良好的社區氛圍。習近平總書記講幸福是奮斗出來的，村改居社區治理和發展的目標和愿景的實現過程必然也是就是居民自身參與奮斗的過程。因而使居民互助起來也是新時代推進村改居社區共治共建共享的必然選擇。從長遠發展來看使居民互助起來不但是村改居社區治理的一種選擇、目標更是一種生活方式和治理理念。