農村精準扶貧的實踐困境及其深層原因探析
——基于山區貧困村的扶貧調研

李 超，張 超

（1.廣東省人口發展研究院，廣東 廣州 510600；2.廣東省社會科學界聯合會，廣東 廣州 510635）

一、問題的提出

近年來，中央把農村人口脫貧問題提升到前所未有的高度。2015年10月29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的“十三五”規劃建議提出，2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。習近平總書記在2016年的二十國集團工商峰會開幕式上發表主旨演講時更是聲明，“在2020年前實現現行標準下5700多萬農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。這是我們對中國人民做下的莊嚴承諾”。[1]農村貧困人口脫貧是我國全面建成小康社會最艱巨的任務，為了實現這個目標，習近平總書記早在2013年11月于湖南湘西考察時，就首次提出了“精準扶貧”的思想：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。[2]然而，如何實現精準扶貧？雖然習總書記關于精準扶貧的思想為我們今后一段時期的農村貧困治理工作提供了指導性思想，但在具體如何精準識別、精準幫扶農村貧困戶上卻是仍需要探討和研究的難題。

貧困及扶貧問題歷來是學者們研究的熱點，已有的經典研究大多圍繞如何消除大規模的普遍性貧困而展開，如貧困惡性循環理論（R.Nurks，1953）、[3]臨界最小努力理論（Harvey Leibenstein，1957）、[4]人力資本投資理論（舒爾茨，1960）、[5]權利貧困理論（阿馬蒂亞·森，1981）[6]等。不同于為消除大規模普遍性貧困而開展的扶貧開發，精準扶貧實際上是在一個國家的普遍性貧困已經解決，只剩下少部分個別貧困才實施的一種扶貧方式。這是因為一旦一個國家存在大規模的普遍性貧困，它需要解決的就是總體制度問題，根本無暇顧及少部分的個別貧困，更不用說精準識別和幫扶，就如印度正在推動經濟體制的大刀闊斧改革、非洲在解決戰亂問題、南美洲在解決大規模的政府腐敗問題。對于精準扶貧的研究，始于2013年底及2014年初習近平總書記關于農村扶貧的系列重要講話之后。根據官方文件（中辦發[2013]25號文《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》和國開辦發[2014]30號文《建立精準扶貧工作機制實施方案》），精準扶貧的主要內容包括“精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核”，它是這樣一種工作機制：“專項扶貧措施要與貧困識別結果相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧”。學者們幾乎都認同這一官方文件所明確的精準扶貧內涵特征（唐任伍，2015），[7]如李鵾、葉興建（2015）認為精準扶貧就是因時、因地對貧困區域、貧困村和貧困戶進行精確識別，確保扶貧項目資源到村到戶；[8]王國勇、邢溦（2015）認為精準扶貧就是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效的貧困對象識別機制，因地制宜對扶貧資源進行精確配置。[9]至于精準扶貧的關鍵問題——如何精準識別，學者們普遍的看法是，自上而下完全由政府體系主導的“層級式”貧困戶縱向識別機制看似有嚴格周密的逐級審核機制，但它的運作層級過多導致信息傳遞失真嚴重且行政成本過大，容易產生“漏桶效應”，層級越多，漏出量就越大（李鵾、葉興建，2015），[10]造成原本一些無需扶持的農戶被納入扶貧范圍，而真正需要扶持的貧困戶卻被遺漏，實際上無法做到精準地扶真貧、真扶貧。因此，應該采取自上而下和自下而上融合的貧困戶識別機制，調動村莊農戶積極參與貧困戶的識別和評議，通過村民大會公開透明地推薦、評定需要扶助的真貧對象（鄧維杰，2014；[11]汪三貴、郭子豪，2015[12]）。在另一個關鍵問題——精準幫扶方面，有些學者主張在扶貧工作中引入市場機制，通過制訂《扶貧法》劃分政府和市場的邊界，對市場化扶貧進行頂層設計，形成新型市場化扶貧模式，以提高扶貧精準性和效率（宮留記，2016）；[13]有些學者主張精準扶貧不應該僅僅是經濟層面的幫扶，而且要從教育、技能和思想觀念等方面進行幫扶（葛志軍、邢成舉，2015）；[14]還有些學者主張通過金融途徑實現精準扶貧，認為采用“金融機構信貸→龍頭企業（產業支撐）→農戶”和“金融機構→專業合作社（產業服務）→農戶”模式對貧困戶存在顯著的益貧效果（申云、彭小兵，2016）。[15]

上述關于精準扶貧的研究具有一定的啟發性意義，但也存在缺陷：一是現有研究都希冀于村民大會的民主評定及入戶調查等手段來精準識別貧困戶，但農民收入是沒有單據證明的，由于信息不對稱、利己傾向等問題的存在，調查員并無法了解農戶的真實收入，民主評定又容易陷進小利益團體的怪圈，客觀識別標準的缺乏導致無法做到精準。二是現有研究所提出的精準幫扶方案，沒有重視防范駐村干部和村干部的私利，并且容易忽略當前農村貧困戶中多是老弱病殘人員的現實，而去片面強調產業扶貧、智力扶貧，實際上無法做到精準。三是現有研究多從調查統計的角度分析扶貧，但這可能導致失實，因為貧困戶、駐村干部和村干部都有自身利益，在被調查中存在做假的可能。因此，本文擬基于作者在山區貧困村的一次真實扶貧經歷，并結合相關經濟學理論，來深入分析當前的農村精準扶貧問題，進而提出一些有益的新觀點和建議。值得注意的是，本文所探討的貧困都是指絕對貧困，也即個人和家庭依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需要，按我國現行農村貧困標準是每人每年2300元（2010年不變價）。

二、當前農村精準扶貧的實踐困境：一個案例分析

自2013年以來，我國地方政府不斷實踐精準扶貧，期間既積累了許多經驗，也揭露出很多問題。這里，本文將對作者在山區貧困村的一次真實扶貧經歷進行分析，主要揭示精準扶貧中存在的問題。扶貧調研時間為2013年至2014年，為了不引起誤會，文中所涉及地名以字母符號代替，有些數據取了近似值。A村位于中國南部一個省份（下稱為A省）的邊遠山區貧困縣（下稱A縣），總人口為2000人左右，有400戶農戶，下設7個自然村，村境內以山地為主，全村林地面積40000多畝，耕田面積1400多畝。A村距離縣城約37公里，距離省城約300公里，都已通公路，有公共交通工具。村民人均分配到的耕地面積不足1畝，主要以水稻種植為主，但山地面積較多，主要種植杉木（杉木的成材周期為15年左右，目前大多都還沒成材）和茶葉。村民主要收入來源是勞務輸出、生態公益林補償金、茶葉和水稻種植以及家禽養殖。2013年，A村被省扶貧辦劃定為貧困村，并列入為2013-2015年精準扶貧對象。

（一）精準識別貧困戶的實踐困境

為了精準識別貧困戶，A省扶貧辦根據以往積累的經驗，采取了一套自上而下和自下而上融合的貧困戶識別機制。

1.自上而下由政府體系主導的“層級式”貧困戶識別

A省扶貧辦先按2012年省內各縣（市）的農民人均純收入、人均地區生產總值、所在區域等因素，確定20個扶貧開發重點縣，即貧困縣，再根據貧困縣排名、地理位置等確定各縣的貧困村數量分布，然后按農民人均純收入水平、村集體經濟收入等確定貧困縣中具體的貧困村，最后按各貧困村農戶總數的一定比例確貧困戶數。A村之所以被確立為貧困村，就是因為A縣農民平均收入水平較低，又處于邊遠山區，被省扶貧辦認定為排名靠前的重點貧困縣，由此分配到較多的貧困村名額。實際上，A村處于鎮中心郊區位置，在當地屬于相對較為富裕的村。A縣有49個行政村，按照貧困排名，第一輪扶貧開發遴選的35個行政村中就沒有A村的名單，直到第二輪扶貧開發，省扶貧辦又給了10個貧困村的名額，A村才被列為貧困村。確定具體貧困村后，省扶貧辦原規定，貧困村內的農戶只要2012年末家庭人均純收入低于3000元且有勞動力就應被認定為貧困戶。然而，識別哪些農戶的家庭人均純收入低于3000元并沒有客觀標準，貧困村又存在多報貧困戶數多拿幫扶資金的動機，所以省扶貧辦采取了簡單劃一的標準，即各貧困村的貧困戶數大概占全村總戶數的1/3左右。A村共有400戶農戶，于是，最終確定的貧困戶數為133戶。

2.自下而上的入戶調查式貧困戶識別

由政府自上而下確定貧困村的貧困戶數后，省扶貧辦把各貧困村的具體貧困戶識別任務分配給了各幫扶單位，包括國家機關、行政事業單位及國有企業等。幫扶單位一般會派2名駐村干部下鄉進行貧困戶的核查與3年的幫扶工作，有些單位還會雇用當地人員進行幫忙。然而，由于駐村干部對當地貧困戶的總體情況并不熟悉，所以初始的貧困戶名單一般由村干部提供。駐村干部參照村干部提供的貧困戶名單進行入戶調查，再根據調查情況對貧困戶名單作出調整，然后將確認的名單在村公告欄公示，最后上報省、縣扶貧辦。在A村入戶調查核定貧困戶的過程中，由于調查時間不充分、客觀標準缺乏、村干部徇私、駐村干部受制于考核等問題的存在，實際上根本無法做到精準識別。

（1）調查時間不充分，導致識別過程粗略。A村有2名幫扶單位的駐村干部入駐，計劃幫扶時間為3年，但經過前期省扶貧辦動員開會、干部培訓及各種前期準備工作，他們真正入駐的時間已經是2013年6月底，實質上只剩下2年半時間。另外，省扶貧辦規定，駐村干部必須于2013年8月份之前完成所有貧困戶材料登記，具體任務包括完成超過150戶農戶的入戶調查、貧困戶篩選評定、貧困戶調查資料完善、貧困戶資料的入冊登記（每戶一式3份，共399份）、貧困戶簽字確認等。2名駐村干部在短時間內要完成如此大量的工作，只能縮短入戶調查的時間，按照村干部提供的貧困戶名單進行粗略的識別。原本1家農戶的入戶調查時間至少是半個小時到1個小時，后來縮短到十幾分鐘或十分鐘內就完成1戶；原本除了村干部提供的貧困名單，還要對全村其他農戶的收入情況進行對比了解，篩選真正的貧困戶，但到后來根本就沒時間調查其他農戶，基本全部是按村干部提供的貧困戶名單進行入戶調查。

（2）客觀標準缺乏，導致識別主觀性強。不像城市居民有工資單、納稅單等證明收入的材料，農村居民的收入是沒有單據證明的，入戶調查只能依靠詢問填表來核查收入。這導致調查結果具有很強的主觀性，農戶有極強的動機去低報自己的收入，因為他們認為所報的收入越低就越可能被劃為貧困戶，也越可能獲得更多資金補助。在A村的入戶調查中，很多農戶都存在低報收入的現象，比如，有外出打工人員的農戶，所報的打工收入普遍都在1000元/月左右，甚至包括在珠三角地區打工的人員，而實際上珠三角地區農民工的最低工資至少都在2000元/月以上；又比如有在農村從事建筑、搬運等非農工作的農戶，怕報務工的收入過高，就直接報務農，要求填寫較低的務農收入。這樣，如果純粹是靠詢問填表來核定農戶的收入，那么，A村村干部所提供的133戶貧困戶名單，幾乎都不會不符合貧困標準。除了詢問結果，2名駐村干部必須結合一些客觀判斷去核查農戶的真實收入，如農戶的房子、家具、打工地點等，但這就需要依靠駐村干部的主觀能動性，必須有機制激勵他們花更大力氣去進一步客觀核實。令人尷尬的是，目前這方面的激勵不僅沒有，而且由于貧困戶名單是村干部定的，他們需要村干部協助工作，就不會有動力認真核查以至得罪村干部。

（3）村干部徇私，導致識別樣本不準確。A村133戶貧困戶的初始名單是由村干部提供的，在入戶調查過程中，2名駐村干部發現，名單明顯存在徇私的現象，很多村干部的關系戶進入了貧困戶名單。比如，有2名自然村的村長和副村長、1名村委計生專員，還有10幾戶村干部關系比較密切的親戚，進入了貧困戶名單。后來，由于2名自然村村長和副村長實在過于明顯不符合貧困戶要求，因為他們家都蓋起了三層裝修豪華的小洋房，駐村干部才強烈要求更換其他農戶。另外，村干部比較多的自然村，分到的貧困戶比例也明顯高于村干部較少的自然村。在給鎮里審核時，鎮長看到貧困戶數在自然村間的分配明顯不公平，提出調劑一下名額的建議，村干部才把本自然村的一些名額分配給了沒有村干部的自然村。

（4）駐村干部受制于考核，導致識別動力不足。實際上，在入戶調查核定貧困戶名單的過程中，駐村干部還是有機會去解決村干部徇私、農戶主觀低報收入等問題，因為這些問題表現得很明顯。然而，扶貧的整個流程和考核辦法決定了駐村干部只能向村干部妥協，只要不是太離譜，貧困戶名單基本上都由村干部來定，駐村干部只提出個別調整的建議，最后的貧困戶名單公示也只是走一下形式。在A村，2名駐村干部于2013年6月底入駐，人生地不熟，卻要馬上開展入戶調查、貧困戶篩選評定及資料登記確認、貧困戶的三年扶貧計劃商定及填寫、農戶對扶貧計劃及資料的簽字確認、所有貧困戶的資料及扶貧方案網上錄入等眾多工作，沒有村干部的配合根本無法做到。最為關鍵的是，前期這些工作已經占花掉了3到4個月時間，剩下2個月時間就到了省扶貧辦的年度扶貧考核，在如此短時間內要完成一年的幫扶任務，沒有村干部的幫忙，也是難以辦到的。況且，今后2年的幫扶考核工作還都要依靠村干部配合。從實際經驗來說，只要村干部配合，完成幫扶任務會簡單很多，這在下文會具體分析。最終，2名駐村干部只從村干部擬定的貧困戶名單上替換了8戶，并且新替換的貧困戶名單也是由村干部提供。

（二）精準幫扶貧困戶的實踐困境

在完全確定貧困戶名單后，A村的2名駐村干部開始著手精準幫扶工作，但由于時間緊、任務重、精準識別不足、難以監督等問題，整個幫扶工作實際上并不能做到精準。

1.精準幫扶計劃

精準幫扶要求能夠精準調查了解每戶貧困戶的實際情況，并針對每戶貧困戶的實際情況制定合理、可行的3年幫扶計劃。然而，在A村的實際執行中，根本無法做到。因為如前所述，駐村干部下鄉的時間為2013年6月底，之后有一大堆調查登記、資料填寫、考核培訓、網上錄入等前期工作要完成，接著又要完成一年的幫扶考核工作，根本沒時間一戶一戶地去跟貧困戶商量、落實具體的幫扶計劃。并且，說是3年幫扶計劃，但真正到寫計劃時已經是10月份，1年都差不多過去了，然后到了第3年的下半年，由于最終考核指標很精細，要準備的資料非常多，駐村干部又基本上是忙著準備考核材料。也就是說，這樣一扣除前后準備與考核的時間，駐村干部實際上能做的幫扶項目只是1年半多時間，但卻被要求做成3年的幫扶計劃。再加上駐村干部本身就缺乏動力去做每戶貧困戶的精細幫扶計劃，因為省扶貧辦的考核只要求有計劃，扶貧過程中的考核也不需要真正針對每戶貧困戶的扶貧措施來進行。最終，精準幫扶計劃并不會精準，往往都是駐村干部根據大概的情況，參照上一輪扶貧的樣本材料，直接把各類預計的扶貧項目往各貧困戶身上套。

2.基礎設施扶貧

基礎設施是精準幫扶所要求的重點建設項目，但并不是所有基礎設施都能對增加貧困戶收入起到作用，在缺乏合適的監督機制及客觀考核機制的情況下，建成的基礎設施有可能根本起不到應有的扶貧作用。在A村，幫扶單位投入的資金到位后，由于駐村干部并沒有條件和能力去組織眾多人手落實基礎設施建設，具體項目的運轉、組織與建設都得依靠村干部，所以村干部在基礎設施項目上就起到了主要策劃和決定作用，駐村干部反成了協助。這導致基礎設施建設項目必然帶有村干部的私人利益，但只要不是太離譜，駐村干部也不會反對，因為一旦村干部不配合，這些項目他們自己也根本完成不了。最終，在A村的基礎設施項目上，一半以上的幫扶單位資金被投入到村委新辦公大樓的建設（以村文體設施建設的名義），一部分被投入到道路建設（但主要修建的是離各村委特別是村委主任家比較近的路），只有一小部分被投入到了農田水利設施建設。實際上，村委原本的辦公大樓是還可以用的，但村干部們嫌舊，而且相鄰幾個已經被幫扶過的貧困村（第一輪扶貧）都全部新建了村委辦公大樓，因此他們認為這是幫扶單位必須投入資金完成的項目。這樣，A村的基礎設施扶貧項目大部分其實無法起到扶貧作用。

3.產業扶貧

產業扶貧是精準扶貧的重點內容，也是帶領貧困戶持續脫貧的關鍵。然而，在A村的實際執行中，產業精準扶貧存在的問題卻是最多的。由于A村在做每戶貧困戶的幫扶計劃時就已經無法做到精準，到真正落實產業扶貧項目時，也就只能臨時粗略地把貧困戶進行分類，或者干脆全部都進同一個產業項目。更為關鍵的是，如前所述，駐村干部實際上能做幫扶項目的時間只有兩年不到，而省扶貧辦的考核指標卻要求幫助貧困戶長期脫貧，從農業的產業周期來講，這是違背規律的，因為很多經濟作物、畜牧的生產和盈利周期都在2年以上。例如，A村適合種植高山茶葉和養殖竹鼠，但栽培茶樹以后一般要經過3年才能正式采茶，而養殖竹鼠第1年基本是掌握技術，第2年才有出產，第3年才有效益。按照考核周期的要求，做這些產業項目是根本無法完成年度考核任務。因此，幫扶單位往往只能上馬一些立刻產生效益的項目，而不是充分考慮貧困村的實際優勢及長期脫貧的需要。特別是幫扶的第1年，2名駐村干部能做幫扶項目的時間實際只有兩個月，卻要完成全年考核任務（必須有產業項目提升貧困戶的收入）。這就逼著駐村干部去做假，直接發錢給貧困戶，讓他們簽字確認參與了水稻種植項目并增加了多少年度收入，而村干部會幫助駐村干部組織好這些簽字確認工作。實際上該項目根本沒發生，但只要貧困戶簽字確認，年度考核就能過關了。對于貧困戶來說，只要有錢收入，他們是無所謂駐村干部寫他們參加了什么項目、年度增加了多少收入。另外，在A村貧困戶家庭，留在家的絕大多數人員都是老弱病殘，中青年勞動力一般都已出外打工或者在家的也專門從事非農工作（如建筑工，農業的收入實在低），因此，就算幫扶單位設計了一些很好的農業產業項目，能真正有勞動力參與技術培訓并通過這些項目實現持續增收的貧困家庭也非常少。像A村后來做的蔬菜種植、雞養殖等幫扶項目，都是貧困戶領了雞苗、化肥等實物或錢回去后，就沒有了下文，當然，有村干部的配合，在考核上貧困戶會幫忙簽字確認參加了什么項目、年度增加了多少收入，都能過關。

4.智力扶貧

智力扶貧也是精準扶貧工作的一大重點，A省扶貧辦對此有專門的考核要求，比如每年要開展多少次農技培訓、就業培訓等。這些考核原本是要以此提升貧困戶知識，實現農業增收和非農轉移就業。然而，由于現實條件的約束，在實際執行中，智力扶貧最后并無法實現幫扶的目的。一是農技培訓。在A村，貧困戶留在家的絕大多數人員都是老弱病殘，中青年勞動力又在從事非農工作，他們對農技培訓根本沒興趣。駐村干部為了完成考核任務（農戶簽到表、拍照證據），要支付給來參加培訓的每位農戶50元（農戶稱作是誤工費）。二是就業培訓。實際上，由于外出打工的收益明顯高于在家務農，而且打工對學歷、知識水平沒有多高要求（做建筑工人、洗碗工、保姆等并不需要學歷），在交通上又不存在障礙，因此包括貧困戶在內的A村大部分中青年勞動力都已外出打工就業，根本不需要幫扶單位來做這樣的就業培訓。但省扶貧辦有這樣的考核要求，并規定了每年要有一定數量的貧困人口因培訓實現轉移就業，駐村干部為了迎合考核，就把貧困戶中一些原本已經在外打工的人員的初始狀態登記為在家務農，到每年中期和年度考核時再把這些人員的一部分轉為外出打工，這樣既完成了通過培訓轉移就業的考核任務，又完成了增加貧困戶收入的任務。另外，還有一個好處就是，前期做貧困戶識別時本來就不夠精準，有一些在外打工、收入超出貧困標準的農戶被認定為了貧困戶，把他們的初始狀態登記為在家務農，可以降低他們的初始收入，達到貧困戶標準。

三、困境的表層原因：產權界定缺客觀標準與激勵不相容

以上A村的實踐只是個案，并不一定能真實反映我國精準扶貧中的所有問題，但其中確實存在我們可以借鑒的經驗與教訓。一方面，實現精準識別的關鍵是要有識別農戶收入的客觀手段和規則，將扶貧資源的產權精準界定給貧困戶，但現有的貧困戶識別方法更多地依靠政府體系主導的“層級式”劃定以及駐村干部的入戶式調查。前者容易“被平均化”，讓一些真正需要幫扶的非貧困縣、貧困村農戶得不到幫助，一些原本不夠資格的貧困縣內的行政村、農戶卻被歸為貧困村、貧困戶；后者則具有較高的主觀性，受農戶、村干部、駐村干部等三方的投機行為影響較大，都很難做到精準識別。另一方面，實現精準幫扶的關鍵是扶貧資源要發揮最大限度的增收功能，但現有的扶貧做法把扶貧資源的實際使用權賦予了駐村干部和村干部，貧困戶只享有收入權，使得扶貧資源的使用權與收入權相分離，出現了類似于激勵不相容的問題，即駐村干部和村干部有自身的利益，他們對扶貧資源的使用并不會完全朝著最大限度增加貧困戶收入的方向決策，而是在省扶貧辦監督考核的約束條件下最大化自身利益。具體來說，造成當前農村精準扶貧實踐困境的原因，主要是扶貧資源難以產權界定及存在激勵不相容問題。

（一）精準識別：產權界定缺客觀標準

精準識別貧困戶，主要是精準識別貧困戶所擁有的主要資源（包括人力資源與物質資源）以及來源于這些資源的真實客觀收入。然而，A村精準識別貧困戶的案例表明，現有的扶貧做法并沒有專門針對這兩種資源的市場價值來展開貧困戶收入的客觀認定識別，進而扶貧資源的產權也無法精準界定給貧困戶。

我們可以把扶貧資金看作一種可帶來收入的資源，這種資源的產權要通過一定的規則來界定給貧困農戶。制定規則的主體是省扶貧辦，它制定的規則就是，誰被認定為貧困戶，誰就可以獲得該資源的產權。那么，被認定為貧困戶的規則又是什么呢？在自上而下由政府體系主導的“層級式”貧困戶識別過程中，A省扶貧辦主要是以地區的農民人均純收入和人均生產總值為標準，哪個縣的農民人均純收入和人均地區生產總值低，哪個縣就能被認定為貧困縣，在貧困縣中哪個村的人均收入水平低，哪個村就能被認定為貧困村，具體貧困戶數則按全村總農戶數的一定比例來確定。這套規則是客觀、簡單的，可以減少作弊行為和節省鑒別費用，但缺陷也非常明顯。因為用這樣的規則來分配扶貧資源產權，不可避免地出現“被平均化”。它人為地排除了許多非貧困縣或非重點貧困縣范圍的真正貧困戶，又不經意間地把重點貧困縣范圍內一些原本不一定夠資格的行政村、農戶歸為貧困村和貧困戶。要知道，除了土地，人力資源是農戶的主要收入來源，而人力資源權利價值較低的老弱病殘農戶并不會集中分布在重點貧困縣、貧困村，且同一類型、級別的人力資源在同一省份地區的價格是差不多的，并不會存在重點貧困縣、貧困村的農民打工（像建筑工、保姆、服務員等）的工資就比非貧困縣、非貧困村農民打工的工資高。識別貧困戶并不應人為地設置地域的歧視，只集中于重點貧困縣、貧困村篩選貧困戶，實際會造成不公平，讓一些真正需要幫扶的非貧困縣、貧困村農戶得不到幫助。比如，如果純粹按貧困排名，A村原本并不夠資格被列為貧困村，因為還有其他非貧困縣或排名比該縣低的貧困縣的一些行政村收入比它低，但由于貧困村主要在重點貧困縣中篩選，它就成為了貧困村。同時，A村的貧困戶并沒有133戶那么多，但省扶貧辦簡單劃一地定了133戶（全村總戶數的1/3），就只能按133戶去核定。

另外，在自下而上的入戶調查式貧困戶識別過程中，界定扶貧資源產權的規則被進一步細化為調查收入標準，哪戶農戶被調查的人均純收入越低，哪戶農戶就能被認定為貧困戶，被認定為貧困戶，就能享有扶貧資源的產權。然而，不像城市居民有工資單、納稅單等證明收入的材料，農村居民的收入是沒有單據證明的，入戶調查只能依靠詢問填表來核查收入，這導致調查結果具有很強的主觀性。農戶、村干部、駐村干部等是參與調查收入的三方主體，農戶為了被認定為貧困戶，有極強的動機去低報自己的收入；村干部為了自身利益最大化，有動力把自己親戚等關系戶放進貧困戶名單；駐村干部為了容易通過考核，有動力迎合省扶貧辦的規定和村干部的需求。這樣，實際上農戶、村干部、駐村干部等三方都在主觀上都受到做假的激勵，純粹依靠入戶詢問式的填表調查，根本無法做到精準識別貧困戶。

（二）精準幫扶：激勵不相容

實現精準幫扶的關鍵是使得扶貧資源對于貧困戶發揮最大限度的增收功能。然而，A村精準幫扶貧困戶的案例表明，現有的扶貧做法實際上將扶貧資源的使用權與收入權相分離，出現了類似于激勵不相容的問題。

我們仍把扶貧資金看作一種可帶來收入的資源，A省扶貧辦原本是要把這種資源的產權界定給貧困戶。然而，A省扶貧辦又認為貧困戶是沒有能力利用好這種資源產權的，需要駐村干部和村干部的幫忙決策，就把資源的實際使用權（也即決定扶貧資金如何使用的權利）賦予了駐村干部和村干部，貧困戶只享有收入權。這就導致了扶貧資源的使用權和收入權相分離，出現了類似于激勵不相容的問題，①哈維茨（Leonid Hurwicz）在1960年創立的機制設計理論中提出了“激勵相容”的概念，它針對的是企業中的情況，指每個人都會以自己利益最大化來指導自己的行為，如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業實現集體價值最大化的目標相吻合，這一制度安排，就是“激勵相容”。與此相反，行為人追求個人利益的行為，與企業實現集體價值最大化的目標不一致，就會出現“激勵不相容”。更一般化些，“激勵不相容”指的就是，具體使用資源的行為人，與享有資源最終收益的委托人的目標不一致。（Leonid Hurwicz.Optimality and Informational Efficiency in Resource Allocation Processes[M].In K.J.Arrow，S.Karlin，and P.Suppes，editors，Mathematical Methods in the Social Sciences，Stanford University Press，California，1960，pp.27-46.）即駐村干部和村干部有自身的利益，他們對扶貧資源的使用并不會完全朝著最大限度增加貧困戶收入的方向決策，而是在省扶貧辦監督考核的約束條件下最大化自身利益。在A村的案例中，首先，在精準幫扶計劃上就無法實現精準，駐村干部缺乏動力去做每戶貧困戶的精細幫扶計劃，因為省扶貧辦的考核只要求有計劃，扶貧過程中的考核也不需要真正針對每戶貧困戶的扶貧措施來進行；第二，在基礎設施扶貧上，由于駐村干部并沒有條件和能力去組織眾多人手落實基礎設施建設，具體項目的運轉、組織與建設都得依靠村干部，所以村干部在基礎設施項目上就起到了主要策劃和決定作用，使項目建設帶有村干部的私人利益，很多根本起不到提升貧困戶所擁有資源價值的作用；第三，在產業扶貧上，省扶貧辦短期化的考核要求，使得幫扶單位往往只能上馬一些立刻產生效益的項目，并激勵了駐村干部花錢做假，而沒有考慮貧困村乃至貧困戶的實際優勢及長期脫貧的需要；第四，在智力扶貧上，由于貧困戶留在家的絕大多數人員都是老弱病殘，中青年勞動力又大多數已在從事非農工作，農技培訓、就業培訓等考核實際會逼著駐村干部做假，無法實現促進貧困戶的農業增收及非農就業轉移的目的。

四、困境的深層原因：貧困成因的演變與減貧思路

從微觀的角度來看，絕對貧困其實產生于個體無法利用自身擁有的人力資源或物質資源來獲取足夠維持基本生活的收入。個體貧困的原因可分為兩種：一是資源匱乏，如擁有的土地等物質資源太少或質量太差，以及缺知識、技術、健康等人力資源匱乏；二是資源利用機會匱乏，即資源的產權受到管制，如所擁有的土地等物質資源的轉讓權、使用權等被限制，或者人力資源在各領域的就業機會被限制等（張超、羅必良，2016）。[16]從這個角度來看，實現減貧也主要有兩種思路：一是改善資源分配，二是放松資源產權管制。

新中國建立以來，一直到2004年“民工荒”發生，我國農村人口貧困的主要成因及減貧的主要途徑其實都可歸于資源產權管制及其放松的層面。首先，從1949年到1978年，中國農村資源的產權制度經歷了一個從產權管制放松到產權管制強化的過程，這造成農民所擁有的資源權利極為稀少，利用土地、人力資源來獲得收入的機會嚴重匱乏，由此形成普遍性貧困的局面。一方面，土地的集體化運動、統購統銷政策的實施使得農民對于土地的使用權、轉讓權和收入權不斷被管制與剝奪；另一方面，嚴格的城鄉二元戶籍管理、資本主義工商業的社會主義改造、集體化生產的制度安排等使得農民在非農領域自由遷移擇業的權利、個體經商的權利、經營農副產品買賣的權利、獲得勞動收入的權利等人力資源產權受到嚴厲管制（張超、羅必良，2018）。[17]其次，從1978年改革開放到2004年，得益于中國共產黨領導下的一系列制度改革對農村土地、人力資源所形成的產權管制放松及其后續帶來的激勵和擴散效應，我國農村普遍性貧困逐漸消除，按2010年貧困標準26年間中國農村貧困發生率從97.5%下降到了37%。①按1978年貧困標準26年間中國農村貧困發生率從30.7%下降到了2.8%。一方面，家庭聯產承包責任制的確立及農產品統購統銷制退出歷史舞臺，使得土地產權由受嚴重管制到大幅放松，這不僅直接增加了農民收入，而且推動鄉鎮商貿經濟蓬勃發展，為更多農民帶來了商機和提供就業機會；另一方面，城鄉分割二元制度的逐步破除及對私營經濟的全面管制放松，使得農民重新獲得了自由遷移擇業權、經商權、非農收入權等人力資源產權的重要內容，大規模農村人口因此流入城鎮就業，出現了大量農民企業家及引發了外出打工的“民工潮”（張超、羅必良，2018），[18]促使農民的非農收入飛速增加。

自2004年起，我國沿海地區開始持續出現“民工荒”現象，由之前的“民工潮”演變為現在的“民工荒”（劉志忠、張超，2006），[19]這一轉變意味著自此以后由人力資源產權受管制（就業機會受限）而導致農村人口絕對貧困的現象將越來越少，我國農村人口貧困的主要成因逐漸過渡為資源分配不足的層面，即天生或災難形成的體弱、病殘，導致人力資源匱乏。這是因為“民工荒”主要缺的是重勞動力型工人，包括制衣、制鞋、玩具、五金等勞動密集型行業的流水線工人，以及建筑工、裝修工、搬運工、快遞員、清潔工、餐廳服務員、保姆等，這些工作對學歷、知識水平、天賦、年齡、社交能力等都沒什么要求，是幾乎每個健康的農村貧困勞動力都能從事的。特別是，到了2013年，隨著我國各地區的交通、網絡、電話等基礎設施建設得越來越好，原來存在的有就業機會卻因交通、信息傳遞不方便等造成貧困的現象已基本消除，在“民工荒”的背景下，所有健康的就算沒有任何學識的農村勞動力只要愿意，都能方便地在城鎮找到一份重勞動力型工作，甚至文盲都可以從事搬運工、洗碗工、建筑工等工作，而所有這些工作的起薪都至少為1500元/月。要知道，2013年農村絕對貧困線才是人均2500元/年左右（按2010年貧困標準），一個農村的四口之家，只要有一個健康勞動力參與就業，就能至少達到人均4500元/年（1500×12÷4＝4500），遠超農村貧困線。這里可能還有疑問，如果有農民（身體健康的中青年）就是想在家務農，不出外打工，達不到1500元/月怎么辦？答案是，只要他不懶（如果是由于懶導致的貧困，就根本不屬于扶貧的范圍），就算在農村也可以一邊務農，一邊通過打散工，如幫人建房、做農忙的幫工、修路等，獲得高于1500元/月的收入（現在農村的建筑工、修路工、農忙幫工的日工資都至少在100元以上，少了根本請不到人），況且現實中我們所看到的就是，越來越少的農村青壯勞動力真的愿意留在家務農，在家務農大多是老年人。

2013年底，習近平總書記首次提出了“精準扶貧”的思想，這時中國農村貧困發生率也已下降為8.5%（按2010年貧困標準）。在此背景下，農村精準扶貧的對象到底是誰？如何精準識別、精準幫扶？很明顯，根據之前的分析，在重勞動力型“民工荒”的條件下，真正的農村貧困戶已演變為那些老弱病殘的家庭，即沒有健康勞動力的家庭，或者就算有健康勞動力卻被部分病殘的家庭成員的醫藥費所拖垮的家庭。這樣，精準識別已經可以有客觀的識別依據，也就是以家庭成員人數、年齡構成、病殘健康情況等客觀標準去識別真正的貧困戶，如果還以政府“層級式”劃定和駐村干部入戶調查收入的方式來識別貧困戶，主觀性大，容易有投機行為的造假，很難做到精準。與此同時，精準幫扶也應變為主要針對資源分配改善，即著重于為貧困戶提供大病保障、傷殘補助、貧困救濟，以及通過配套資源提升貧困戶的土地價值，或者為老年人提供就近就業的機會等，避免片面地針對農村青壯勞動力的產業扶貧、智力扶貧，因大多數青壯勞動力早已出外打工或者在家的也專門從事非農工作（如建筑工、修路工），就算幫扶單位設計了一些很好的農業產業項目，能真正有勞動力參與技術培訓并通過這些項目實現持續增收的貧困家庭也會非常少。

五、結論與建議

習近平總書記早在2013年11月于湖南湘西考察時，就首次提出了“精準扶貧”的思想。然而，具體如何精準識別、精準幫扶農村貧困戶卻仍是需要探討和研究的難題。本文基于作者在山區貧困村的一次真實扶貧經歷，并結合相關經濟學理論，來深入分析當前的農村精準扶貧問題。結果發現，造成當前農村扶貧無法做到精準的實踐困境的表層原因，主要是缺乏客觀手段和規則將扶貧資源的產權精準界定給貧困戶，以及存在激勵不相容問題導致駐村干部和村干部對扶貧資源的使用并不會完全朝著最大限度增加貧困戶收入的方向決策。深層原因則是，在重勞動力型“民工荒”的背景下，當前真正的農村貧困戶早已演變為那些老弱病殘的家庭，即沒有健康勞動力的家庭，或者就算有健康勞動力卻被部分病殘的家庭成員的醫藥費所拖垮的家庭，這些貧困家庭是可以有客觀的識別依據及能實施有針對性的扶貧措施，而當前各地區的精準識別與精準幫扶政策卻仍沒有與此相適應地作調整，導致在識別和幫扶貧困戶方面無法做到精準。據此，本文為農村精準扶貧提出以下建議。

第一，以客觀標準精準識別農村貧困戶。農戶獲取收入的主要源泉是土地資源和人力資源。只要能客觀衡量個體農戶所擁有的這兩種資源的價值，就能夠獲得個體農戶的客觀收入。在市場經濟中，資源的價值是由市場來決定的，不同數量、質量的資源有不同的市場價格，根據市場價格就能制定識別貧困農戶的客觀標準。首先是土地資源。不同地區的土地資源在當地都會有市場流轉價格，有些地區的土地流轉價格比較明顯，能直接從土地流轉中介機構及相關中介網站上獲取，有些地區的土地流轉價格不夠明顯，也能間接從當地實際成交的信息（通過實地調查）中獲取。只要知道了每個地區的土地流轉價格以及農戶所擁有的土地數量，也就能客觀識別當地各農戶享有的土地資源權利價值，進而獲得土地資源給農戶帶來的客觀收入。其次是人力資源。人力資源的市場價格是最容易獲得的，每種類型、等級的人力資源在人才市場上都會有明顯的成交價格。而且，識別貧困戶并不需要清楚調查每種類型、等級的人力資源的市場價格，我們只需要知道處于收入最底端的重勞動力型人力資源的價格，即從事建筑工、裝修工、搬運工、快遞員、清潔工、餐廳服務員、保姆等等工作的最低收入。值得注意的是，重大疾病或傷殘產生的高昂治療費用會極大降低農戶收入，也是造成農戶貧困的主要原因，在以上兩項收入的基礎上，要根據三甲醫院證明對這種負收入進行扣除。

第二，通過配套資源提升貧困戶的土地價值。土地資源是農民獲取收入的一個重要來源，但由于分配到的土地質量千差萬別，不同地區農民所享有的土地價值差異巨大，有些城市周邊地區的農民能從其土地中獲得足夠維持基本生活甚至過上非常富裕生活的充足收入，有些邊遠地區的農民卻無法依賴其土地生存。對于農村貧困戶來說，提升其土地資源的價值，無疑是實現持續脫貧的一個可行路徑。一是通過基礎設施提升土地資源質量。這種途徑在現行扶貧做法中比較普遍，但問題是，由于激勵不相容，很多項目建設會偏向于掌握使用權的村干部的私人利益，而并不一定能起到提升貧困戶土地資源價值的作用。因此，需要改變現行的基礎設施扶貧方式，將基礎設施扶貧的考核嚴格定于增加貧困戶土地資源的價值，減少村干部的作弊空間，像村委辦公樓、文化娛樂場所、村內道路等與增加土地資源價值關系不大的項目，不應列入扶貧考核，扶貧資金也不應投入這些項目。二是增加能對土地資源產生正外溢效應的新資源。貧困地區的土地資源之所以價值低，與它所處的邊遠位置有關，也與它缺乏配套資源有關，土地資源在貧困農戶手里，既缺乏專業經營管理能力，又沒有相應的專業服務平臺配套，導致低下的規模效益和分工效率。因此，可以借鑒崇州的“職業經理人＋合作社＋服務超市”的“農業共營制”試驗（羅必良，2014）[20]以及陽山縣的“土地整合”試驗的成功經驗，在連片土地置換整合、改善農地質量的基礎上，通過整體招商引資，吸引職業經理人、農業服務超市、企業家等資源進來，提升當地土地資源價值，使得貧困農戶可以獲得比原來更多的土地租金或分紅，實現增收。

第三，為貧困戶提供大病保障、傷殘補助和貧困救濟。在人力資源分配方面，不同個體間的差異非常大，有些人天生就聰明、學習能力強、體質好、情商高、運氣好，能靠自身努力過上富足的生活，有些人卻生而智力不足、體弱多病、多災多難，無法靠自身努力擺脫貧困。并且，這種分配不均也與個體努力程度無關，完全是由上天決定。因此，從公平的角度，政府應對此進行資源再分配調節，也即政府以稅費形式征收社會中其他人所擁有的人力資源價值的一部分，用于再分配給有人力資源缺陷的個體。對于貧困農戶來說，政府需要提供以下幾項幫助。（1）大病保障。當前，我國農村雖然已經有新農合和大病保險，但對于貧困農戶來說，仍存在幾大困難：一是一定報銷比例后的費用仍顯過高；二是很多重大疾病的器材費、進口藥費是不包含在醫保報銷范圍內的，實際報銷比例其實更低；三是很多需要長期服藥的嚴重慢性疾病，藥費很貴但報銷比例和報銷金額都較低。患了嚴重疾病的農民依然很容易陷入貧困，需要政府建立相應的農村貧困人口大病醫療兜底保障機制。（2）傷殘補助。有時，一些偶然的災難對于收入本來就低的農村家庭的打擊是極其大的，如意外燒傷、摔傷、撞傷等，可能一下子就使得一個正常家庭變為貧困戶，政府應對這些災難導致的貧困有完善的傷殘補助機制。（3）貧困救濟。由于農民客觀收入識別困難，現行的農村低保并不能做到應保盡保。據貧困村調研發現，為了防止多報、虛報低保農戶數，該村的低保名額是由地方政府統一劃定的，在不夠分配的情況下，經常由幾個低收入家庭輪流來拿。也就是說，會產生有些村低收入者多低保名額卻不夠、有些村的低收入者少低保名額卻多的現象。因此，客觀識別農村低保戶，做到應保盡保也是需要完善的工作。