完善民族地區貧困治理體系的法治探討

宋才發，潘善斌

（1.廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006；2.貴州民族大學 法學院，貴州 貴陽 550025）

習近平在中共十九大報告中強調指出，要堅決打贏脫貧攻堅戰，重點攻克民族地區區域性整體貧困和深度貧困問題，確保到2020年按照現行標準，實現農村貧困人口全部脫貧，“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會”[1]。為此，本文擬就完善民族地區貧困治理體系的法治問題展開探討，以請教于大家。

一、民族地區貧困治理體系的基本內涵

推進民族地區貧困治理體系構建。自20世紀50年代中期到21世紀中葉，是我國從一窮二白的貧困落后狀態，逐漸發展到社會主義現代化的漸進過程。民族地區的“整體性貧困”和“深度化貧困”狀況，是社會主義初級階段的產物，帶有明顯的社會性和發展的階段性。要徹底拔掉民族地區“整體性貧困”的病根，必須以改善貧困群體的生存狀況和優化社會環境為切入點，促使民族地區貧困治理由“治標”向“治本”轉變。為了實現到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，中共中央、國務院把民族地區貧困人口整體脫貧，作為全面建成小康社會的標志性指標；把區域性貧困群體整體進入小康社會，作為經濟社會發展進入新常態的新亮點；把建立完善的民族地區貧困治理體系，作為打贏脫貧攻堅戰的治本之策。我國已經形成了一套較為完備的精準扶貧、精準脫貧的政策體系；堅持政府投入為主體、主導的責任體系；實施專業、行業、社會力量總動員的聯動機制體系；發揮政治優勢、層層落實責任的政治保障體系；保證貧困縣、貧困人口嚴格執行“退出標準”、“退出程序”、“退出質量”的監督體系；確保脫貧效果真實性、不反彈，獲得貧困群體和社會認可的考核體系；以及確保脫貧績效鞏固、后續政策順利實施的法治保障體系。為減輕國家治理現代化和社會治理現代化的現實壓力，當下迫切需要補齊14個集中連片區“整體貧困短板”，扎實推進民族地區貧困治理現代化的進程。民族地區區域性、整體性貧困的有效治理，既關系到民族地區貧困群體基本人權和社會福祉，反映社會主義本質要求的思維底線，也體現出執政黨對全國人民做出的莊嚴承諾。民族地區貧困治理的核心任務，是要激發貧困群體的內生動力，把扶貧與扶志、扶智結合起來，構建科學的民族地區貧困治理體系，提升貧困治理的能力保障水平。這里所論及的“能力保障”，是指由各個利益相關者構成的能力組合。推進民族地區貧困治理體系和治理能力建設，需要在民族地區精準脫貧這個主戰場上，打一場脫貧攻堅“硬碰硬的硬仗”，扎實地把下列六項任務落到實處：（1）建立健全科學規范的、覆蓋全體貧困群體的貧困監測和貧困預警體系；（2）建立完善精準扶貧資源籌集和傳遞機制；（3）建立完善基層政府、民間組織和基層社區的“貧困響應”機制；（4）建立完善政府扶貧監督機制和第三方評估機制；（5）增強貧困群體內生動力培育機制；（6）提升精準扶貧精準脫貧的核心能力[2]。當下迫切需要通過民族地區各級人大、自治機關的立法活動，把貧困治理體系、治理體制機制所涵蓋的內容法制化，實現貧困治理體系、精準扶貧政策體系實施的有效性、合理性和法治化。

加快民族地區貧困治理機制創新。為保障民族地區到2020年徹底消滅“絕對貧困”，實現貧困人口不愁吃、不愁穿，住房、基本醫療和義務教育有保障，貧困縣全部摘帽、貧困人口全部脫貧的目標，中共中央、國務院于2013年出臺《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，2014年頒發《建立精準扶貧工作機制實施方案》，2015年出臺《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，2016年出臺《脫貧攻堅責任實施辦法》和《關于建立貧困退出機制的意見》。中央政府還頒布實施了一系列精準扶貧、精準脫貧的配套政策，提出了“五個一批”“六個精準”的實踐要求。自中共十八大以來，理論界和實際工作者圍繞“精準扶貧”這塊理論基石，認真總結30多年來扶貧攻堅的經驗教訓，初步搭建起了以“精準扶貧”“精準脫貧”為標志，集中連片貧困群體整體脫貧為框架的治理體系，初步實現了貧困治理體系、體制機制創新。這些創新內容集中體現在如下七個方面：（1）基本涵蓋了扶貧開發“貴在精準、重在脫貧”的核心要義；（2）由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變的扶貧方式；（3）由“輸血扶貧”向“造血扶貧”轉變的扶貧路徑；（4）激發貧困群體“自力更生、艱苦創業”內生動力的扶貧導向；（5）明晰了“誰來扶”“扶持誰”“怎么扶”的政府責任主體；（6）確立了“誰退出”“如何退”的脫貧驗收標準；（7）規定了“脫真貧”“真脫貧”的責任追究機制。通過認真總結2013年以來民族地區“脫貧攻堅”實踐，我們發現在如何實現“精準”問題上，存在著三種主要困惑和兩個主要問題。其中，“三種主要困惑”集中體現在：一是認為基層事務本身具有極強的偶發性和復雜性，難于通過自上而下的法治化路徑統一解決貧困問題；二是認為精準扶貧政策本身存在悖論，作為一項社會政策存在著瞄準變差；三是認為中央和地方科層體制和基層的“敷衍治理”，在一定程度上成為“精準難”的成因。“兩個主要問題”凸出表現為：一是個別地方為了突出政績弄虛作假，搞“數字扶貧”“填表扶貧”和“強行摘帽”；二是以慣性行政思維替代法治思維，在脫貧與摘帽的問題上，搞脫離群眾、脫離實際的層層加碼[3]。針對精準扶貧精準脫貧實踐存在的現實問題，確保隨后三年取得精準脫貧的實質性成效，中共中央、國務院強調建立“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，杜絕精準脫貧工作中的形式主義，優化精準扶貧精準脫貧政策體系和執行體系，下硬功夫致力于縣域貧困治理能力建設，避免群眾對精準脫貧政策的誤解以及政府公信力的流失。要求民族地區依據中央和省級扶貧方案的頂層設計，市縣政府對癥下藥的完成“1＋N”精準扶貧政策的二次設計，打通精準扶貧攻堅的“最后一公里”，確保責任層層落實到人，以極嚴格的“貧困戶退出標準”和“扶貧干部業績考核制度”為契機，依法保障民族地區貧困群體在2020年徹底拔掉窮根。

完善民族地區貧困治理成效的科學評估。我國自2013-2016年的4年間，全國累計脫貧人口為5564萬人，平均每年完成脫貧人口任務1391萬人。如果到2020年按照我國現行標準，實現將剩余的幾千萬貧困人口全部脫貧，那么，將提前10年實現聯合國《2030年可持續發展議程》確定的減貧目標，同時標志著我國絕對貧困問題獲得了歷史性的解決[4]。民族地區脫貧攻堅事關人民福祉，是全面建成小康社會和構建和諧社會的迫切需要。在民族地區貧困治理體系和治理能力建設方面，我們認為近年來一個最大的突破，就是較為成功地引入第三方評估機制。在民族地區貧困治理過程中，來不得半點馬虎，尤其不能夠做表面文章搞形式主義，所有參與精準扶貧的工作者，都需要俯下身子一步一個腳印的干實事。為了構建一套驗收貧困治理實際成效的評估制度，中共中央、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中，強調要在貧困地區進行扶貧滿意度的深入調查，建立驗收貧困治理成效的第三方評估機制。隨后在《關于建立貧困退出機制的意見》和《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》中，不僅對精準扶貧、精準脫貧的執行機制、考評機制和監督機制做出了具體規定，而且就第三方評估組織實施、評估內容和評估方式，以及在貧困地區普遍展開的路徑等進行了部署。2016年國務院正式啟動了對中西部22個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的評估程序，明確規定要將評估結果作為各級黨政領導班子和領導干部個人，年度履職陳述、業績考核和工作問責的重要依據。在民族地區貧困治理中引入第三方評估機制，不僅提供了真實反映貧困現實狀況自下而上的傳遞渠道，而且提升了上級國家機關直至國務院，獲取貧困治理成效和了解現實存在問題的能力。把“引入第三方評估機制”提高到理論層次上說，實質上就是一個依法動員各方參與的民主治理過程。它的核心價值和本質意義在于，這種建立在民主基礎上的評估績效，使得當地居民的利益訴求在貧困治理過程中得到真實的體現，為中央政府了解貧困群體的利益訴求開拓了一條新渠道。因此，民族地區貧困治理實踐引入第三方評估機制，從一定意義上說，就是成功地構建了適合中國國情的貧困問題民主治理新機制，是一項黨和政府與時俱進、創新治國理政體制和機制的新成果，更是揭示不同于西方民主形式的中國基層民主的新成果。

二、完善民族地區貧困治理體系的重大舉措

完善民族地區貧困治理體系要以“興邊富民”為抓手。我國陸地邊境線長達2.2萬公里，與14個國家陸地邊境線接壤，其中有1.9萬公里邊境線在民族地區。居住在197萬平方公里地域范圍內的2300多萬人口，有一半人口屬于少數民族成員，并且有30多個民族地區的居民屬于跨境而居[5]。邊境線沿線地區多屬于“老、少、山、窮”地區，是近3年脫貧攻堅最難啃而又必須啃下去的硬骨頭。因此，國務院在《興邊富民行動“十三五”規劃》中指出，民族地區多處于祖國邊陲或邊境地區，它既是我國對外開放的前沿陣地，也是捍衛和保障國土安全與生態安全的重要屏障。在民族地區推進“興邊富民行動”，一定要堅持邊民為本、改善民生，睦鄰友好、和諧共生，軍民融合、共建共享，改革創新、活邊富民，促進團結、固邊睦鄰的原則，以“興邊富民行動”為抓手，落實好如下六個方面的任務：（1）圍繞“強基固邊”推進邊境地區基礎設施建設；（2）圍繞“團結穩邊”共建和諧邊疆；（3）圍繞“民生安全”推進精準扶貧精準脫貧；（4）圍繞“開放睦邊”推動“一帶一路”建設；（5）圍繞“產業興邊”促進特色產業園區發展；（6）圍繞“生態護邊”筑牢國家生態安全屏障[6]。地方政府要全面推進《興邊富民行動“十三五”規劃》的實施，就要著眼于國家治理與民族地區貧困治理協同推進，把興邊富民、安邊治邊、固邊強邊的任務落到實處。一方面民族地區的立法機關和政府部門，要盡快制定出臺差別化扶持的政策法規，激發民族地區貧困群體自力更生、艱苦奮斗的內生動力；另一方面國家要優先支持民族地區改革創新，加大對民族地區尤其是邊境地區的投資力度，編制兜住貧困群體基本生活的安全網，確保民族地區貧困治理目標的實現。與此同時，要繼續發揮“邊境貿易”的減貧作用。這里所論及的“邊境貿易”，包括邊境地區的邊民互市、邊境地區對外經濟技術合作以及邊境小額貿易等。邊境貿易紅利既不會自動讓邊民分享，也不會自動留在邊境地區，它取決于上級國家機關和當地政府制度與政策的合理安排。我們在廣西邊境地區調查研究中發現，只有從法律關系上明確邊民或邊民組織是邊境貿易的主體，大幅度提升貧困邊民參與邊境貿易的能力，才能使邊民享有更多從邊境貿易中獲益的機會。只有從政府扶持責任上明確和健全邊境貿易財政金融制度，為普通邊民提供安全、便捷的跨境支付、擔保、融資等金融服務，補齊邊境地區基礎設施建設這塊短板，通過邊境貿易主體培育制度、財政金融扶持制度的共同發力，才能夠吸引和動員更多的邊民參與邊境貿易活動，推動邊境貿易向有利于精準脫貧、致富奔小康的方向發展。民族地區貧困治理目標是實現鄉村治理現代化，即構建一個適應民族地區鄉村實際情況的自治、法治和德治，“三治合一”的現代鄉村綜合治理體系。這里的自治是民族地區鄉村治理現代化的基礎，村民自治已經成為實現和維護農民根本利益的制度保障，隨著人口流動的加快和利益多元化的出現，完善和深化村民自治制度，需要加強基層黨組織建設，對鄉村基層干部實行規范化管理，鼓勵和吸引社會各界人士投身鄉村建設，創新鄉村協商民主形式，形成多元主體合作共治的格局。法治是民族地區鄉村治理現代化的保障，要及時修訂農村集體產權法律制度，鞏固和完善農村基本經營制度，依法保障以土地為核心的農民財產權益。要圍繞新時代三農工作實際，建立健全鄉村執法監督體制機制，把行之有效的政策法制化、法治化，實現鄉村治理決策權、執行權和監督權的有效制衡。德治是民族地區鄉村治理現代化的支撐，要緊緊抓住基層領導干部這個關鍵少數，充分發揮他們組織群眾、服務群眾的獨特作用，讓農民群眾有更多的獲得感和幸福感，達到鄉村物質文明與精神文明同頻共振，實現道德規范對鄉村治理主體和群眾行為的軟約束。“三治合一”的現代鄉村綜合治理體系的構建，為新時代鄉村振興戰略目標的實現，提供了堅實的社會基礎和善治新境界。

完善民族地區貧困治理體系要以“素質教育”為導向。要實現民族地區經濟社會振興，就要高度重視民族地區教育事業發展，提高民族地區教育質量。國家要采取各種優惠政策，激勵和引導各類人才向邊疆民族地區流動，鼓勵大學畢業生自愿加入到邊疆民族地區扶貧攻堅隊伍中來，國家優質高校要為貧困地區學校管理者和一線教師提供更好的培訓機會。民族地區各級政府要按照教育法、職業教育法和民辦教育促進法的要求，建立完備的職業技術培訓體系，大力發展民族地區職業教育，幫助農民掌握一兩種管用的實用技術或經營能力。據課題組在吉林省延邊朝鮮自治州的調研發現，一些貧困村有近40%的貧困戶，家庭主要勞動力僅有小學文化程度；有60%的貧困戶，家庭主要成員只有初中文化程度。另據《中國統計年鑒2016》的數據統計，西藏、青海和貴州三個?。▍^），15歲以上人口的文盲比例最高，分別為37.3%、16.63%和13.01%[7]。習近平在中共十九大報告中指出，我國已經進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾已經不再只是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，已經變成為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[1]。這是我國社會發展的一個重大的和根本性的轉變。社會主要矛盾的內容和呈現方式，決定了民族地區貧困治理的根本任務和解決問題的導向。必須從民族地區貧困群體生存能力極端低下的實際出發，在“實現政府政策兜底”的基礎上，提高他們的生存能力和發展能力。一定要抓住貧困群體整體素質提升這個社會功能不放，死死扭住科學技術教育這個關鍵環節不松手，把精準扶貧、精準脫貧同扶志、扶智緊密結合起來，從制度功能上切斷絕對貧困顯性的和潛在的代際傳遞，提升貧困地區整體人口的素質和發展后勁。高等學校要按照教育部等部委聯合下發的《關于進一步落實高等教育學生資助政策的通知》要求，提高資助的精準度，把錢用在最困難、最需要的學生身上。要把已經建檔立卡的貧困家庭，經濟特別困難的學生作為重點扶助對象，為保證其順利按期完成學業，可以按照最高檔次或標準給予資助。在評定家庭經濟困難學生的時候，要總結過去的經驗教訓，采取更加科學合理和更加人性化的方式進行，引導家庭經濟困難的學生如實反映家庭經濟困難情況。當下尤其要著力抓好民族地區“教育扶貧”工程，特別關心、關愛留守兒童的教育問題。這既是一個龐雜的社會工程，更是一個細致的良心工程，迫切需要依據《中華人民共和國義務教育法》等法律法規的規定，在家庭、學校、社會和政府之間，形成一種良性互動、社會合力，以社會主義法治的威力和人民政府的公信力作保障，給留守兒童一種“陽光的”“大家庭”式的關愛?？梢院敛豢鋸埖卣f，教育脫貧在本質上就是指引民族地區實現精準脫貧，最終阻隔“貧困代際傳遞”和消除“貧困穩定性”的根本導向。

完善民族地區貧困治理體系要以“鄉村振興戰略”為路徑。農業、農村、農民的三農問題，始終是國計民生的根本問題。全面實施“鄉村振興戰略”，是在新時代條件下解決“三農”問題的關鍵措施，也是黨和國家“三農”理論發展的最新成果。“鄉村振興戰略”與“社會主義新農村建設發展戰略”相比較，它的邏輯遞進關系更加清晰、內容更加充實，是破解在新時代背景下出現的新矛盾的一把鑰匙，不失為社會主義新農村建設的全新升級版，為民族地區貧困治理、農民全面發展、鄉村全面進步指明了前進方向和發展路徑。習近平在中共十九大報告中指出，要全面實施鄉村振興戰略，就必須按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的總體要求，促使鄉村社會治理更加科學高效[1]。2017年中央農村工作會議和2018年中央一號文件，提出的鄉村振興戰略目標任務是：（1）到2020年實現制度框架和政策體系的基本形成；（2）到2035年達到農業現代化目標的基本實現；（3）到2050年實現農業強、農村美、農民富裕的目標[8]。實施鄉村振興戰略的目標路徑是：走城鄉融合發展之路，走共同富裕之路，走質量興農之路，走鄉村綠色發展之路，走鄉村文化興盛之路，走鄉村善治之路，走中國特色減貧之路。這“七條道路”不只是規定了鄉村振興戰略的目標和路徑，而且構成了中國特色社會主義鄉村振興道路的基本內涵[9]。因此，完善民族地區貧困治理體系，要以“鄉村振興戰略”實施為路徑，堅持“立”“破”并舉，建立健全黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同和法治保障的鄉村社會治理體制，健全和完善已有的鄉村綜合治理體系，把自治、法治與德治有機地結合起來，用“治理有效”替代過去“管理民主”提法，通過鄉村善治來實現民族地區貧困治理的目標。民主法治是民族地區實現鄉村善治的核心內容，要全面推進民族地區基層民主治理和依法治理，就必須始終不渝地堅持以人民為中心的法治理念，立足于實現政府公共利益的最大化，讓廣大農民群眾的切身利益得到充分的滿足，建成更加有效、充滿活力的新型治理機制。具體地說，就是要依法落實農村集體土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”，盡快完成土地承包經營權確權登記頒證工作，依法保障農民的“土地承包權”繼續穩下去，“土地經營權”相應活起來[10]。與此同時，還要進一步強化政府信息公開和村民參與意識，推動農村多元共治局面的形成，進一步探索新時代人民當家做主的治理新模式。

完善民族地區貧困治理體系要以“一帶一路”為生長點。中華民族優秀傳統文化的一個突出特點，就是能夠包容世界文明的異質性、主張世界文明“和而不同”的多樣性，促成在世界各種不同文明之間，互相學習、互相欣賞、和諧共處?！耙粠б宦贰苯ㄔO模式賡續古絲綢之路精神，堅持參與各方“互利共贏、共商共建”的原則，崇尚“兼容并包、攜手同行”的發展理念。2016年11月17日第71屆聯合國大會第A/71/9號決議，首次載入了中國政府提出的“一帶一路”倡議，從而使它具有了“國際法”的意義，體現了國際社會對中國推進“一帶一路”倡議的普遍支持。從一定意義上說，“一帶一路”是一項具有深厚歷史文化底蘊的國際倡議，是國際社會對中華民族“和而不同”理念的踐行，彰顯了中華民族優秀傳統文化的魅力。“一帶一路”倡議對于民族地區貧困治理來說，是一個難得的發展平臺和戰略機遇，因為“一帶一路”倡議包括基礎設施建設、產業投資、對外貿易、金融融資、能源資源、生態環保、人文和海上合作等八個重要的合作領域。譬如，廣西壯族自治區的合浦港口就是古絲綢之路入海的起點，承擔著連接陸地絲綢之路與海上絲綢之路的樞紐作用。廣西壯族自治區的振興應當利用海洋優勢，構筑貫通中南半島和西部中南地區大通道的橋頭堡，依?？亢?、依海吃海，大力發展海洋經濟，做好做活“海洋經發展”這篇大文章。民族地區貧困治理要以“一帶一路”為新的生長點，以國家建設國際大通道為契機和引擎，不斷提升民族地區尤其是邊境地區的基礎設施保障能力，積極融入到國際貿易和國際經濟競爭與合作當中去。與此同時，還要進一步加強基本公共服務均等化建設，進一步推進教育精準扶貧工作的實施，為民族地區貧困治理提供更多的公共產品和智力支持。由于“一帶一路”倡議的“共享經濟”是法治經濟，因而民族地區要用好用足用活憲法和民族區域自治法賦予民族自治地方的特殊權利，依法治理民族自治地方的民族事務，為參與“一帶一路”建設打下良好的競爭與合作基礎。民族自治地方的立法機關，要針對民族地區貧困治理的實際情況，依法制定適合本地經濟社會發展的自治條例和單行條例，進一步健全民族法律法規體系，加快本地經濟社會發展需要的立法修法工作；要依法保障少數民族群體的合法權利和利益，尤其要依法保護弱勢群體的特殊利益，制定適合當地貧困治理需要的差別化政策，確保所有貧困群體在2020年之前徹底擺脫絕對貧困狀態；地方政府要牢固樹立依法治理民族事務的意識，妥善處理和解決涉及民族因素的矛盾糾紛；地方人大要加強對民族法律法規實施情況的監督檢查，促使民族地區貧困治理始終在法律法規許可的范圍內進行。