“中央一號文件”視角下農村基層黨組織建設研究

唐艷群

（湖北工程學院新技術學院 湖北 孝感 432000）

黨的十八屆六中全會強調指出：“黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。要抓實黨內政治生活，就必須抓好基層黨組織建設，尤其要抓好農村基層黨組織建設”。[1]作為指導國家全年工作的綱領性文件的中央一號文件，指導和見證了中國農村30多年的改革與發展,其中關于農村基層黨組織建設的思想非常豐富，通過考察兩個階段“中央一號文件”中農村基層黨組織建設思想共性與個性的過程，對于進一步加強和改進農村基層黨組織建設，充分發揮基層黨組織在全面建成小康社會中的重要作用具有很強的指導意義。為了便于考察分析，本文把1982—1986年連續5個“一號文件”稱為第一階段，把2004到至今連續14個“一號文件”稱為第二階段。

一、第一階段5個中央一號文件中基層黨組織建設思想

1978年黨的十一屆三中全會的召開,黨在思想理論上撥亂反正，開啟了一次巨大的理論飛躍，1982年家庭聯產承包責任制的確立，農村改革拉開了序幕，我國農村發生了深刻的變化。為了進一步在政治上保障農民的民主權利，經濟上保障農民的利益，1982年1月1日頒布了第一個名為《全國農村工作會議紀要》的中央“一號文件”，正式確立了家庭聯產承包責任制。此后，中共中央連續五年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，體現了政策的連貫性，不斷鞏固和完善了家庭聯產承包責任制，保護和調動了農民的生產積極性，促進了農村生產力的快速發展。鄧小平同志這一時期多次講到：“十一屆三中全會以來的三年時間，我們取得的第一個成就就是農村政策見效，農村空前穩定”[2]。隨著農村生產力的快速發展，現實的“某些上層建筑的改革趕不上經濟基礎變化的需要，這種狀況如果不改變，農民已經高漲起來的積極性就可能重新受到挫傷，已經活躍起來的農村經濟就可能受到窒息。”[3]因此，在農村人民公社政社合一的體制解體后，探索實行政社分開，建立新的農村基層政權組織，加強黨對農村工作的領導勢在必行。在此背景下，五個一號文件中除了有直接促進經濟發展的政策規定外，還包含大量農村基層黨組織建設的思想：

（一）加強思想政治工作。隨著農村各項政策的不斷放寬，農村社會結構和思想觀念發生了很大的變化。此外，遭受十年內亂后，黨的基層組織忽視和不善于做思想政治工作的現象依然存在。針對當前農村的思想政治工作還存在著渙散軟弱的狀況，1982年一號文件指出“工人階級的政黨必須動員各方面的力量，采取一切行之有效的方法，在廣大農村開展深入的思想政治教育和政策教育，并把這種教育經常化，不斷對農民灌輸社會主義思想”。“結合實際的工作問題和思想問題，加強對廣大農民進行黨的政策的宣傳教育”。隨后1983年至1986年的一號文件多次強調“加強思想政治工作，才能保證農村各項改革的健康發展”。“商品經濟越發展，就越需要加強農村思想政治工作和文化教育工作”。在這些現實針對性極強的政策措施，體現了黨高度重視農村思想政治工作，時刻把握了群眾的思想脈搏，發現了農村思想政治工作存在的問題，并善于通過思想政治工作，促進經濟建設和其他工作的順利推進。

（二）加強黨組織建設。農村經濟體制的改革，我國“政社合一”的人民公社體制已經失去了權威基礎，因此1982年的“中央一號文件”特別強調指出，“最近以來，由于各種原因農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態，致使許多事情無人負責，不良現象在滋長蔓延。這種情況應當引起各級黨委高度重視，在總結完善生產責任制的同時，一定要把這個問題切實解決好。”對于如何應對這些新情況，1982年一號文件指出通過“思想政治教育和健全黨課制度和民主生活制度，使基層支部真正成為堅強的戰斗核心，以保證黨對政權組織、經濟組織和群眾團體的領導”。1984年、1985年、1986年的一號文件先后提到要運用歷史教育和整黨等形式加強農村基層黨組織建設，使基層黨組織在農村物質文明建設和精神文明建設中發揮戰斗堡壘作用。

（三）加強黨員干部隊伍建設。1982年一號文件指出“要有計劃地對農村黨員，首先是社隊干部進行分批輪訓；用整風精神總結經驗，開展批評與自我批評，分清是非，提高覺悟”。1983年一號文件指出“系統地培訓干部，提高干部素質”。“不拘一格選拔人才，注意從中青年中選拔有一定實踐經驗和科學知識的干部，逐步建立一支與農業現代化相適應的干部隊伍”。1984年和1986年一號文件指出“對極少數以權謀私，化公為私的黨員、干部，必須進行教育，促其迅速改正；堅持不改的，要嚴肅處理”。這一時期對黨員干部隊伍建設的特點是把“教育、管理、監督”融為一體，除了有思想覺悟、黨性教育，還強調提高干部隊伍能力和素質，以適應新時期農村工作的需要。

綜上，黨在農村改革開放拉開序幕之后，面對新形勢和新問題，高度重視、全面加強基層黨組織建設，從加強思想政治工作、恢復整頓組織建設，加強黨員干部隊伍建設入手，農村基層黨組織建設逐步走上健康發展軌道，黨組織在農村改革開放中發揮了戰斗堡壘作用。

二、第二階段14個中央一號文件基層黨組織建設思想

進入到新的歷史時期，農業與農村工作形勢發生了新變化，農村基層黨組織建設的現狀無法適應社會主義新農村建設和農村改革的新要求，片面強調經濟社會組織自主性，部分基層黨組織政治功能日益弱化，甚至被邊緣化，部分農村基層黨組織面臨著新的巨大的挑戰。圍繞農村改革的新任務，這一時期出臺的系列中央一號文件均用了較大篇幅對加強農村基層黨組織建設提出了指導性意見，主要有以下幾個方面：

（一）思想建設

在邁入21世紀的新時期以后，國內外各方面環境發生了巨大的變化，黨在農村的思想政治工作面臨前所未有的挑戰：一是農村產業結構的調整和農業現代化的發展使得農民群體發生了分化，不同階層的農民在經濟收入、社會地位、價值觀念、生活方式等方面明顯不同。二是社會轉型和市場經濟的發展，廣大農民獲取信息的渠道和內容更加多樣化，其中不乏一些腐朽、落后的價值觀。基于以上新問題，如何有針對性地開展農村思想政治工作，保持農民思想穩定和農村社會穩定是農村思想政治工作急需解決的重要問題。這一時期在思想建設方面，重點加強農村基層干部教育培訓，增強其宗旨意識、法制意識、政策觀念；堅持黨員先進性教育，社會主義核心價值觀教育，深入開展中國特色社會主義和中國夢宣傳教育，大力推進農村精神文明創建活動，鞏固新農村建設的共同思想基礎，為農村改革提供精神動力、智力支持和思想保證。

（二）組織建設

隨著農村改革的不斷深入，經濟體制結構的變化使得農民生產生活方式、價值觀念出現了新的變化，也使得農村基層黨組織建設面臨著新的挑戰。具體表現在：部分基層黨組織重經濟社會發展輕思想政治工作，黨組織政治功能嚴重弱化；農村黨員結構不合理，先進模范作用發揮不足；少數干部素質不高，影響黨在群眾中的形象；城鎮化步伐加快帶來的農村流動黨員規模的擴大對村級黨組織建設帶來了難題，這些問題如果得不到解決，就會嚴重影響黨在農村的戰斗力凝聚力。這一階段的“中央一號文件”關于基層黨組織建設的思想更加豐富，關于組織建設的內容主要有幾下幾個方面：

1.加強基層黨組織領導班子建設。2007年一號文件圍繞三農工作主要任務，提出“選好配強領導班子，加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設”。同時還第一次提出“積極探索從優秀村干部中考錄鄉鎮公務員、選任鄉鎮領導干部的有效途徑”。2008年、2009年、2010年連續三年強調：“要從農村社會各種精英和優秀大學生中選拔農村基層干部，提高干部待遇，提升干部素質，穩定干部隊伍”。

2.加強流動黨員的管理與教育。經濟體制改革的深入和社會結構的變化，黨員的流動越來越頻繁，流動黨員數量也越來越多。加強流動黨員教育與管理成為了新的課題，2008年、2009年、2010年一號文件重點強調：“加強和改進對流動黨員的服務和管理”。

3.加強黨風廉政建設。在黨風廉政建設方面，從“加強基層黨風廉政建設，鞏固黨在農村的執政基礎”，到“深入開展黨性黨風黨紀教育”，2017年首次提到將全面從嚴治黨要求落實到基層。

4.加強制度建設，為基層黨組織建設提供保障。中央一號文件中提到加強基層黨組織制度建設重點包括干部隊伍激勵機制、組織經費保障機制和考核監督機制、基層黨建工作責任制。2013年和2014年一號文件提出強化村干部“一定三有”政策，健全村級組織運轉和基本公共服務經費保障機制。

5.創新載體形式，為基層組織建設注入活力。2005年、2006年、2007年、2008年一號文件提出深入開展農村黨的建設“三級聯創”活動，2009年一號文件提到開展“創先爭優”活動，2014年提到深入開展黨的“群眾路線教育”實踐活動。通過形式多樣的活動，全面加強了黨的農村基層組織建設。

（三）改善鄉村治理機制和加強基層民主政治建設

在政府管理理念轉變的背景下，基層黨組織在鄉村管理中的思路也逐漸從管理轉向服務，從單一手段向多種手段綜合運用轉變。2007年一號文件首次提創新農村社會管理體制。2008年提出探索鄉村有效治理機制，2014年提出創新基層管理服務。2017年提出創新和完善鄉村治理機制，加強鄉鎮服務型政府建設。在“要大力推進國家治理體系及治理能力現代化”的總體改革目標思路下，基層黨組織參與農村管理有了新趨向。在基層民主政治建設方面，黨的十七大報告強調“把發展基層民主作為作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。[4]在十七大精神的指導下，農村基層民主政治也進入了新時期。2008年提出“完善村民自治制度”，2010年提出進一步完善符合國情的農村基層治理機制。2013年提出通過不斷推進農村基層民主政治建設，建立健全符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理機制。這一進程充分體現了隨著農村經濟體制改革的深入，鄉村民主政治建設也在逐步推進。

三、中央一號文件中農村基層黨組織建設思想的傳承與創新

通過梳理1982年—1986年中央一號文件中蘊含的農村基層黨組織建設思想可知，這一時期中央一號文件對農村基層黨組織建設的主要內容、工作思路、建設的意義進行了全面的概括，對改革開放以來農村基層黨組織和干部隊伍中出現的新問題進行了深刻的剖析，多次強調通過整黨加強農村黨的建設。這一時期加強農村基層黨組織建設的實踐為新的時期進一步加強農村基層黨組織建設積累了寶貴的經驗。

進入新世紀新階段后，農村基層黨組織所處的國內國際大環境、擔負的歷史任務、工作的條件以及自身狀況發生了重大的變化。較之于前面五個中央一號文件，在新的階段中央出臺的一號文件中關于農村基層黨組織建設的思想更加豐富：堅持抓思想建設，提高黨員干部隊伍的整體素質；堅持抓組織建設，增強農村基層黨組織的凝聚力和戰斗力；改善鄉村治理機制和加強基層民主政治建設，提高黨在農村的執政能力。考察兩個階段“中央一號文件”農村基層黨組織建設的共性和個性的過程，兩個階段基層黨組織建設思想充分體現了堅持繼承和發展創新兩個特征：

一是始終把加強和改善黨對農村工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證。從1982年到至今的14個“一號文件”中我們可以追尋到黨始終把加強和改善對農村工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證。主要體現在兩個方面：其一是始終強調黨在農村改革中的領導作用。1982年一號文件指出“落實黨在農村的一切方針、政策和完成各項工作任務，都必須依靠農村基層組織”。1983年一號文件要求全體黨員和領導干部“認真執行黨的十二大確定的路線、方針和政策，為建設具有高度物質文明和高度精神文明的新農村貢獻力量。”2004年一號文件強調“加強黨對促進農民增收工作的領導，確保各項增收政策落到實處”。2005年一號文件指出：“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重”。2006年一號文件指出：“切實加強領導，動員全黨全社會關心、支持和參與社會主義新農村建設”。2007年一號文件指出：“加強黨對農村工作的領導，確保現代農業建設取得實效”。2008年和2017年一號文件強調：“加強和改善黨對‘三農’工作的領導”。從以上可以看出，黨在農村基層黨組織建設是隨著實踐發展不斷調整，農村改革推進到哪一步，黨組織政治引領就要跟進到哪一步。其二，要加強黨的領導必須不斷改善黨的領導。兩個階段的“中央一號文件”多次強調提高黨的執政水平和執政能力，更好地加強黨對農村工作的領導。2005年、2006年和2008年中央一號文件，明確提出“通過開展黨的建設三級聯創活動，增強農村基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力”。2008年、2009年、2010年一號文件強調要創新農村基層黨組織工作，加強對流動黨員人員進行服務和管理。2013年一號文件提出“加強以黨組織為核心的農村基層組織建設，完善鄉村治理機制”。2014年一號文件提出“深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，推動農村基層服務型黨組織建設”。2017年提出“將全面從嚴治黨要求落實到農村基層,規范農村基層黨組織生活,持續整頓軟弱渙散村黨組織”。通過對19個“中央一號文件”發現，蘊含在一號文件中的基層黨組織建設思想貫穿始終，有一條非常明晰的主線，即圍繞農村中心工作，不斷提高黨在農村工作的執政能力和執政水平，鞏固黨在農村的執政基礎，為推動農業農村健康發展提供堅強政治保證。

二是在繼承黨建工作優良傳統的基礎之上，始終保持與時俱進的精神狀態，把握時代特點，立足新的實踐，總結新的經驗，以觀念的創新推動農村基層黨建的創新。進入21世紀后出臺的14個中央一號文件，在基層黨組織建設內容上，體現了改革創新，激發了黨建工作活力。在農村社會管理方面，圍繞新時期黨在農村的中心工作，不斷創新治理理念、治理手段，把黨的組織、村民自治組織、農村社會組織等有機結合，既充分發揮黨組織的功能，也調動其他群體、組織的積極性，在強大合力中實現農村各項事業的發展。2006年中央一號文件首次提出“加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制”，以更加民主的方式化解農村社會問題和社會矛盾。2008年一號文件提出“在黨組織領導下，培育和發展服務‘三農’的社會組織，發揮在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，實現政府行政管理和基層群眾自治有效良性互動”。2014年提出創新基層管理服務，健全農村基層管理服務體系。在農村基層黨組織建設中，針對新時期農村基層黨組織渙散的問題，要求樹立流動黨員管理新理念。2008年一號問題提出：“創新農村基層黨組織設置和活動方式，加強和改進對流動黨員的服務和管理”。在農村基層民主政治建設上，努力擴大農村基層民主，完善村民自治制度。這一時期中央一號文件中，提到了一些擴大基層民主的具體方法，如“四議兩公開”、“一事一議”等。

四、中央一號文件中農村基層黨組織建設思想的歷史經驗

19個“一號文件”是黨中央指導農村改革的綱領性文件。在這一文件的制定和發布的過程中黨中央和政府根據我國的國情，根據變化了實際情況，及時在“一號文件”中作出調整。不管是“五個一號文件”關注的家庭聯產承包責任制和農業市場化，到新世紀初期的農民增收，推進社會主義新農村建設，發展現代農業，加快推進農業現代化。這一轉變過程無不體現了黨中央在農村改革時堅持實事求是的思想路線。在指導農村改革的過程中，黨中央始終堅持在經濟上滿足農民的利益，政治上保障農民的權益這一線索，推動農村改革實踐的不斷發展，也積累了很多寶貴的經驗：

第一，加強和改進農村基層組織建設，必須始終堅持圍繞中心、服務大局。歷年的中央一號文件都是圍繞農村改革的新任務，對全面深化農村改革做出的全面部署，農村基層黨組織是農村改革的具體組織者和領導者，必須適應不同時期的工作重點，圍繞變化了的任務和形式設計農村基層黨組織的建設內容。“務農重本，國之大綱”。當前，三農問題依然是全面建成小康社會、現代化建設的短板。因此，農村基層黨組織建設必須圍繞中心任務，服從和服務于農村改革發展的大局，自覺做到黨建工作與農村經濟工作、基層社會管理工作同部署、同檢查、同考核、把促進區域經濟發展、社會進步和農民增收的效果作為衡量基層黨建成果的重要標志，推動農村三個文明建設協調發展。無論農村改革遇到任何新問題和新矛盾，農村基層黨組織建設只能加強，不能削弱，黨在農村的核心領導地位堅決不可動搖。

第二，加強和改進農村基層組織建設，必須堅持以干部、黨員隊伍建設為重點。干部、黨員是基層組織建設的主體，必須緊緊抓住干部、黨員建設不放松。按照習近平同志提出的“要從鞏固黨的執政基礎的高度出發，堅持問題導向，進一步加強農村基層黨組織建設，完善各項村級民主管理制度，特別是選好、用好、管好村兩委‘帶頭人’”的要求，加強干部隊伍教育，選好帶頭人，夯實基層黨組織干部隊伍，以“三嚴三實”要求抓好基層黨組織作風建設，不斷提高農村基層黨組織建設的整體水平。

第三，加強和改進農村基層組織建設，必須緊緊抓住制度和機制建設。制度和機制建設帶有長期性、穩定性和根本性。進一步推進農村基層組織建設，必須針對不適應改革發展的突出問題和薄弱環節，建立完善各項工作和管理制度，健全基層黨建活動的組織領導、協調推動、檢查督促和考評激勵機制，逐步形成科學完善、協調一致的制度體系和三級聯動、齊抓共管的良好工作格局。

第四，加強和改進農村基層組織建設，必須大力推進創新。創新是事業發展和社會進步的不竭動力，必須堅持以改革的精神推進黨的建設，在農村經濟社會發展和改革的實踐中，不斷拓展黨的工作領域，豐富黨的工作內容，完善黨的工作制度，創新黨的工作方法，使農村基層黨的建設做到與時俱進，在發展中不斷得到深化，永葆生機與活力，以確立黨的領導核心為目標，全面加強黨對基層社會的領導，真正將黨的基層組織建設落實到黨章所規定的“戰斗堡壘”定位上。

［1］十八大以來重要文獻選編（中冊）［Z］.北京：中央文獻出版社，2016．

［2］中共中央文獻研究室.鄧小平年譜 1975－1997（上）［M］.北京:中央文獻出版社，2004.

［3］中共中央國務院關于“三農”工作的十個一號文件（1982—2008年）［M］.人民出版社，2008．

［4］中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編［C］.北京:人民出版社，2007.