健全云南融資擔(dān)保體系 助推金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)*

劉顯昌，魏 靜，周 丹

（1.楚雄州人民政府金融辦公室，云南 楚雄 675000；2.昆明學(xué)院，云南 昆明 650214；3.云南國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院，云南 昆明 652501）

2015年以來，中央把建立健全政策性融資擔(dān)保體系作為破解實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難題、完善普惠金融體系的重要抓手。針對(duì)三農(nóng)領(lǐng)域，更是提出用三年時(shí)間建立覆蓋全國(guó)的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。在這種政策形勢(shì)下，云南省政策性融資擔(dān)保體系初步建立，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)初具成效，但也存在著一系列問題。以問題為導(dǎo)向，完善配套政策措施，已迫在眉睫。

一、云南省融資擔(dān)保體系的現(xiàn)狀和問題

截至2017年末，云南省共有融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)305戶，覆蓋16個(gè)州市的56個(gè)縣 （市、區(qū)），注冊(cè)資本金總額493億元，融資擔(dān)保業(yè)務(wù)在保余額336億元，融資擔(dān)保業(yè)務(wù)在保戶數(shù)14234戶。①數(shù)據(jù)來源：省財(cái)政廳對(duì)民革云南省委參政議政調(diào)研課題— 《云南農(nóng)村金融服務(wù)能力建設(shè)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》聯(lián)系函的復(fù)函。2016年以來，云南省整合財(cái)政資金，成立了注冊(cè)資本20億元的云南省信用再擔(dān)保有限責(zé)任公司，并采取與各州市合資、各州市自行設(shè)立等多種方式成立了各州市融資擔(dān)保公司。同時(shí)，整合中央財(cái)政支農(nóng)三項(xiàng)補(bǔ)貼資金23.64億元，成立了云南省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司。融資擔(dān)保在保余額不斷擴(kuò)大，政策性融資擔(dān)保框架初步搭建。云南省融資擔(dān)保業(yè)取得一定成績(jī)的同時(shí)，仍有很多問題，存在著四對(duì)矛盾。

第一，融資擔(dān)保能力不足與擔(dān)保能力閑置并存。一方面，全省大部分縣 （市、區(qū)）尚未建立政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，僅8個(gè)州市建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。截至2018年6月，省級(jí)兩個(gè)擔(dān)保公司資本金合計(jì)42億元②數(shù)據(jù)來源：云南省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司網(wǎng)站 （www.ynnydb.com）“關(guān)于我們”欄目。，即使按 《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第683號(hào)）規(guī)定的10—15倍極限放大倍數(shù)計(jì)算，擔(dān)保能力僅420—630億元，僅占2017年末全省各項(xiàng)人民幣貸款余額25440.47億元③數(shù)據(jù)來源：人民銀行昆明中心支行網(wǎng)站 （kunming.pbc.gov.cn）“金融數(shù)據(jù)”欄目。的1.65%—2.48%，考慮到實(shí)際擔(dān)保放大倍數(shù)一般在5倍以下、擔(dān)保能力運(yùn)用不足、業(yè)務(wù)虧損導(dǎo)致凈資產(chǎn)逐年減少等因素，實(shí)際擔(dān)保余額將遠(yuǎn)低于理論擔(dān)保能力。另一方面，2017年末，全省三農(nóng)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)在保余額38.78億元，其中省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司涉農(nóng)擔(dān)保在保余額3.8億元①數(shù)據(jù)來源：省金融辦和省財(cái)政廳對(duì)民革云南省委參政議政調(diào)研課題 “云南農(nóng)村金融服務(wù)能力建設(shè)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”聯(lián)系函的復(fù)函。，僅占同期全省人民幣貸款余額的0.015%，不到其擔(dān)保能力的10%。從這些數(shù)據(jù)看，目前我省政策性融資擔(dān)保能力嚴(yán)重不足與擔(dān)保能力嚴(yán)重閑置并存，政策性融資擔(dān)保體系對(duì)解決三農(nóng)融資擔(dān)保難題的象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。

第二，借款企業(yè)融資成本高與融資擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)高并存。一方面，由于三農(nóng)借款主體信用等級(jí)較低，貸款利率上浮、繳納擔(dān)保費(fèi)用和其他費(fèi)用等，導(dǎo)致綜合融資成本較高；融資擔(dān)保公司通常要求借款人提供反擔(dān)保物，進(jìn)一步推高了融資成本，背離了以政策性融資擔(dān)保機(jī)制解決三農(nóng)融資擔(dān)保物不足的初衷。另一方面，融資擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)高。由于融資擔(dān)保公司面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)高，至少需計(jì)提兩種準(zhǔn)備金。根據(jù) 《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（銀監(jiān)會(huì)等七部委 〔2010〕令第3號(hào)），融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)按照擔(dān)保費(fèi)收入的50%提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金，并按不低于當(dāng)年年末擔(dān)保責(zé)任余額1%的比例提取擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金，擔(dān)保費(fèi)率至少達(dá)2%以上，才有足夠收入用于提取上述兩種準(zhǔn)備金。近年來，由于經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致信貸風(fēng)險(xiǎn)暴露和擔(dān)保代償率大幅上升，很多融資擔(dān)保公司的上述兩種準(zhǔn)備金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠代償支出。

第三，融資擔(dān)保公司不愿展業(yè)與銀行不愿接受融資擔(dān)保并存。一方面，融資擔(dān)保公司不僅風(fēng)險(xiǎn)高、經(jīng)營(yíng)成本高，比較收益也低。雖然《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》規(guī)定擔(dān)保費(fèi)用可自主協(xié)商確定，但由于借款人無力承擔(dān)高成本，實(shí)際擔(dān)保費(fèi)率通常在貸款利率的一半以下，政策性融資擔(dān)保費(fèi)率通常遠(yuǎn)低于3%。由于政府嚴(yán)格限制擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)范圍，擔(dān)保公司缺少其他收入來源。此外，擔(dān)保公司還要承擔(dān)人員工資、管理費(fèi)用等日常開支。因此，融資擔(dān)保公司往往業(yè)務(wù)做得越多，公司虧損越大，在信用環(huán)境偏差的農(nóng)村地區(qū)更是如此，導(dǎo)致政策性融資擔(dān)保公司為降低風(fēng)險(xiǎn)、減少虧損而不愿做大業(yè)務(wù)規(guī)模。另一方面，很多銀行不愿接受融資擔(dān)保。近幾年，由于經(jīng)濟(jì)下行和信貸風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露，很多融資擔(dān)保公司無力代償，導(dǎo)致各銀行普遍不再接受融資擔(dān)保。由于銀行的強(qiáng)勢(shì)地位，即使合作，合作條件也較苛刻。例如，要求融資擔(dān)保公司按貸款金額的10%—20%繳納保證金，造成擔(dān)保公司資金早早被占用和資金閑置過多；一旦發(fā)生貸款逾期，尚未形成損失，就要求融資擔(dān)保公司先行代償，銀行承擔(dān)零風(fēng)險(xiǎn)，將不良貸款的追收責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁；貸款損失分擔(dān)比例不合理，銀行通常只愿承擔(dān)10%，甚至完全不承擔(dān)損失。由于上述原因，云南省各州市政策性融資擔(dān)保公司成立后，與銀行簽約合作率普遍較低，實(shí)際上選擇好的政策性融資擔(dān)保公司開展合作，有利于銀行防范化解不良貸款損失。參考行業(yè)慣例，假設(shè)銀行與融資擔(dān)保公司合作條件為：擔(dān)保公司預(yù)先繳納10%保證金，貸款逾期超過一定寬限期即由擔(dān)保公司代償，銀行承擔(dān)貸款損失的10%；合作貸款的不良率等于2017年末全省不良貸款率3.32%②數(shù)據(jù)來源：省金融辦。，其中損失類貸款率估算為1%。如果按上述條件合作，銀行至少得到四項(xiàng)利益：獲得貸款金額10%的保證金存款；自放貸起即獲得未來不良貸款3倍以上（10%保證金存款／3.32%不良貸款率）和損失類貸款10倍的風(fēng)險(xiǎn)保障；貸款逾期一定時(shí)限，無需清收處置即可收回代償款，將追收不良貸款的主體責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給擔(dān)保公司；不良貸款現(xiàn)金回收率高達(dá)90%。如果不與擔(dān)保公司合作，則有四大損失：得不到10%的擔(dān)保公司保證金存款；如果按照不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估值的70%進(jìn)行抵押放貸，則風(fēng)險(xiǎn)保障倍數(shù)僅1.43倍；貸款逾期的清收處置程序復(fù)雜，訴訟時(shí)限長(zhǎng)，信貸人員受處分，等等；不良貸款現(xiàn)金回收率通常不足30% （如果打包賣給金融資產(chǎn)管理公司，則現(xiàn)金回收率更低）。由此可見，接受政策性融資擔(dān)保對(duì)銀行是存款吸儲(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、責(zé)任解脫、政府信用保障，何樂而不為。

第四，擔(dān)保公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制不健全與外部政策保障和監(jiān)管不到位并存。一方面，擔(dān)保公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制不健全。各政策性融資擔(dān)保公司成立時(shí)間短，不同程度地存在公司治理不健全、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足、操作流程不規(guī)范、專業(yè)人才匱乏、個(gè)別地方政府干預(yù)擔(dān)保決策，民營(yíng)融資擔(dān)保公司還存在挪用借款人保證金行為、盲目跨領(lǐng)域擴(kuò)張、涉嫌非法集資等問題。另一方面，外部政策保障和監(jiān)管不到位。監(jiān)管部門人才、經(jīng)驗(yàn)、手段不足，對(duì)融資性擔(dān)保公司的審慎監(jiān)管、信息收集、統(tǒng)計(jì)分析、高管任職資格審核、現(xiàn)場(chǎng)檢查、行業(yè)自律等制度不健全；未被當(dāng)作正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，相關(guān)信息尚未正式納入人民銀行征信管理體系和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，也未與債權(quán)人共享被擔(dān)保人信息，擔(dān)保代償款追收缺乏金融監(jiān)管體系的支持保障；缺乏行業(yè)準(zhǔn)則和自律機(jī)制；政策性擔(dān)保公司的資本金持續(xù)補(bǔ)充機(jī)制和三農(nóng)擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全。

上述四對(duì)矛盾，是云南省政策性融資擔(dān)保公司有效發(fā)揮作用、破解實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難題過程中的攔路虎，充分反映了社會(huì)信用體系不健全情況下融資擔(dān)保各方當(dāng)事人都不愿承擔(dān)較高信用風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，充分反映了銀行強(qiáng)勢(shì)的、非理性的資金賣方心理，充分反映了政策保障和監(jiān)管不到位的情況下銀行和融資擔(dān)保公司不愿做大融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的心理，充分反映了金融市場(chǎng)機(jī)制失靈條件下更好地發(fā)揮政府作用的迫切性。

二、融資擔(dān)保文獻(xiàn)和政策研究

近年來，研究政策性融資擔(dān)保的文獻(xiàn)較多。于瀟、白雪秋提出發(fā)揮政府在擔(dān)保體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用，完善多層次擔(dān)保體系，探索建立擔(dān)保基金，推廣打包貸款等。［1］黃慶安通過模型分析表明，建立農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制能有效緩解農(nóng)村融資難問題，還對(duì)政策性擔(dān)保、商業(yè)性擔(dān)保、農(nóng)村互助性擔(dān)保三種農(nóng)村信用擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行了比較，認(rèn)為農(nóng)村互助性擔(dān)保機(jī)制有成本優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)。［2］張奇提出了充分發(fā)揮財(cái)政職能，全力支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)的建議。［3］鄭良芳分析我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的發(fā)展情況和存在的問題，提出了加快信用擔(dān)保體系建設(shè)的九點(diǎn)建議。［4］韓喜平、金運(yùn)構(gòu)建了 “二元結(jié)構(gòu)、四種層次、n類形式”的信用擔(dān)保體系，提出農(nóng)村金融信用擔(dān)保體系下的當(dāng)前突破點(diǎn)是抵押擔(dān)保深化和信用資源開發(fā)。［5］劉志榮歸納了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的五種業(yè)務(wù)模式，分析了運(yùn)作過程中的困難，提出了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展選擇。［6］張長(zhǎng)利、蔣陳通過對(duì)湖南省西北部三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查，提出應(yīng)完善農(nóng)村信貸擔(dān)保法律體系，拓寬農(nóng)村信貸擔(dān)保物范圍，創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔(dān)保方式，推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)等。［7］這些文獻(xiàn)各有其獨(dú)到之處，但均未研究如何調(diào)動(dòng)銀行和擔(dān)保公司拓展政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的積極性的問題，未研究信用體系建設(shè)對(duì)破解融資擔(dān)保難題的治本作用。

為了加強(qiáng)融資擔(dān)保體系建設(shè)，破解三農(nóng)和小微企業(yè)融資擔(dān)保難題，國(guó)家和云南省出臺(tái)了一系列政策。一是國(guó)家相關(guān)政策。《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》 （1995年10月施行）和 《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（銀監(jiān)會(huì)等七部委 〔2010〕3號(hào)），為融資擔(dān)保奠定了法律和規(guī)章依據(jù)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā) 〔2015〕43號(hào)）對(duì)發(fā)展政策性融資擔(dān)保業(yè)進(jìn)行了總體部署。《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng) 〔2015〕31號(hào)）、《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部 銀監(jiān)會(huì)關(guān)于財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng) 〔2015〕121號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系組建工作的補(bǔ)充通知》（財(cái)農(nóng)便 〔2015〕383號(hào)）明確以建立健全省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系為重點(diǎn)，用3年時(shí)間建成覆蓋全國(guó)的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。2016年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會(huì)成立了全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作指導(dǎo)委員會(huì)和國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司，各省省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司基本完成了組建。2017年，《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部 銀監(jiān)會(huì)關(guān)于做好全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》（財(cái)農(nóng) 〔2017〕40號(hào)）對(duì)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保進(jìn)行了進(jìn)一步部署。2017年10月施行的 《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第683號(hào)），為融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管提供了法規(guī)依據(jù)。2018年，銀保監(jiān)會(huì)等七部委以銀保監(jiān)發(fā) 〔2018〕1號(hào)文聯(lián)合發(fā)布了《融資擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》《融資擔(dān)保責(zé)任余額計(jì)量辦法》《融資擔(dān)保公司資產(chǎn)比例管理辦法》和 《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)合作指引》四項(xiàng)配套制度，進(jìn)一步規(guī)范融資擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)行為，促進(jìn)小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠領(lǐng)域資金融通。二是云南省相關(guān)政策。2016年以來，云南省先后出臺(tái)了 《云南省人民政府關(guān)于加快組建政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的通知》（云財(cái)產(chǎn)業(yè) 〔2016〕31號(hào)）、《云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)的意見》（云政發(fā) 〔2016〕48號(hào)）、《云南省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)方案》 （云財(cái)農(nóng) 〔2016〕79號(hào)）、《云南省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司組建方案》等政策文件，著力構(gòu)建以云南省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司和省信用再擔(dān)保有限責(zé)任公司為龍頭、各級(jí)政府出資為主的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為支撐，主要服務(wù)小微企業(yè)、三農(nóng)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性擔(dān)保體系。建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，創(chuàng)新 “政銀擔(dān)”合作模式，切實(shí)改善小微企業(yè)融資環(huán)境。

三、健全云南省融資擔(dān)保體系的措施建議

融資擔(dān)保體系是在社會(huì)信用體系不健全、金融市場(chǎng)機(jī)制失靈情況下的權(quán)宜之計(jì)，健全融資擔(dān)保體系，必須更好地發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，必須進(jìn)行標(biāo)本兼治。從治標(biāo)的角度，建立健全政策性融資擔(dān)保、貸款保證保險(xiǎn)、互助擔(dān)保三種信貸擔(dān)保機(jī)制；從治本的角度，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，優(yōu)化信用環(huán)境。

（一）健全政策性融資擔(dān)保體系

《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā) 〔2015〕43號(hào)）要求，推進(jìn)政府主導(dǎo)的省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，構(gòu)建國(guó)家融資擔(dān)保基金、省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的三層組織體系。目前，云南省已成立注冊(cè)資本各20億元的省再擔(dān)保公司和省農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，下一步要擴(kuò)大擔(dān)保覆蓋面、做大融資擔(dān)保規(guī)模、加強(qiáng)政銀擔(dān)合作、降低擔(dān)保成本、加強(qiáng)政策引導(dǎo)和目標(biāo)考核、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督、完善經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，從而解決資本金匱乏、杠桿倍數(shù)較低、審批效率不高、風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等、拓展動(dòng)力不足等問題。逐步引導(dǎo)近年來問題頻發(fā)的民營(yíng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)，引導(dǎo)個(gè)別有實(shí)力的民營(yíng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理、規(guī)范發(fā)展。

第一，要解決融資擔(dān)保能力不足問題。要在全省范圍內(nèi)盡快建立覆蓋各州市、各縣區(qū)的政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并將機(jī)構(gòu)布局和展業(yè)情況納入對(duì)下級(jí)政府的年度考核。要建立每年將各級(jí)預(yù)算資金和融資支持資金持續(xù)注入政策性融資擔(dān)保公司的長(zhǎng)效機(jī)制。要以政府引導(dǎo)私募基金的方式撬動(dòng)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和聯(lián)盟、其他社會(huì)資本注資政策性融資擔(dān)保公司，并以政府讓利、補(bǔ)貼補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠政策確保社會(huì)資本合理回報(bào)，提高社會(huì)資本參股融資擔(dān)保公司的積極性。要在2020年以前實(shí)現(xiàn)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)全省縣域全覆蓋，力爭(zhēng)融資擔(dān)保在保余額達(dá)6000億元以上，占2020年全省貸款余額的15%以上，真正發(fā)揮政策性融資擔(dān)保體系應(yīng)有的作用。

第二，要健全政銀擔(dān)合作機(jī)制。要采取多種政策措施，引導(dǎo)更多的金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)參與融資擔(dān)保合作，建立相對(duì)平等的合作關(guān)系，并比其他擔(dān)保方式更好地保障銀行債權(quán)安全，最終實(shí)現(xiàn)政銀擔(dān)企多贏。例如，力爭(zhēng)使政府增信、擔(dān)保實(shí)力較強(qiáng)的政策性融資擔(dān)保公司擔(dān)保放大倍數(shù)達(dá)到8—10倍；信用等級(jí)高、擔(dān)保業(yè)務(wù)量大的擔(dān)保公司僅須按3%—5% （約等于銀行的不良貸款率）繳納貸款保證金，從而降低擔(dān)保公司保證金存款負(fù)擔(dān)，同時(shí)按照大數(shù)法則，也能較好地為擔(dān)保貸款損失 （即雙方合作的擔(dān)保貸款發(fā)生3%左右的不良率后，可由3%—5%的保證金完全覆蓋風(fēng)險(xiǎn)）提供保證；借款人債務(wù)違約后的代償寬限期應(yīng)自形成可疑類或損失類不良貸款之日起算，而不是自逾期之日起算；發(fā)生貸款損失的，擔(dān)保公司和銀行分別承擔(dān)80%和20%，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益趨同原則，以降低銀行和借款人的風(fēng)險(xiǎn)，并實(shí)現(xiàn)銀行不良貸款高達(dá)80%的現(xiàn)金回收率。

第三，要降低融資擔(dān)保條件和成本。融資擔(dān)保的政策性、正外部性很強(qiáng)，自身難以盈利，更多地體現(xiàn)了對(duì)三農(nóng)和小微企業(yè)等融資薄弱環(huán)節(jié)的政策傾斜。因此，銀擔(dān)雙方要按照銀保監(jiān)發(fā) 〔2018〕1號(hào)文等政策要求，采取有效措施切實(shí)降低擔(dān)保成本。合作銀行要將貸款利率上浮比例控制在30%以內(nèi)，盡量減免服務(wù)收費(fèi)。擔(dān)保公司要盡量降低反擔(dān)保物要求，拓展擔(dān)保方式，真正解決三農(nóng)和小微企業(yè)缺乏擔(dān)保物的痛點(diǎn)；要簡(jiǎn)化融資擔(dān)保審核程序，提高工作效率，將擔(dān)保費(fèi)率盡量控制在2%以下；要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和完善的評(píng)審考核機(jī)制，根據(jù)擔(dān)保對(duì)象所處產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況、發(fā)展前景、信用狀況等因素，適用不同的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和反擔(dān)保要求。

第四，要加強(qiáng)政策保障和監(jiān)管，增強(qiáng)融資擔(dān)保動(dòng)力。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)和目標(biāo)考核。要加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合力度，建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金持續(xù)補(bǔ)充機(jī)制。要建立健全云南省農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助機(jī)制和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等救助制度。要按照財(cái)農(nóng) 〔2015〕121號(hào)等文件要求，要采取擔(dān)保費(fèi)率補(bǔ)貼、擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助、代償損失補(bǔ)償、目標(biāo)績(jī)效考核等手段，弱化對(duì)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的盈利要求，重點(diǎn)考核其擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模、項(xiàng)目個(gè)數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等情況，建立商業(yè)持續(xù)性和政策性并重的業(yè)務(wù)績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。要健全財(cái)政性存款、金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)等掛鉤機(jī)制，引導(dǎo)銀行做大擔(dān)保貸款規(guī)模、提高申貸獲得率、降低融資成本。二是加強(qiáng)融資擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管。加強(qiáng)擔(dān)保行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立統(tǒng)一的行業(yè)信息報(bào)送和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。按照銀保監(jiān)發(fā) 〔2018〕1號(hào)文等政策要求，規(guī)范、有序地將融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)接入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，授權(quán)其報(bào)送和查詢借款人信息。建立擔(dān)保公司與合作銀行對(duì)借款人信息的共享和溝通機(jī)制，降低信息不對(duì)稱成本和道德風(fēng)險(xiǎn)。依法為政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵（質(zhì)）押登記，為其債權(quán)保護(hù)和追償提供必要協(xié)助，維護(hù)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。完善違約處罰制度，加大金融監(jiān)管執(zhí)法力度。

第五，要提升融資擔(dān)保公司管理水平。融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)依法建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，完善議事規(guī)則、決策程序和內(nèi)審制度。建立符合審慎經(jīng)營(yíng)原則的擔(dān)保評(píng)估制度、決策程序、事后追償和處置制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，制定嚴(yán)格規(guī)范的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理，加強(qiáng)投資管理，嚴(yán)防隨意擴(kuò)張關(guān)聯(lián)度低的業(yè)務(wù)。

（二）大力推廣貸款保證保險(xiǎn)

貸款保證保險(xiǎn)與融資擔(dān)保有異曲同工之效，都是在被保險(xiǎn)人 （被擔(dān)保人）不能按照借款合同約定及時(shí)足額償還借款時(shí)由保險(xiǎn)公司（擔(dān)保公司）代償并事后進(jìn)行追償?shù)慕鹑诋a(chǎn)品，都是一種貸款信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的制度安排。前者不同于后者的是業(yè)務(wù)名稱叫 “保險(xiǎn)”而不叫“擔(dān)保”，承擔(dān)業(yè)務(wù)的主體是保險(xiǎn)公司而不是擔(dān)保公司，所依據(jù)的法律是保險(xiǎn)法而不是擔(dān)保法，監(jiān)管主體是保監(jiān)會(huì)而不是地方融資擔(dān)保監(jiān)管部門。與融資擔(dān)保公司相比，保險(xiǎn)公司具有資本實(shí)力雄厚、長(zhǎng)期穩(wěn)定資金充沛、專業(yè)人才薈萃、精算和風(fēng)險(xiǎn)管理能力強(qiáng)、所依靠的金融基礎(chǔ)設(shè)施完備的優(yōu)勢(shì)，所能起到的融資增信和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移作用遠(yuǎn)大于融資擔(dān)保公司。據(jù)保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2017年末，全國(guó)保險(xiǎn)公司已累計(jì)為63.1萬家小微企業(yè)提供增信服務(wù)。因此，要加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)力度，吸引實(shí)力強(qiáng)的保險(xiǎn)公司做大貸款保證保險(xiǎn)規(guī)模。以信用保證保險(xiǎn)為載體、“政府＋銀行＋保險(xiǎn)”多方參與的合作經(jīng)營(yíng)模式，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司將承保對(duì)象從大中型融資主體轉(zhuǎn)向三農(nóng)、小微企業(yè)。鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買信用保險(xiǎn)和貸款保證保險(xiǎn)的小微企業(yè)給予貸款優(yōu)惠政策。支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展 “農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)＋貸款保證保險(xiǎn)＋保險(xiǎn)資金＋保險(xiǎn)資金支農(nóng)融資”試點(diǎn)，協(xié)助貧困人口獲得免擔(dān)保、優(yōu)惠利率的小額資金。同時(shí)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和目標(biāo)考核，對(duì)保險(xiǎn)公司開展保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)行與融資擔(dān)保公司同等的優(yōu)惠政策。

（三）穩(wěn)妥發(fā)展互助擔(dān)保方式

互助擔(dān)保是指合作制的會(huì)員自愿出資建立互助基金，以會(huì)員為服務(wù)對(duì)象的信用擔(dān)保互助機(jī)制，其主要特征是會(huì)員制、合作制、非盈利性和會(huì)員之間的互助、互督、互保機(jī)制，具有信息對(duì)稱、成本低、風(fēng)險(xiǎn)小等優(yōu)勢(shì)。互助擔(dān)保方式有農(nóng)戶自助、農(nóng)戶＋企業(yè)、農(nóng)戶＋中介等多種普遍且行之有效的組織形式，近年來還衍生出了互助擔(dān)保基金、互助擔(dān)保公司、互助擔(dān)保協(xié)會(huì)、社區(qū)互助擔(dān)保等具體表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了參與主體更加多元、服務(wù)對(duì)象更加廣泛、服務(wù)內(nèi)容更加豐富等特征。要大力發(fā)展批發(fā)式貸款業(yè)務(wù)，構(gòu)建 “農(nóng)戶＋中介＋銀行”模式，其中中介由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村資金互助社等組織構(gòu)成；運(yùn)行機(jī)制上，農(nóng)戶和中介機(jī)構(gòu)建立穩(wěn)定的資金、業(yè)務(wù)等合作關(guān)系，再由中介部門對(duì)接銀行，將銀行對(duì)農(nóng)戶的零售式貸款轉(zhuǎn)為銀行對(duì)中介部門的批發(fā)式貸款，降低信息不對(duì)稱和銀行經(jīng)營(yíng)成本。要大力發(fā)展社區(qū)互助擔(dān)保機(jī)制，由農(nóng)村資金互助組織、村級(jí)擔(dān)保合作社等組織對(duì)合作農(nóng)戶的貸款進(jìn)行擔(dān)保，改變村委會(huì)擔(dān)保不合法的困境，又避免銀行、信用社對(duì)農(nóng)戶信息采集成本高、貸款回收難度大的問題。要積極發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)保機(jī)制，在相互了解和信任的農(nóng)戶之間互借 “信用頭寸”，相互監(jiān)督制約，群體捆綁信貸，克服個(gè)體農(nóng)戶貧困、單薄的不足，大大降低貸前甄別、審核、貸后管理成本。

（四）加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)

政策性融資擔(dān)保和保證保險(xiǎn)本質(zhì)上是貸款信用風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，分別將信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政策性融資擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司，總體信用風(fēng)險(xiǎn)未必降低，甚至因?yàn)檎弑Ｕ虾捅O(jiān)管不到位、銀行和借款人道德風(fēng)險(xiǎn)等原因，特別是當(dāng)前對(duì)融資擔(dān)保行業(yè)債權(quán)保障制度遠(yuǎn)不如銀行業(yè)保障制度健全的情況下，信用風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)有所升高。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，降低貸款信用風(fēng)險(xiǎn)，才是解決實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資擔(dān)保難的根本途徑。一要加強(qiáng)信用信息歸集。在 “信用云南”網(wǎng)站建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立健全信用信息歸集共享和使用機(jī)制，將融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的信用記錄納入國(guó)家統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)；規(guī)范、有序地將融資擔(dān)保業(yè)務(wù)接入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。二要對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒。建立健全信用黑名單制度，對(duì)失信、違法的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和借款人建立跨部門動(dòng)態(tài)聯(lián)合懲戒機(jī)制，采取行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性四大類懲戒措施，將聯(lián)合懲戒措施落實(shí)到人。三是普及和強(qiáng)化金融法制意識(shí)，提升借款企業(yè)信用意識(shí)和信用水平。