黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定模式的功能研究*

徐志亮

（云南省社會科學院老撾研究所，云南 昆明 650034）

我國與14個國家接壤，陸地國界線2.2萬公里、海岸線1.8萬公里。十九大報告指出：“要加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”［1］（P33）陸地邊疆作為我國邊疆治理的主要對象，陸地邊疆的安全事關國家的榮衰興亡，長治久安。伴隨著邊疆安全和社會穩定形勢日益復雜化，維護邊疆安全的復雜性與嚴峻性日益顯著。黨政軍警民合力維護邊疆安全的模式還不能完全有效地應對各種復雜的邊疆安全問題，黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式的功能還需要進一步完善和優化。

一、黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式的功能意義

黨政軍警民合力維護社會穩定是指在地方黨委和政府的統一領導下，以國家邊防政策、邊境法規為依據，以興邊富民、長治久安為目標，綜合協調駐邊軍隊和武警，積極動員民眾參與，合力解決邊境地區各類突出問題，維護和保持邊境穩定的秩序，營造良好的邊境地區經濟社會環境的社會活動。［2］黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式是經過實踐檢驗，有效的治理模式，是符合當下世情、國情和邊疆省情的，具有其內在的功能意義。

黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定的模式可以構建富有邊疆特色的維護社會穩定的治理機制，豐富邊疆治理理論體系，提升邊疆治理能力。維護邊疆社會穩定是黨政軍警民相互合作、緊密配合，合力維護社會和諧穩定的社會活動。恩格斯認為，歷史運動是一種合力作用下的結果，決定歷史發展的是合力而不是任何單位個人意志的結果。黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定模式契合恩格斯的歷史合力論。①恩格斯的歷史合力不僅包括個人意志相互沖突融合而成的主體合力，社會構成要素相互作用形成的客體合力，而且包括主體與客體相互作用產生的總合力。恩格斯的歷史合力論思想認為，歷史的最終進程是各種力量相互沖突、相互協調共同作用融合成整體合力的結果。邊疆黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定的模式是黨政軍警民相互配合共同作用的互動模式符合恩格斯所說的合力理論。黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定的模式重視社會系統中所有因素協同并進的整合作用。一方面，在維護邊疆社會穩定的過程中既要強調以黨委和政府為主導的根本作用，又要發揮軍警民等其他因素的積極作用，同時需要重視人的主觀能動性與維護邊疆穩定客觀規律相結合；另一方面，“歷史合力論”要求黨委與政府把握邊疆社會安全的發展趨勢，樹立整體觀念，發揮“統領全局、協調各方”的領導核心作用。

黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定的模式可以更好發揮邊疆應對傳統安全與非傳統安全的天然屏障的功能。邊疆是國家疆域的特定部分，是國家有意劃定并對其采取特殊方略和政策進行治理的邊緣性區域。邊疆既與地理范圍有關，也與國家權力有關，是國家因素與地理因素相結合的產物。［3］邊疆作為遠離政治中心、經濟中心和文化中心的邊緣落后性區域，是 “國家核心區域的外圍地帶，拱衛國家的核心區域，為國家核心區域的穩定和發展提供條件和安全保障，支撐著國家的發展。”［3］由此可見，黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式，可以更好的發揮邊疆民族地區阻擋和抑制外來風險進入我國內陸的戰略緩沖與天然屏障的功能，拱衛國家的核心區域，為國家經濟社會發展提供良好的環境。

二、黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式的功能發揮

黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定的模式主要是通過政治領導、組織保障、制度建設、思想引領以及整合資源、凝聚力量，使各自效能得到最大發揮的治理模式。具體來說，黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定有以下基本功能。

“黨委領導，總攬全局”。邊疆省區各級黨委以 “總攬全局、協調各方”的工作原則統領維護邊疆社會穩定工作，各部門在黨委的統一部署下協同作戰，各司其職。首先是思想引領，提高黨政干部和工作人員的政治敏感性和使命感。邊疆穩定事關國家安全、經濟社會發展和社會建設的大局，邊疆黨政領導干部要以高度責任感和使命感投入到邊疆發展建設中。其次是組織保障，選拔政治堅定、德才兼備、能力過硬的優秀干部到基層一線。最后是制度建設，按照軍警民相結合、層次簡捷、高效穩定的原則，建立 “五位一體”聯合指揮體系。

“政府主導，統籌各方”。政府作為黨委決策的執行者，一是堅決貫徹執行黨委的決策部署，將維護邊疆社會穩定相關決策和會議精神落到實處；二是協調組織相關職能部門，調解在聯合維護社會穩定的過程中的矛盾和分歧，整合力量、凝聚共識；三是組織建立省市縣鄉四級聯合維穩指揮中心，協調和指揮聯合維護邊疆社會穩定的各工作小組；四是將邊防業務經費納入財政預算，劃撥專項經費，建立物質保障。總之，政府的職責就是整合社會資源、調動社會力量、動員社會大眾參與到維護邊疆的社會活動中，創造多元、互動、協作的公共價值，激發社會活力。

“軍警負責，協作配合”。軍警就是解放軍邊防部隊和公安邊防部隊，基于維護邊疆社會穩定的治理生態決定了維護邊疆社會穩定任務的艱巨性，單一的依靠邊防武警的自身力量難以完成守邊護邊的重任，只有軍警融合、分工協作、協調配合，實現資源的整合、資源的調動、資源的利用才能實現軍警聯合維護邊疆社會穩定的整體效能提升。解放軍與公安機關開展聯勤聯動活動，構建軍警雙方 “聯管聯控”模式、建立聯席會議、情況通報制度，做到互信、互通、互幫、互助。如吉林省邊防總隊與吉林省軍區、各支隊與駐地軍分區分別簽訂建立工作制度，加強在邊界防衛執勤、專項整治、社會面巡邏布控、堵截查控等工作中聯勤聯動。［4］“民眾參與，凝聚合力”，邊疆黨和政府維護社會穩定是為了人民，同時，維護邊疆社會穩定也要依靠人民。毛澤東指出：“真正的銅墻鐵壁是什么？是群眾，是千百萬真心實意地擁護革命的群眾。”［5］（P139）人民對國家的認同和支持是維護國家安全的不竭動力，只有緊緊依靠人民群眾，調動人民群眾的愛國熱情，最大限度地發揮群眾的積極性和創造力，凝聚民心、士氣、智慧和力量，夯實國家安全的群眾基礎，軍民融合，打造維護邊疆社會安全的銅墻鐵壁。黨政軍警民維護社會穩定的機制既發揮和實現黨委和政府的統領角色，同時也調動社會力量，動用社會資源，依靠人民群眾。如在邊境各村建立護村隊、聯防隊，組織各村開展守邊護邊的 “義務巡邏、鄰里守望、輪戶值日”，形成多元參與、密切配合的軍民聯防機制，構筑 “人人是哨兵，村村是哨所”維護邊境安全的銅墻鐵壁。

安全與秩序作為社會穩定的前提條件，是保證人們進行生產生活的基本要求。“安全是客觀上沒有威脅、主觀上沒有恐懼、主體間沒有沖突的三個維度的統一。”［6］安全作為一種客觀實踐在主觀上的心理反映，能夠影響和引領社會公眾的行為取向。穩定是社會各系統協調統一、密切配合的秩序呈現，黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定的模式是堅持“黨委把方向、政府總協調”的原則，在維護邊疆社會穩定的過程中，黨政軍警民按照既定的方案和原則分工合作，緊密配合，軍警民互幫互助，建立以 “維護邊疆社會穩定”為共同目標，通過軍警民合作既有效維護社會穩定，客觀上又為邊民群眾提供了一個安全穩定的社會環境，符合了人們的心理預期。黨政軍警民“五位一體”合力維護邊疆社會穩定的模式，形成了帶領邊疆人民守邊護邊堅固的向心力和凝聚力。

三、黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式的功能缺陷及原因

當前，邊疆地區維護社會穩定的工作出現許多新情況和新問題，從維護社會穩定的治理客體來看，“邊疆地區外部安全與內部安全相通，國土安全與國民安全相連，傳統安全與非傳統安全交織，發展安全與軍事安全互促，自身安全與共同安全依存”［7］的邊疆安全問題層出不窮，治理生態情況多變。“從黨政軍警民聯防實際情況來看，尚存在著機構重疊、職能交叉、政出多門、權力分散等問題。”［8］從黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定的治理方式來看，合力維護社會穩定的治理方式和治理手段單一和片面。從黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定的制度來看，該模式缺乏科學規范的法律法規以及權威高效的領導機構。

合力維護邊疆社會穩定模式的制度不健全，制度功能效能不高。當前，各邊境省份和各邊境市州將黨政軍警民 “五位一體”合力治邊機制已納入重要議事日程，相繼出臺了黨政軍警民 “五位一體”合力治邊機制實施綱要，各邊境州市綜治辦相繼下發 《關于深化黨政軍警民合力治邊機制的實施意見》，黨政軍警民合力維護社會穩定有一定成效。黨政軍警民在實際維護社會穩定的過程中，指揮機構的設置、人員的配置、決策的程序和規則、指揮權限的明晰、黨政軍警民維護社會穩定責任的明晰以及維護社會穩定責任的評價還沒有相應的制度規范。因此，黨政軍警民各部門之間、各下級部門與執行單位之間很難按照職責要求有效開展工作，黨政軍警民合力維護社會穩定模式的效能不高。

合力維護邊疆社會穩定模式的組織協調機構分散，組織協調功能發揮不足。新形勢下，邊疆維護社會穩定的風險增加，顯性與潛性的傳統安全與非傳統安全對邊疆社會穩定構成巨大威脅，單一分散的維護社會穩定的單位和機構難以完成和發揮更好的管控作用，維護邊疆社會穩定的各單位必須請示本單位領導后才能形成決議和達成共識。在聯合軍警民維護邊疆社會穩定的過程中，要變 “一肩挑”為 “彈鋼琴”，變 “單打獨斗”為 “協同作戰”，變守住 “一條線”為打造厚重穩固 “大邊防”。黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定的治理體系是由黨政軍警民構成的統一體系，各子系統只有相互配合、密切協作，才能發揮出維護社會穩定的最大功效。

合力維護邊疆社會穩定模式的制度政策缺乏法理性，法理功能不完善。“當前，從國家到地方都還沒有系統完整的黨政軍警民聯防聯管的法規體系，現有法規在普法和執法力度上存在很大差距，實現依法聯防聯管仍任重道遠。［9］針對黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定的法律體系和合力維穩制度還不健全，黨政軍警民在進行聯合維護邊疆社會穩定的過程中執法缺乏法律依據，黨政軍警民聯合維護邊疆社會穩定的組織原則、指揮權限、獎懲問責缺乏明確而細致的規定。現階段黨政軍警民聯合維護邊疆社會穩定效能的模式缺乏法律保障，黨政軍警民聯合維護邊疆社會穩定的模式缺乏法理性制約著整體效能的發揮。

綜上所述，黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式的組織協調功能、制度銜接功能、決策執行功能都存在不同程度的功能效能不高的問題。在黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式中，制度不健全、參與主體的多元性、機構部門的分散及權威高效的領導機構的缺失使得合力維護社會穩定模式的功能整合難度加大。需要不斷完善和優化政治錄用功能、政策制定功能、組織協調溝通，全方位、多元化的健全合力維護社會穩定的治理體系，實現合力維護邊疆社會穩定的效能資源的最優配置。

四、黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定模式的功能整合路徑

黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式是邊疆社會發展的客觀需要，是為適應當前邊疆社會穩定的形勢而構建的。2014年公安部邊防管理局推動實施黨政軍警民 “五位一體”合力治邊實踐，在維護邊疆社會穩定方面發揮了重要作用，有效化解和預防影響邊疆社會穩定的因素。基于邊疆目前所呈現出的問題與危機，黨政軍警民維護邊疆社會穩定任重道遠，維護社會穩定的形勢仍嚴峻和復雜，黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定模式的功能仍不完善，需要從以下四方面進一步提升和優化。

（一）優化合力維護邊疆社會穩定模式的領導機關能力建設功能，保障公共政策制定的科學性和執行的有效性

黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定是個人執行與組織領導的有機統一。黨政軍警民合力維護社會穩定的聯合指揮中心是在維護邊疆社會穩定的過程中起決策、監督、執行的重要部門，是實現合力維護社會穩定有效性和科學性的中樞神經。維護邊疆社會穩定既要提高黨政軍警民合力維護聯合指揮中心的領導水平，又要強化在進行維護邊疆社會穩定的過程中行政人員的執行力，提高執行人員的個人技能和實踐能力。為確保維護邊疆社會穩定公共政策制定的科學性和執行的有效性，應注重相關職能部門的領導能力建設和工作人員的技能提升。一是要提升黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定的領導機構的領導能力。通過提升聯合維護社會穩定核心領導機構的領導能力，加強公共政策的頂層設計，使維護邊疆社會穩定的政策更具科學性。二是要挑選德才兼備能力突出的優秀干部擔任黨政軍警民 “五位一體”領導機構的領導。三是要建立黨政軍警民領導干部的培訓、培養與鍛煉的人才培養機制。四是要實施黨政軍部門互派優秀人員的掛職制度，增加對各單位的熟悉程度。五是要組織和集中培訓相關工作人員，提升工作人員的工作技能和素質，使之符合新形勢下維護邊疆社會穩定的要求。

（二）強化合力維護邊疆社會穩定模式的組織協調功能，實現領導與管理的權威性和統一性

黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定的社會活動是由黨委、政府、邊防武警、公安民警、邊民大眾的多方參與、協調配合、有機合理的統一，各部門橫向上既受黨政軍警民聯合委員會的指揮和領導，同時在縱向上又受本單位的垂直管理。在維護邊疆社會穩定的具體實踐活動中，黨政軍警民單位互不隸屬、職能交叉，維護社會穩定的效能不高，影響功能發揮。只有強化黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定的政治溝通，完善各職能部門的組織與協作功能，統一思想認識，進行黨政軍警民深度融合，依托省市縣鄉黨政軍警民合力維護社會穩定的組織機構，以制度形式明確各職能部門相關人財物的決策權和執行權，統一籌劃和統一協調，集中領導、垂直指揮，才能實現黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定的執行效率的提升。

（三）優化合力維護邊疆社會穩定模式的政策功能，保證公共政策制定的法理性

政策功能是 “指涉及輸出-政治過程的執行，包括各種形式的行為管制和其他形式的資源提取、還有對各種群體所進行的利益和服務的分配”。［10］（P44）法治具有明確和務實的價值指引和社會擔當，法治對人們行為的引領和規范具有重要的影響作用。發揮黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定模式的政策功能，實現公共政策制定的法理性，一是要建立健全法律法規體系，從法律上明確黨政軍警民維護邊疆社會穩定的任務、原則、方式和手段，明確各項工作有法可依、有規可循，加強司法執法。二是科學界定黨委、政府、邊防警察、公安民警及公民個人在維護邊疆社會穩定方面的權利和義務，強化黨委和政府維護社會穩定的領導責任，明確邊防警察、公安民警和公民個人參與維護社會穩定的權利、義務及程序，實現合力維護邊疆社會穩定權責關系明晰化、法治化，提升維護社會穩定的整體合力，形成 “黨政善治、軍警共治、民眾自治”的維護社會穩定的體系結構。三是要培養相應的黨政軍警民合力維護社會穩定的人才隊伍。對黨政軍警民干部隊伍進行業務培訓，加強軍警民群防群治隊伍政治理論、法律法規、業務知識和工作技能的學習，逐步提高個人技能和素質。

（四）完善合力維護邊疆社會穩定模式的獎懲機制，確保黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定模式的功能發揮

黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定模式的獎懲機制包括獎勵功能與問責功能，通過獎勵機制給予表現優秀的集體和個人物質和精神上的獎勵。對執法不嚴、玩忽職守、失職瀆職人員進行問責。一是細化合力維護邊疆社會穩定各級黨委和政府的領導責任、相關職能部門的監管責任、軍警民參與的主體責任。二是建立綜合治理目標責任制、一票否決制、責任倒查制，以制度性的獎懲機制督促各主體單位和領導個人切實履行維護邊疆社會穩定的責任。三是將 “五位一體”工作納入到各級領導班子、領導干部崗位目標考核，實行黨政軍警民各參與的主體單位和領導個人實施績效考核與政績考核相結合的考核方式，確保工作落到實處。

黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定是以黨委和政府為主導，軍警民參與，以維護邊疆社會穩定為根本目標的社會活動。基于在邊疆的具體實踐，當前黨政軍警民 “五位一體”合力維護邊疆社會穩定模式取得了一定成效，該模式是適合當下的世情、國情與陸地邊疆省情的。隨著經濟全球化和 “一帶一路”的建設發展，邊疆的安全形勢具有綜合性、復雜性和多邊性的特點。黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定模式還不能完全有效地應對邊疆傳統安全與非傳統安全的威脅。維護邊疆社會穩定要以科學的邊疆治理戰略、精準的邊疆治理政策，不斷優化和發揮好黨政軍警民 “五位一體”合力維護社會穩定模式的功能。以 “政治安邊、富民興邊、軍事強邊、外交睦邊、科技控邊”的理念與思維打造維護邊疆的利益共同體、安全共同體、命運共同體；以制度建設和制度創新來規范黨政軍警民維護邊疆社會穩定的行為，破解邊疆安全困境，為維護邊疆的社會穩定提供開創性思維和創新性的治理路徑；以法治化和法制化提高黨政軍警民合力維護邊疆社會穩定的法治化水平；以專項資金和參政預算作為維護邊疆社會穩定的財政保證，以科技信息推進維護邊疆的科技化水平，實現資金和技術保障。總之，黨政軍警民 “五位一體”維護邊疆社會穩定是一項系統工程，需要社會各子系統權責明晰、協調統一、緊密配合、分工協作，才能實現合力維護邊疆社會穩定模式功能的效能最大化。