聚焦重點群體 推進精準扶貧

蘇衛哲/江蘇省連云港市委副秘書長、農工辦（扶貧辦）副主任于 磊/江蘇省連云港市委農工辦（扶貧辦）

隨著脫貧攻堅工作的持續深入，精準扶貧的主要矛盾發生了顯著變化。以連云港市為例，2016年新一輪脫貧致富奔小康建檔立卡低收入農戶是13.6萬戶36.1萬人，2016年、2017年分別實現脫貧3.5萬戶10.78萬人和3.5萬戶10.2萬人。初始建檔立卡時，按照致貧原因分析，前5種主要致貧因素的因病、因殘、因缺勞力、因缺技術、因學致貧率分別是46.4%、18.2%、10%、6.2%、4.1%，考慮年齡偏大導致的勞動能力喪失，依據年齡階段劃分致貧原因，全市因老致貧占35%；這一輪數據清洗后上述6種致貧率分別是44.5%、25.3%、10.5%、4%、3.2%和37.6%。因病、因殘致貧比例合計顯著提高5.2個百分點，因老致貧比例上升2.6個百分點；同時低保戶占建檔立卡農戶總數的比例提升38.8個百分點，達到66.3%，建檔立卡貧困戶中，一般貧困戶退居次席，低保貧困戶成為主體，80%的貧困戶缺乏基本的勞動致富能力和條件，政策保障脫貧顯得尤為重要。

剩余貧困戶的主要致貧因素和脫貧難點

因缺勞力和技術致貧。因兩者均涉及勞動力要素方面，所以合并分析，這兩項合計占建檔立卡總人口的14.5%。據統計分析，連云港地區貧困人口的年齡結構呈現兩大特點：一是“兩頭大、中間小”啞鈴型結構，60歲以上的人口占比37.6%，50～60歲的人口占比14%，16歲以下的人口占比13.9%；二是整體年齡偏大，平均年齡達到48歲。同時，建檔立卡人口文化素質整體偏低，文盲和半文盲占比達28.7%，小學文化程度達37.7%。年齡偏大和教育程度偏下，造成其就業渠道狹窄和務工困難。普遍提出的技能需求是建筑工、紡織工等門檻較低、對文化水平要求不高的行業，而連云港的相關產業結構偏向重化工業和醫藥高新技術行業，適合低收入人口就業崗位不足，造成部分農戶本地就業不足或被迫外出務工。

因病致貧。這是低收入農戶致貧的第一大因素。據統計，連云港地區貧困戶患有長期慢性病的占比20.3%，患有各類大病的占比5.7%。抽樣調查顯示，主要患有的疾病是心腦血管、腫瘤、哮喘等。這些病種患者自身痛苦、治療期長、費用高昂，導致家庭主要人口喪失就業能力或機會，還給家庭造成巨大的醫療費用支出。主要支出壓力的環節在于相關費用的實際報銷比例偏低，患病農戶除基本醫療保險報銷和大病救助外，仍然需要承擔相當比例的醫療費用支出?？紤]家庭基本支出需要、因病斷絕收入來源等因素，農戶自身負擔依然沉重。

因學致貧。據統計，連云港地區貧困戶中學前、義務教育和中高職、大專以上學生數量分別是3711人、17386人、471人和2211人。這類型農戶一般超計劃生育（以生男為目標），大多有3個以上子女，最高的達5個之多，其中有1個以上子女在非義務教育階段就讀（初步估算，一名高中生三年各類費用約1萬元，一名大學生四年各類費用約4萬元）。多數貧困家庭難以承受連續多年、費用高昂的教育支出，部分家庭為供子女讀書傾盡所有積蓄，缺口部分只能四處借款，甚至向民間借高利貸，導致陷入貧困境地。

連云港贛榆區黑林鎮沃田藍莓購銷兩旺，促進當地農戶就業

因殘致貧。據統計，連云港地區貧困戶中殘疾人口總數是2.69萬人。從致殘因素看，母嬰遺傳是先天殘疾的重要原因（據市衛生部門統計，連云港市每年新生兒中，出生缺陷發生率3.84‰左右），造成部分農戶或“一戶多殘”“依老養殘”，或常年就醫、負擔沉重；后天致殘的，主要是打工或勞務中發生工傷事故導致肢體殘疾、因交通意外事故導致肢體殘疾、上年紀六七十年代小兒麻痹或麻風等傳染性疾病致殘，成為后天致殘的主要因素。有的殘疾人雖不屬于重度殘疾，但由于勞動能力受到了一定限制，企業普遍不考慮接收，因此他們很難外出打工或就業，只能在周邊打零工。

因老致貧。據統計，連云港地區貧困人口中60歲以上老人占37.6%。這一類型的農戶，多為年事已高、子女成家，本人不能務工務農，除去每月基本養老金，基本上沒有其他收入來源。其子女大多自身收入較低，只能給予少量贍養費，提供一些維持其基本生存的農副產品。少部分子女責任意識不強，贍養老人意識淡薄，對父母只給“吃”不顧“人”，甚至連“吃”也不管，極少數還虐待老人。此外，還有部分老人因配偶早逝、離異、終身未婚而寡居獨居，居住環境簡陋、生活質量低下；部分低收入老人因子輩去世或離異，只能獨自承擔撫養孫輩重任。除此之外，全市還有五保戶4487戶。

以上五類人群，加上極少部分的邊遠地區嫁娶過來的婦女、沒有上戶口的兒童和孤傻癡瘋等特殊人口構成連云港脫貧攻堅最為困難的群體。

現行的主要幫扶政策分析

針對缺勞力和技術致貧的幫扶政策主要有三個方面：一是就業援助，把低收入農戶勞動力全面納入困難人員援助范圍，在經濟薄弱地區大力開發保潔、保綠、保安等公益性崗位，采取托底安置的方式優先安排低收入農戶勞動力就業。二是創業扶持，組織有創業要求和培訓意愿、具備一定創業條件的農民工參加創業培訓。推進返鄉農民工創業園建設，對達到市級示范標準的，享受同等創業示范基地運營補貼和創業孵化補貼政策。三是技能培訓，對低收入農戶家庭子女就讀技工院校的，按照每人每年不低于3000元的標準給予補助，培訓期滿后憑證書、發票等到縣區人社部門申領。

針對因病致貧的幫扶政策主要有“免、降、提、緩、補”五個方面：一是“免”，對低收入農戶中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等醫療救助對象參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳費部分由財政給予全額資助；符合健康扶貧條件的低收入人口到全市二級及以上公立醫療機構門急診就診時，免收普通門診和急診的診察費。二是“降”，將低收入人口大病保險起付線由10000元降至5000元，農村20種大病實行單病種付費，費用總額控制。三是“提”，低收入人口大病保險各報銷段報銷比例比普通參?；颊咛岣?個百分點。四是“緩”，全市建檔立卡的農村低收入人口在縣域內公立醫療機構住院實行“先診療后付費”制度。五是“補”，市縣政府全額幫助建檔立卡低收入戶參加大病特惠保險，41種大病在原有報銷比例上再提高15個百分點。

針對因學致貧的幫扶政策主要有兩個方面：從2016年秋季學期起實施，一是加大資助，對在普通高中學習的建檔立卡家庭學生免除學雜費，對在普通高校本、?？齐A段學習的建檔立卡家庭學生免除學費。二是簡化手續，建檔立卡家庭學生申請政府資助或申請國家助學貸款時，只需持有《扶貧手冊》即可辦理。

針對因殘致貧的幫扶政策主要有三個方面：一是加大就業培訓指導，對全市有就業能力的就業年齡段殘疾人精準登記造冊，建立就業和培訓需求一人一檔一卡。二是全面實施“殘疾人幸福生活計劃”康復項目，為14歲以下殘疾兒童提供免費康復訓練，為貧困精神病患者提供免費服藥和免費住院服務，為貧困白內障患者免費復明手術，為困難殘疾人家庭進行輔助器具適配。三是實施教育保障政策，對符合條件的高中階段殘疾學生，每人每學年給予1000元教育專項補貼；對高等教育階段殘疾學生，每人每學年給予1500元教育專項補貼。

針對因老致貧的幫扶政策主要有兩個方面：主要集中在農村基本養老保險繳費方面，一是繳費檔次上，現階段仍保留面向低收入人口的100元農村基本養老保險最低繳費檔次，減輕低收入人口繳費負擔。二是實施基本養老保險繳費激勵政策，按照繳費檔次給予低收入人口相應的繳費補貼，鼓勵多繳多得、長繳多得。

現行的主要幫扶政策有效性分析

缺勞力和技術致貧方面。從政策執行看，相當一部分低收入農戶子女從就業創業扶持政策中得益受惠，多數有轉移就業的低收入農戶家庭都實現了“一人打工、全家脫貧”。目前存在的主要問題是農民自主創業和參加技能培訓意愿均不高，尤其是青壯年農民。自主創業方面，由于創業需要風險承擔和資金投入，而這些方面低收入農戶普遍欠缺，導致主動創業和成功創業的低收入人口比例較低。技能培訓方面，由于參加培訓需要先期一定的時間、資金等投入，且培訓的直接效益顯現滯后，導致很多低收入農戶家庭子女更愿意直接務工就業。

因病致貧方面。健全因病致貧農戶幫扶機制，降低農戶醫療支出，切實減少因病致貧返貧現象，是“十三五”精準扶貧必須啃下的“硬骨頭”。預計相關健康扶貧政策陸續落地后，將極大緩解患病低收入人口的經濟支出壓力。但目前的醫療保險報銷主要著眼于滿足基本醫療需求，很大一部分用藥、治療費用不在報銷范圍。特別是隨著現代醫療技術的運用、心腦血管等疾病年輕化的趨勢，醫療診治成本大幅提升，導致家庭醫療支出“水漲船高”，亟需不斷擴大報銷范圍、提高報銷比例。

因學致貧方面。整體看，教育資助政策使得低收入農戶家庭子女參加教育受益較大，但目前教育扶貧形勢依然嚴峻，低收入農戶貧困代際傳遞風險依然較大。主要表現在：學前教育收費相對較高；低收入農戶一般居住在地理位置偏僻的地方，受近年來撤并學校等影響，且鄉鎮保留的定點學校配套服務沒有跟上，不少義務教育階段學生上學還需額外承擔因此產生的交通、午餐等新費用；在普通高中和普通高校學習的，還面臨基本生活費用支出逐年上漲等壓力影響，低收入家庭子女接受高等教育的經濟負擔依然較重。

因殘致貧方面。貧困殘疾人精準扶貧精準脫貧是打贏脫貧攻堅戰必不可少的重要內容，也是事關廣大貧困殘疾人切身利益的重要事項。由于殘疾貧困人口自身發展能力普遍不足，雖然經過政策扶持和社會幫扶可能暫時實現脫貧，但是多數貧困殘疾人口的抵御大病大災的能力十分薄弱，稍遇天災人禍就會立即返貧，穩定脫貧、長效脫貧的成效鞏固十分不易。

因老致貧方面。老年人年老體弱，或者患病在身，基本喪失了外出務工和參加農業生產的能力，只能依靠子女贍養和政策性兜底。目前的農村基本養老保障水平仍然偏低，支付的保障費用用于溫飽尚且不足，還需要從其他渠道獲取養老支持。

做好重點困難群體脫貧的政策建議

缺勞力和技術致貧的個性化政策建議：一是完善就業援助制度，制定針對低收入人口吸納就業的稅收優惠政策，鼓勵各類企業吸納低收入人員就業。目前，低收入人口務工60.5%以上在鄉鎮內務工，要制定定向扶持政策，鼓勵發展村社代工點以及手工編織等居家就業和靈活就業形態，大力推進“一村一品一社”行動，促進低收入農戶勞動力就地轉移就業。二是改革現有培訓方式，健全以“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”為主要內容的企業新型學徒制，提高低收入人口就業技能。三是提高培訓后就業機會，搭建低收入人員與用工崗位供需對接平臺，推廣校企合作培訓模式，開展新成長低收入人員訂單式、定向式崗前培訓，激發低收入人口培訓意愿。四是對有勞動能力的貧困戶實行培訓雙向責任清單管理，沒有盡到培訓義務的部門給予追責，無辜逃避就業培訓的“懶漢”列入扶貧黑名單，分級管理。

因病致貧的個性化政策建議：一是強化防控，在控制因病致貧存量的基礎上，最大限度減少增量。農戶長期養成的不良飲食習慣和生活方式，是致病的重要原因之一。要加強對農民的健康衛生教育，運用各種途徑和方式對廣大農民廣泛開展健康養生知識普及，尤其是做好農村常見病預防知識教育，通過健康生活方式和飲食習慣，減少各類疾病的發病率。二是繼續提高相關醫療保險扶持政策，低收入人口患常見重大疾病，建議按病種付費不再設起付線。同時，繼續提高大病保險各報銷段報銷比例，建議比普通參?；颊邎箐N比例提高10個百分點。繼續做好扶貧大病特惠保工作。

因學致貧的個性化政策建議：一是針對低收入人口義務教育階段子女，統籌縣域內公交資源，適當延伸鄉村公交線路，新建和改建保留定點學校學生食堂，擴大上下學期間的交通和午餐等補貼范圍。二是健全低收入農戶子女學前教育資助制度，給予低收入農戶幼兒接受學前教育一定比例的補貼。三是完善低收入農戶未就業的高校畢業生就業前支持政策，求職一次性補貼標準繼續提高，考取村官等鄉鎮基層崗位予以政策傾斜。四是加大經濟薄弱村教育投入力度，提高農村教師福利補貼，鼓勵各類社會團體開辦留守兒童輔導性機構。

因殘致貧的個性化政策建議：一是推進預防干預措施，完善婚前醫學檢查和先天性疾病篩查、產前檢查等機制。大力倡導新婚青年參加婚檢，普及產檢和優生優育知識，加大新生兒殘疾篩查，及早發現、及早治療，最大限度地降低殘疾嬰兒出生率，從源頭上減少癡呆傻新生兒的出生率。二是完善靠家庭供養無法單獨立戶的成年無業重度殘疾人納入最低生活保障政策，不斷提高保障水平。

因老致貧的個性化政策建議：一是加強傳統道德教育，通過簽訂贍養合同等形式，引導老人子女履行好贍養義務。二是子女貧困的老人，繼續納入到貧困戶政策扶持范圍，多渠道、多形式組織幫扶，給予更有力的政策性扶持。三是加快提高農村基礎養老保障水平，力爭將基礎養老的保障水平提高到接近或達到農村低保實際發放標準，定額減免電費、水費等基本支出費用，使老人的“兩不愁、三保障”問題得到根本解決。四是集中排查解決分戶老人住房、飲食、御寒等方面隱患，確保在“兩不愁、三保障”底線上不讓一戶掉隊。

精準扶貧、精準脫貧需要精準施策。隨著各類扶持政策的不斷強化落實，這些特殊貧困群體的日子會越過越好。但是，脫貧攻堅是一個系統性、復雜性的工程，日常工作中深度貧困戶的孤獨感、無力感時常會刺痛扶貧人的心扉，擺脫貧困除了物質救助、政策保障，有時候更需要的是公平的社會環境和溫暖的人間關懷，以及持久性的項目支撐。連云港扶貧辦將持續開展分戶老人如何享受“天倫之樂”、因病致貧戶如何避免過度負債、超生致貧怎么化解等問題的深度研究，廣泛動員全社會在扶貧和扶智扶志相結合、移風易俗、扶貧資產和扶貧項目收益分配等方面積極探索、綜合施策，確保如期高質量完成扶貧任務，為鄉村振興補齊短板。□