農產品質量安全追溯制度體系建設探析

高華梅 費新東 許向東/江蘇省農業委員會

企業建立可追溯系統，其目的在于降低風險、增強信譽、提高管理、降低供應鏈各主體之間的交易和管理成本，同時減少安全事件發生時企業的損失，是一種長期投資。企業追溯體系的建設過程也是誠信體系建設和品牌化建設的過程，通過追溯建設使消費者在購買時獲取安全信息，增加消費者的品牌認知度。對政府管理部門而言，實現農產品質量安全可追溯，根本的目的是能夠在出現農產品質量安全事件時快速準確溯源問題環節和責任主體，防范系統性農產品質量安全事件爆發，精準打擊違法行為，保護合法生產者利益，保障產業健康發展。如在青島“毒西瓜”事件中，因為農產品生產銷售環節復雜、鏈條多，但又缺乏有效的質量追溯信息，所以事件報道后，不但無法對違法違規生產者進行處罰，還對整個區域甚至整個行業帶來了極大的負面影響，損害了合法生產主體的利益。

我國農產品質量安全追溯體系建設現狀

淮安市淮安區茭陵鄉農監站工作人員在蔬菜生產基地進行農藥殘留檢測

目前國家農產品質量安全追溯管理信息平臺正在建設中，各地各部門積極探索，試點示范。如商務部從2010年起開展肉類蔬菜流通追溯體系建設，前兩批的試點城市共有260個屠宰企業、140多個大型食品批發市場、5300多個農貿市場、2400多個超市納入了追溯體系。浙江、江蘇、四川、福建、陜西等多省份已開發建設了省級農產品質量安全追溯管理平臺，對部分規模優質農產品實施追溯管理，其中四川省追溯管理平臺目前共有132個縣、596家企業（合作社）的3071個農產品進駐追溯系統，使用追溯碼1.1億張，接受消費者查詢110萬人次。同時，出臺相應的追溯管理制度，強化追溯制度建設。如甘肅省政府辦公廳2014年印發了《甘肅省農產品質量安全追溯管理辦法（試行）》，將農產品生產、收購、儲存、運輸等環節的追溯管理制度化。

從目前的制度要求和實踐經驗分析，當前我國農產品質量安全追溯體系建設中存在“兩高兩低”現象，即重視程度高、目標設定高，基礎水平低、企業意愿低。根據相關規劃要求，“十三五”期間，要實現“三品一標”農產品、豬肉等食用農產品全程可追溯，追溯產品種類多，追溯鏈條復雜，追溯難度極大。相比而言，雖然歐盟、美國、日韓等率先推出本國的追溯計劃，但追溯的具體實施產品大多以牛肉等大宗、附加值高、追溯條件好的農產品為主。

從追溯基礎來看，我國食用農產品存在生產高度分散、經營流通環節復雜、農產品消費周期短（以生鮮產品消費為主）的特點，并且食用農產品包裝標示率低，目前絕大多數農產品甚至無法準確溯源其產地，追溯生產經營主體的質量責任更無從談起。從企業意愿來看，目前各地各部門農產品質量安全追溯體系建設試點大多由項目推動，企業在資金項目支持下參與進來，追溯意愿和動力不足。究其原因，一是因為追溯的主要目的是為了防控質量風險，而目前企業的農產品質量安全風險成本低，違法成本低，追溯動力不足，負面激勵作用失效；二是因為追溯投入經費高、產出效益實現周期長，消費者對優質農產品認可程度低，建立全程可追溯體系的經濟效益難以顯現，正面激勵作用失效。

農產品質量安全追溯體系建設的目標原則

目標導向原則。追溯不是一種目的，而是一種手段。農產品質量安全追溯的目的是為了確保消費者“舌尖上的安全”。這一目標要求制度的制定過程中要降低技術干擾，更多地考慮普適性、可操作性和制度成本，在政策制定時，不應技術政策化，將技術要求等同于政策要求，不管是以追溯碼為載體還是傳統的進出庫記錄，只要能夠清楚地表述農產品及其投入品的來源、去向，即認為實現了可追溯。

循序漸進原則。與工業產品相比，農產品基礎薄弱，標準化、規模化水平低，追溯基礎更差，實現產品質量可追溯難度更大，因此追溯要堅持循序漸進、由易而難、逐步推進的原則。

效益驅動原則。農產品質量安全追溯的責任主體是生產銷售者。提高主動追溯的生產銷售者的經濟和社會效益，是追溯工作可持續的內在動力。因此在農產品質量安全追溯制度體系建設中，必須堅持效益驅動，從正面激勵和負面約束兩個方面激發生產主體的主動性。

農產品質量安全追溯體系建設的基本要素及內容

追溯主體。農產品質量安全追溯主體包括政府管理部門和生產經營者。政府管理部門主要通過制定政策，強制要求生產主體實現外部可追溯來掌握農產品全鏈條的質量安全信息。農產品生產經營者則主要通過建立內部追溯制度并采用合適的追溯技術，掌握產品質量狀況，并做到與生產相關的投入品來源、銷售去向可查。農產品生產經營者對產品質量負責，并通過一定程度的外部追溯避免上下游環節的質量侵權和連帶責任。政府部門在農產品質量追溯體系建設中主要承擔監督管理責任。但在我國農產品質量安全追溯基礎薄弱的條件下，政府的追溯政策必須正面鼓勵與負面處罰同時推進，支持政策和約束政策齊抓并舉。一方面通過項目、政策等扶持推動追溯體系建設，以示范試點、追溯信息公共服務平臺等項目，降低企業追溯成本，提高追溯技術水平；另一方面通過法律法規、強制標準、執法監管等建立一套完整的制度體系，使得當某一質量問題發生時，無法追溯上下游產品及其負責人的生產經營主體將承擔相應責任。同時通過健全執法隊伍，強化執法力量，提高違法成本，約束生產者行為，促使企業將追溯作為降低質量安全風險的主動行為。

追溯環節。農產品生產經營主體是追溯的責任人，但只對與其生產直接相關的環節和人員負有追溯責任。歐盟《通用食品法》（第178/2002(EC)號法令）規定，食品和飼料業經營者應能夠識別提供者和購買方人員，即能夠為主管部門提供其上游和下游人員信息。為達到該目的，規定經營者應建立相關系統和程序。適當加貼標簽或標示，以利于執行追溯。可以看出，歐盟的追溯是通過要求每個生產經營主體對上下游產品和人員的追溯實現全程全鏈條可追溯，可以理解為“動車組”模式，每個生產經營主體都擁有相對獨立的追溯體系和數據信息，并作為自身的質量安全檔案，只有在政府管理部門執法溯源需要的時候才會將各個環節的追溯內容連在一起。事實上，任何生產企業都不具備對產品進行全鏈條追溯的動力和能力，但每個生產經營主體都應將與生產經營相關的來源去向、人員數量甚至質量檢測等基本情況記錄在案。隨著農產品質量安全由多頭管理到兩段監管，實現農產品質量安全全程可追溯必須由農業和食品監管部門統一思想、想通盤考慮，建立全程追溯制度，統一國家追溯標準，確定追溯監管關鍵環節，確保追溯制度落實到位。如歐盟的追溯管理便以關鍵環節為切入點，歐盟第854/2004/EC號法規規定，官方獸醫應當確定屠宰場已經提供并檢驗了將被屠宰動物的相關的食物鏈信息后，才能進行屠宰。如果在動物到達屠宰場的24小時內仍不能得到相關的食物鏈信息，所有的肉類將不能用于人類消費。這些規定，不但確保了畜禽產品批批可追溯，而且對全產業鏈追溯起到了關鍵作用。

追溯品種。按照循序漸進、先易后難的原則，目前農產品質量安全追溯試點的品種應選擇追溯基礎好、產品附加值高、品牌化、規模化、產品質量關注度高的品種，大體可以分為四大類：一是食用農產品出口集聚區，特別是出口到歐盟等法律強制追溯國家的企業，這些企業追溯的主動性最強，追溯工作基礎好。二是肉品，主要是豬肉產品。生豬單體價值高，消費者關注度高，系統性風險隱患大，目前生豬耳標普及率高，檢驗檢疫工作覆蓋率高，且有商務部追溯試點基礎，對追溯的要求應該也可以基本實現。三是地區主產、品牌、銷售范圍廣的特色品種，這些品種，往往是一些地區農業的支柱產業，質量品牌效益明顯，對農產品質量安全風險防控要求更高，追溯不僅是確保質量的有效手段，更是維護品牌形象，避免假冒偽劣的有效手段，因此地方政府及生產經營主體的追溯動力更強。四是農墾等大型農業生產經營集團，這些企業往往集生產、加工、銷售為一體，從追溯的角度，責任主體界定分明，質量安全風險成本高，質量品牌效益好，企業追溯能力和追溯意愿最高。

常州壹號農場所有產品可通過二維碼查詢追溯到該產品在基地內的全生產過程，目前二維碼終端查詢機已遍布常州購物中心、常州科教城、常州味和氏連鎖等壹號農場產品零售終端。

追溯深度。實現我國農產品質量安全全程可追溯是一個長期的目標，在實現進度和深度上應堅持分級、分步推進。從追溯深度分析，農產品質量安全追溯可分為產品溯源和質量追溯兩個層面。一般情況下，質量信息是生產經營主體的內部資料，用以應對質量糾紛，不必要與產品信息綁定。從政府管理部門外部追溯的角度，目前我國農產品質量安全追溯制度體系建設分“兩步走”：一是建立完善并落實以農產品產地、生產經營主體信息為主的標識管理制度，建立以包裝標識為載體的農產品溯源體系，通過包裝標識等實現產品生產主體可查，產品來源可追溯。二是在溯源能力普遍提升的基礎上，完善制度體系，明確各生產經營主體的質量信息采集責任，分級建立以質量標識為特征的追溯制度。強化行政管理及配套措施落實，以大型農貿市場等為切入點，落實進場查驗、檢驗檢測制度，加強對分裝、零售等農產品質量標識和追溯管理。鼓勵實現全國農產品質量安全追溯信息互聯互通，提高追溯水平。

農產品質量安全追溯制度體系的建立受制于產業發展基礎、質量安全監管能力水平等因素，是一個長期的過程，需要堅持目標導向、循序漸進、效益驅動原則，分階段、分品種推進，適時完善法律法規和標準體系，鼓勵提升信息化追溯管理和公共服務水平，強化執法監管，切實保障食用農產品質量安全。□