新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展路徑研究

王偉　劉芳

摘要：實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)好代際間的利益關(guān)系是關(guān)鍵。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)問(wèn)題和老齡化的加深，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)正面臨代際不公與可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。對(duì)此，提出以代際公平原則為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的基本約束、關(guān)鍵條件和衡量標(biāo)準(zhǔn)，以代際補(bǔ)償彌補(bǔ)代際負(fù)擔(dān)與代際收益不公，同時(shí)將完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，拓寬養(yǎng)老金來(lái)源與提高基金管理效率相結(jié)合。以期實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：代際公平；代際補(bǔ)償；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；可持續(xù)發(fā)展

1987 年，聯(lián)合國(guó)世界與環(huán)境委員會(huì)發(fā)表《我們共同的未來(lái)》，將“可持續(xù)發(fā)展”正式定義為“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”，得到廣泛共識(shí)。此后“可持續(xù)發(fā)展理念”廣泛運(yùn)用于各學(xué)科領(lǐng)域的研究當(dāng)中。將其引入養(yǎng)老保險(xiǎn)這一具體領(lǐng)域，即要求當(dāng)前退休的一代人在享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的同時(shí)保障在職的一代人在退休后也能享受到同等水平的養(yǎng)老服務(wù)或具備獲得同等服務(wù)的能力，以此循環(huán)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期可持續(xù)。目前我國(guó)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，但在實(shí)際運(yùn)行中個(gè)人賬戶資金被挪用現(xiàn)象明顯，即我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一定程度上為現(xiàn)收現(xiàn)付制的形式，由此使得我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的代際不公和可持續(xù)發(fā)展危機(jī)。

一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，發(fā)展至今逐步建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)以及農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等，但在參保率與收支待遇方面差異懸殊，政府也在該領(lǐng)域先后進(jìn)行了幾次大的改革。

（一）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的出現(xiàn)

近年來(lái)，中國(guó)老齡化在不斷加深的同時(shí)還表現(xiàn)出地域性的特征，農(nóng)村人口老齡化更為嚴(yán)重。為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，國(guó)務(wù)院2009年發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，2010 年《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)，在法律上為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)帳結(jié)合的籌資模式提供了依據(jù)。2014 年2 月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，在總結(jié)“新農(nóng)保”和“城居?！痹圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，決定將“新農(nóng)保”和“城居保”制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，打破了長(zhǎng)期固有的城鄉(xiāng)二元社會(huì)待遇差問(wèn)題，一個(gè)可持續(xù)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確立起來(lái)。

（二）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保情況

相比于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相比與其他類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)起步較早，參保人數(shù)一直穩(wěn)步增加。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)在2009年顯著上升，之后的一段時(shí)間參保人數(shù)繼續(xù)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示截至2014年年底，全國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)5.01 億，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度累計(jì)覆蓋8.4 億人。目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)，隨著國(guó)家“全民參保”計(jì)劃的推進(jìn)，未來(lái)將吸收更多的居民參與，最終實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄袄嫌兴B(yǎng)”的目標(biāo)。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

通過(guò)對(duì)近年來(lái)養(yǎng)老金數(shù)據(jù)的梳理發(fā)現(xiàn)，總體上我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)了收支平衡，收大于支現(xiàn)象明顯。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的收入、支出，盈余逐年增加實(shí)力雄厚。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在2010年政府一系列政策支持下，基金儲(chǔ)備迅速增長(zhǎng)。隨著新農(nóng)保與城居保的合并，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的體量進(jìn)一步擴(kuò)大，在基金支出方面依舊保持收大于支。長(zhǎng)期的支出盈余使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獲得了較多儲(chǔ)備，如何加強(qiáng)管理提高使用效率保證基金保值增值，以及改善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為各級(jí)政府工作的重點(diǎn)。

二、影響新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的因素分析

影響新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性發(fā)展的因素涉及多個(gè)方面，既有人口老齡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等外部環(huán)境因素，又涉及制度設(shè)計(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)金隱形支付、代際轉(zhuǎn)移中負(fù)擔(dān)與收益不公等內(nèi)部因素。

（一）代際不公問(wèn)題難以避免

與真實(shí)的市場(chǎng)雙方平等談判公平交易不同，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的代際交易是國(guó)家強(qiáng)制約束下、多代人共同參與的交易即由當(dāng)代人主導(dǎo)后代人繼承，一定時(shí)期內(nèi)受益者與供款者并無(wú)直接交易關(guān)系。這意味著T代人為T-1代人提供養(yǎng)老基金但不能直接從T-1代人那里獲得收益，只能從向T+1代人尋求養(yǎng)老金。由于不存在直接交易的雙方，便無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則下的自由談判實(shí)現(xiàn)公平交易。出于自我利益最大化考慮會(huì)驅(qū)使每一代人都希望從養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中獲得更大收益進(jìn)而導(dǎo)致代際不公。

我國(guó)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但在建設(shè)初期存在部分沒有繳費(fèi)或沒有完全繳費(fèi)的人，由此產(chǎn)生了歷史成本即隱性的債務(wù)。若無(wú)國(guó)家財(cái)政或國(guó)有資產(chǎn)劃撥等渠道化解這一成本，則只能由后代人通過(guò)多繳費(fèi)或延遲退休的方式加以彌補(bǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活水平的提高，每一代人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)都存在產(chǎn)生更高要求的風(fēng)險(xiǎn)加之社會(huì)福利的剛性特點(diǎn)，這就要求后代人必須為前代人的高水平養(yǎng)老保障付款。可見，負(fù)擔(dān)與收益在不同代之間的轉(zhuǎn)移并未達(dá)到公平存在代際不公風(fēng)險(xiǎn)。

（二）人口老齡化使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備面臨挑戰(zhàn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)須充分考慮人口的出生率、死亡率以及退休后養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)。現(xiàn)假設(shè)一批人從開始工作至最終死亡期間的消費(fèi)總和等于其在職消費(fèi)與退休后消費(fèi)之和，即■C（a）e-rada=■（1-θ）W（a）e-rada+■B（a）e-rada。R 為退休年齡，E 為就業(yè)年齡，D 為平均預(yù)期壽命，W（a）為平均工資，θ為工資提取率，C（a）為消費(fèi)函數(shù)，r 為利率，a 為年齡。目前隨著我國(guó)人口出生率和死亡率的下降，60歲以上老人占全社會(huì)人口比重不斷攀升2015年達(dá)到16.1%。這意味D平均預(yù)期壽命將延長(zhǎng)退休后消費(fèi)之和明顯提高，由此導(dǎo)致未來(lái)整個(gè)養(yǎng)老消費(fèi)總和進(jìn)一步擴(kuò)大。若原設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)偏短后期養(yǎng)老金將面臨嚴(yán)峻的支付壓力，必將威脅養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡。各省份存在的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶資金被挪用情況基本上就是用于彌補(bǔ)老齡化帶來(lái)的收支不平衡問(wèn)題，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨人口基數(shù)龐大的農(nóng)村老人，在保持基金收支平衡方面更為吃力。

（三）制度設(shè)計(jì)的弊端

我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方政府財(cái)政補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，省內(nèi)不同地市之間差異顯著省際差異更加明顯。在養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)方面的激勵(lì)機(jī)制未能達(dá)到預(yù)期目的，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)集中在低檔，高檔次幾乎無(wú)人問(wèn)津，在很大程度上造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道單一。由于農(nóng)民偏好選擇低檔繳費(fèi)使得資金來(lái)源基本取決于地方和中央財(cái)政補(bǔ)貼與集體補(bǔ)助的發(fā)放額度，農(nóng)民將養(yǎng)老保障的責(zé)任更多的寄托于政府，增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付壓力。

此外，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政資金積累并沒有通過(guò)稅收優(yōu)惠與減免的方式構(gòu)建補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和彌補(bǔ)制度轉(zhuǎn)軌所形成的未繳費(fèi)卻享受養(yǎng)老保障的“老人”的隱形成本，反之將資金用于進(jìn)一步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，形成養(yǎng)老保險(xiǎn)的剛性支出趨勢(shì)。加之，多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未成型，企業(yè)與社會(huì)資本參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)積極性不高，均給未來(lái)養(yǎng)老金支付埋下了隱患。

三、實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的路徑

實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展必須堅(jiān)持以代際公平為關(guān)鍵條件、基本約束和核心標(biāo)準(zhǔn)；在處理制度建設(shè)的歷史成本時(shí)，對(duì)后代人承擔(dān)的代際不公進(jìn)行補(bǔ)償；同時(shí)完善制度設(shè)計(jì)建立多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（一）代際公平是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵條件、基本約束、核心標(biāo)準(zhǔn)

將代際公平作為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的核心標(biāo)準(zhǔn)就是要處理好不同代人之間的代際收益與代際負(fù)擔(dān)分配的公平性問(wèn)題。由于我國(guó)特殊的歷史原因造成部分老人未繳費(fèi)或未足額繳費(fèi)卻享受了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取者中就有這類現(xiàn)象，這是歷史造成的沒有辦法更改。但在彌補(bǔ)這一隱性成本時(shí)單純的靠后代人為之付款違背了代際公平原則，需公共財(cái)政予以補(bǔ)充。

代際公平也是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵條件和基本約束。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使用于養(yǎng)老服務(wù)的資源不斷增加，但資源的增加是有限的。資源的有限性要求養(yǎng)老保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)支出與青年發(fā)展資金積累兩方面做到合理分配。既要保障前代人基本養(yǎng)老待遇，也要避免過(guò)高的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇加重后代人的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利領(lǐng)域的代際公平與可持續(xù)發(fā)展。過(guò)高的養(yǎng)老保險(xiǎn)消費(fèi)性支出會(huì)忽視對(duì)后代人的補(bǔ)償和投資，影響其實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的人力資本積累與代際公平要求相背離，也動(dòng)搖了養(yǎng)老保險(xiǎn)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）代際補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的外部路徑

代際補(bǔ)償機(jī)制的建立是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。就當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)狀況，短期內(nèi)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備還不會(huì)出現(xiàn)大范圍的支付危機(jī)。對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的嚴(yán)重依賴，使新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在建設(shè)之初就面臨資金籌集渠道單一個(gè)人繳費(fèi)水平有限的危機(jī)。隨著老齡化的加劇和歷史隱性成本的擴(kuò)大將造成養(yǎng)老保險(xiǎn)在滿足前代人需求后對(duì)后代人的利益造成損失。因此，就需要將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)放入整個(gè)公共代際轉(zhuǎn)移領(lǐng)域研究，通過(guò)建立代際補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)“既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力”的目標(biāo)。

面對(duì)人口老齡化以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境側(cè)供給壓力帶來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)和制度轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的隱性成本所造成的代際不公問(wèn)題，應(yīng)逐步完善包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)福利體系的代際分配結(jié)構(gòu)，如義務(wù)教育階段加強(qiáng)對(duì)兒童的教育投入，在個(gè)人所得稅方面提高起征點(diǎn)，減輕企業(yè)繳費(fèi)繳稅負(fù)擔(dān)等，以達(dá)到優(yōu)化代際補(bǔ)償機(jī)制彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)代際不公。這不僅有利于抵消新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)代際不公的風(fēng)險(xiǎn)，也提升了社會(huì)人力資本質(zhì)量夯實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)也有利于緩解延遲退休、增加養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月份等帶來(lái)的社會(huì)消極情緒。

（三）完善制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)多支柱體系建設(shè)

羅爾斯在《正義論》中指出“當(dāng)一個(gè)合理的儲(chǔ)存率保持下去時(shí)，每一代都可以獲得好處。一旦積累的過(guò)程開始并繼續(xù)下去，它就對(duì)所有后繼的世代都有好處。每一代都把公平地相等于正義儲(chǔ)蓄原則所規(guī)定的實(shí)際資金的一份東西轉(zhuǎn)留給下一代。”現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)就要求設(shè)計(jì)這樣一種制度，使當(dāng)代人以他們對(duì)后代人的投資補(bǔ)償和對(duì)前代人的養(yǎng)老給付來(lái)?yè)Q取他們從后代人那里獲得養(yǎng)老給付，出于實(shí)現(xiàn)自我利益的理性考慮會(huì)驅(qū)使當(dāng)代人認(rèn)真履行他們的雙重義務(wù)，而不是僅承擔(dān)對(duì)前代人的養(yǎng)老給付。

此外，在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過(guò)程中必須要以代際公平為核心標(biāo)準(zhǔn)，即要求不僅僅將改革的著眼點(diǎn)放在提高個(gè)人繳費(fèi)比例，延遲退休年齡以及增加養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月份這些措施上，更要從制度建設(shè)內(nèi)部入手完善養(yǎng)老保險(xiǎn)的多支柱體系建設(shè)。在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)廣覆蓋的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民參加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)?；A(chǔ)性養(yǎng)老保險(xiǎn)，改善性養(yǎng)老保險(xiǎn)與享受性養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村互補(bǔ)性推廣將提高農(nóng)民的養(yǎng)老待遇，也有助于避免對(duì)基礎(chǔ)性養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)度依賴和后代人養(yǎng)老保險(xiǎn)給付壓力的加重。

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*本文為上海工程技術(shù)大學(xué)研究生創(chuàng)新課題“城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民市民化問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)E309031701163）階段性成果，2015年度國(guó)家哲社基金項(xiàng)目《鄉(xiāng)村治理視閾下的“孝文化”變遷及其當(dāng)代建構(gòu)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：15BSH005）研究成果之一。

（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）