政策工具視角的政府與社會資本合作政策文本量化研究

王穎

摘要：自20世紀80年代以來政府與社會資本的合作模式就出現在國家部分項目的建設上，但在2009～2014年間PPP幾乎陷入停滯，直到2013年十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，PPP才重獲新生。2014年以來，國務院及各部委陸續出臺的PPP相關政策多達93份。文章篩選出其中53份文本，運用文本類型化分析及政策工具分析法對篩選出的政策進行量化研究，對近年來PPP政策的政策特征、發展趨勢、存在問題進行分析，為后續相關政策出臺提供參考。

關鍵詞：政府與社會資本合作；政策文本；量化研究

一、引言

運用PPP（Public-Private-Partnership）模式，在我國語境下即“政府與社會資本合作”，是解決公共服務供給困境的一條新路徑。在財政資金緊縮、社會資本快速發展的大環境下，政府與社會資本方建立起“利益共享、風險共擔”的合作關系，有利于減輕政府方方的財政負擔，減小社會資本方的投資風險。當前，PPP模式已經被提高到國家戰略過度，對于供給側改革、“一帶一路”、 新型城鎮化建設而言，PPP模式就是充分發揮市場、社會作用，不僅能降低財政負擔、提高供給效率和改善供給質量，更重要的是能貫穿公共治理的理念，推動全社會走向共建、共治和共享。

在過去的幾年中，中國出臺了哪些針對政府和社會資本合作的指導政策？所覆蓋的合作領域有哪些？為鼓勵政府和社會資本合作采取了何種鼓勵措施？中央政府對PPP模式的推動呈現怎樣的趨勢？所出臺的這些政策對于推動PPP模式的應用還存在什么問題？本文系統收集PPP回歸以來的相關政策，試圖進行宏觀的研究并得出結論，為將來的政策發展方向和PPP項目的推廣提供建議。

二、研究方法和樣本選擇

本文將已收集的自2013～2016年，與PPP相關的政策文本進行整理本文所選擇的國內有關PPP政策都是來自中央政府及國家部委公開發布的政策法規，通過網絡查詢和報刊收集整理的方式共收集到政府和社會資本合作的有關政策文本93份，從93份政策文本中抽取出53份進行更為細致的分析。

首先，把編碼完成的政策文本歸納入分析框架中的各個分析單元，進行頻數統計。然后，將政策文本按照文本形式、頒布年度、制定主體、推廣領域進行類型化的綜合分析。之后，按照政策工具分類把政策分為結構式強制工具、合同式誘導工具、互動式影響工具，并以此為基礎對PPP政策使用范圍、操作過程、操作模式、投融資方式、利益分配和風險分擔等進行分析。在此基礎上，宏觀探索中國PPP政策在頒布與推行上的發展歷程，力求發現中國在力促政府和社會資本合作時在政策供給上面臨的現實問題，并提出有用的建議。

三、政策文本的綜合分析

（一）文本形式

從50份遴選出的政策文本中，標題大致有5類不同的名稱，分別是：“通知（29份）”、“意見（20份）”、“辦法（1份）”、“導則（3份）”等，大致反映出中央政府對政府與社會資本合作的支持和引導，也體現出中央政府對PPP模式的重視。

通過統計可以發現，以“通知”、“意見”等名稱形式出現額政策文本最多，占到總數的86%，這一類的政策大多是對一個領域的發展提出指導性的條例，或者是直接針對某一具體領域做出規定。相比之下，篩選出的政策文本中，以“法律”、“規范”等名稱出現的政策卻十分少，由此可以看出，我國PPP方面的政策還停留在推廣和引導的起步階段，立法不完善，制度性環境層面的強制性規范文件較少，尚未形成一套針對PPP的完整的法律法規體系。但總體而言，還是可以從諸多與PPP相關的“通知”、“意見”、“辦法”看出中央政府鼓勵政府與社會資本進行合作、推廣PPP模式應用于公共基礎設施建設，恰恰是響應了十八屆三中全會提出的“以PPP帶動財稅體制變革、投融資體制變革和行政管理體制變革，規范政府和市場的關系。”

（二）政策年度

從時間上來看，2014年是我國PPP模式啟程的一年，也是被廣泛稱作“探路之年”的一年，國務院及各部委經過慎重考量出臺了關于PPP模式開展的綱領性政策，從較為宏觀的層面對政府和社會資本合作做出指導，但這一年出臺的PPP相關政策仍較少，僅有11份。2015年是各級政府和社會資本合作的元年，進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設，頒布政策文件數達27份。2016年PPP的發展更是駛入快車道，各級政府機構紛紛出臺政策17份，用以穩定民間投資，進一步放寬民間資本市場準入、加強和改善政府服務、營造公平競爭的投資環境。這一階段出臺的PPP政策除了在2015年PPP政策的基礎上涉及了更多PPP項目的推廣領域，還對PPP模式中政府和社會資本方的參與行為和準入條件加以約束，不僅規范了PPP項目融資雙方的合作，也為PPP運營清理了市場環境。

（三）政策主體

從政策主體的角度來觀察已篩選出來的50份政策文本，可以看出，出臺PPP相關政策的部門主要是國務院辦公廳（9份）、財政部（29份）、發改委（17份）。國務院頒發的政策文本，主要是從國家層面對PPP進行綜合性的指導，涉及到對政府和社會資本合作的合作方式以及所要實現的目標進行了宏觀上的指導和規劃；各部委頒發的PPP相關政策則是將關注點集中于PPP模式應用的實際操作方面，主要是對PPP模式在各個領域的具體操作進行政策指導，并對PPP模式操作過程中的一些步驟環節進行規范；同時還有國家各部委聯合出臺的相關配套政策，也對PPP模式應用于一部分具體的領域做出了較為詳細規范的指導，為PPP模式的順利推廣提供了政策支持。

（四）推廣領域

與傳統模式相比，PPP模式更加重視頂層和框架設計，通過完善的制度建設來規范PPP項目操作。涉及到PPP模式在具體領域的操作，各相關的部門也相繼出臺政策，給出一個較為系統的指引。相較于政府在基礎設施領域的傳統投資模式，PPP模式無疑擁有頂層設計優勢，是一種更為規范化的基礎設施投資模式，它能夠更好地管住政府部門的“有形之手”，明確政府與社會資本間的權利與義務，有利于項目有效率地運營，提升公共品服務質量。

在已經出臺的PPP政策中，可以從政策文本標題中看出，政府與社會資本合作的模式已經被大量推廣應用于能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等領域。

在PPP模式推廣應用之初，由于城市基建設施的初始投資規模大、建設周期長，單靠政府的財政投入無法滿足人們的需要。因此，包括中國在內的很多國家對PPP模式的應用主要集中在新建基礎設施的投資領域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、污水處理及垃圾處理等設施的投資。但隨著PPP模式的推廣運用取得了一定的成效，越來越多領域的試圖也通過利用PPP模式來尋求長足的發展。所以，PPP模式的使用并不僅限于新建基礎設施的投資領域，而且由新建基礎設施的投資領域延伸到其他公共服務領域也已經是一種世界趨勢。從已頒布的PPP政策文本來看，目前PPP項目的推廣適用范圍已遠遠超越了基礎設施投資領域，開始向其他公共服務領域延伸，包括醫療衛生、娛樂文化、教育、養老等。

四、政策工具在PPP中的應用

從政策工具的角度來對PPP政策文本進行分析，便于從工具理性的角度分析政府的行為方式，尤其是有助于我們認清決策團體對待PPP的態度，理解PPP有關政策文本所要實現的政策目標以及政府推廣與實踐PPP模式的行動機制。

綜合學術界對政策工具的分類，并結合對政府和社會資本合作的基本特征的分析，本文借鑒已有的政策工具分類，將政策工具分為三大類。一是結構式強制工具。是指基于權威所產生的的具有強制性的政策工具，在操作上以單一行動者為主，權利自上而下產生，在形式上表現為法律法規、目標規劃、工作制度等；二是合同式誘導工具。是指基于合同的政府部門對公共事務的管理，在形式上為金融支持、財政補貼、示范工程等；三是互動式影響工具。是指基于影響力的政府部門對公共事務的管理，在形式上為學習指導、信息支持、宣傳推廣等。篩選出的PPP政策按上述三類的政策工具分類可得出以下的統計。

通過對政策文本各自屬于的政策工具類型進行頻數統計，可以發現大部分的政策屬于結構式強制工具，在篩選出來的53份政策文本中，結構式強制工具就占了52.8%。互動式影響工具、誘導式合同工具，分別占了24.5%、22.6%，與數量最多的結構式強制工具相比，后兩者仍有一定差距。進一步分析可以發現，在結構式強制工具中目標規劃型的政策文本占了絕大部分，在互動式影響工具中學習指導型的政策也占了大多數，由此可以看出，國家在進行政府和社會資本的頂層設計時，對PPP的綜合應用及在各領域的應用作出了大量的目標規劃。但是，對PPP項目具有規范意義的法律法規和具有指導意義的工作制度等政策工具卻使用的比較少。

從篩選出的53分政策文本中可以看出，國家對PPP模式的應用推廣呈現一個“總—分”的趨勢。早期出臺的政策主要以對PPP模式的項目使用范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風險分擔機制作出較為明確的界定，從較為宏觀的層面對PPP模式的應用作出規范，這類政策文本大多數以法律法規、工作制度和學習指導的形式表現出來。之后出臺的PPP政策一方面通過金融補貼和財政支持的方式對PPP項目提供財稅金融方面的支持，也通過出臺政策的方式鼓勵全國的PPP項目向推介的示范性項目借鑒成功經驗。所有政策工具中使用最多的目標規劃，主要是各大國家部委根據本部門專業領域出臺的適宜PPP模式在某一專業領域推廣的指導意見。在篩選出的53份政策文本中，大多數都是關于推廣政府和社會資本合作在各個領域應用的指導意見。例如，《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》要求充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體。

五、總結

PPP推廣進行的如火如荼，加強了社會資本進入基礎設施、公共服務等領域的積極性，一定程度上為PPP模式的規范提供了保障，營造了良好的政策環境，為PPP進一步發展奠定了基礎。但是，我國出臺的PPP方面的政策法規仍然存在著一些不足之處，長此以往甚至有可能制約我國PPP模式的發展。

（一）法律規范不足，法制環境不健全

我國PPP立法尚未完善，缺乏一套針對PPP的完整的法律法規體系，且現行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規章層面，而制定完善的法律、法規是社會資本參與市政工程、公共服務、交通、環保、水利等領域投資的保障。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，是現有PPP立法中效力層級較高的。明確界定了特許經營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調了財政預算制度對于特許經營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創新融資渠道，并規定績效評價強化對項目運營的監管。大家雖然把這個《辦法》稱為PPP基本法，但嚴格意義上講，這只能算是一個PPP小基本法。目前，PPP政策仍面臨立法層次低，法律權威性不足，無完整的法律體系，規定過于籠統，實際操作指導性不強等現實問題，這就需要國家逐步完成PPP領域高位階立法及配套法規制度建設，而不能把太多希望寄托于部委規范性文件之上。

（二）部門協調不足，影響項目橫向發展

通過統計發現各部委聯合出臺的政策僅占了所有出臺政策中的23%。財政部、發改委兩大部委引導整個PPP模式的推廣應用，其余部委諸如住房城鄉建設部、國家衛生計生委、科技部、民政部、交通運輸部、國土資源部等部門出臺的政策多以獨立出臺或與財政部、發改委聯合出臺。由此即可反映出PPP相關主管部委之間缺乏協調，尚未形成一個有效的統籌辦法和溝通機制。這給項目實際操作帶來很大困擾（例如項目申報與入庫流程），以及給項目實際運行帶來強烈的不可預期性（例如項目審批、后續支持性政策及資金的獲取），并進而對PPP項目的交易架構搭建造成影響。這就需要有關部門之間能加強聯系，通過部門聯合出臺PPP政策，將項目的運行開展過程中有可能要涉及到的部門間職能交叉的部門加以理清，以便于PPP項目的順利開展。

（三）涉及到私營部門的政策不足

2013年至今，國家推廣PPP模式的政策文本主要是對PPP模式的使用項目范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風險分擔機制均進行規范和明確。但是對PPP參與的主體雙方的職責范圍、合作關系卻缺少明確的規定，甚至在已出臺的文獻中關于政府與社會資本合作時對私營企業權利和義務加以明確的條文也很少。這就容易導致私營部門在參與PPP項目時合作主體的角色權益得不到保障，在承擔PPP項目風險時容易處于弱勢地位。由于雙方利益訴求的差異以及自身資源的優劣勢差異，雙方在收益的分配和風險的分擔等方面要求不同，導致風險分擔不合理，雙方經常陷入為了解決大量分歧而展開的無休止的談判中，最終導致項目的高風險乃至失敗。這就需要國務院、財政部、發改委等機關部委在出臺PPP政策時慎重考慮并適當添加一系列明確社會資本（私營部門）在PPP項目合作中權利地位、厘清合作雙方角色職能的的規范條文，以便政社雙方更好的實現“利益共享、風險共擔”的合作關系。

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（作者單位：貴州大學）