PDCAPDCA循環法在部門預算內部審計中的應用

■/宗建岳

PDCA是英語單詞Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查）和Action（糾正）的首字母，所謂PDCA循環法就是按照這一順序進行產品質量管理，并且循環不止地進行下去的科學程序。PDCA循環的計劃（P）、執行（D）、檢查（C）和糾正（A）四個過程不是運行一次就結束，而是周而復始地進行，一個循環完了，解決一些問題，未解決的問題進入下一個循環，呈螺旋式上升。PDCA循環法作為全面質量管理體系運轉的基本方法，也同樣適用于一切循序漸進的經濟管理活動。

行政事業單位（以下簡稱單位）內部管理控制是部門預算管理（以下簡稱預算管理）體系不可或缺的重要組成部分，主要通過內部審計來實現。本文就部門預算內部審計過程中如何將PDCA循環法的計劃、執行、檢查和糾正四個過程中的一些管理要點，分別對應用于部門預算中的預算編制、預算執行、預算檢查和預算改善等四個主要環節，作一探析。

一、預算編制環節

PDCA管理循環模式中的P（Planning）計劃，一般包括管理目標（goal）、實施計劃（plan）等幾個部分。P應用于預算編制（Budgeting）內部審計環節，就是內審部門通過實施預算編制事前審核、參與預算實施計劃制定和審查預算管理目標定位等督查手段，對一個循環周期內部門預算的順利實施進行謀篇布局，并為下一環節的預算執行創造前提條件。

（一）實施預算編制事前審核

預算編制是預算管理的首要環節。因此，內部審計對預算編制開展事前審核，十分必要。

1.審查預算編制的科學性。審查部門預算編制的指導思想是否正確，著重審查部門預算編制是否堅持預算內外資金統編，一個單位一本預算的原則，是否堅持收支平衡的原則。審查部門預算編制的方法是否科學先進，著重審查部門預算編制是否堅持零基預算編制方法。審查部門預算編制的程序是否規范，著重審查部門預算編制是否實行自下而上、上下結合的“二上二下”程序。審查部門預算編制的依據是否客觀公允，著重審查單位預算編制中支出定額是否堅持實事求是的原則。

2.核實預算編制的可行性。核實單位編制的預算規模是否切實可行，是否堅持“先維持、后發展”的原則，真正做到保人員經費的供給，保單位的正常運轉。核實單位編制的預算是否量力而行，是否做到統籌兼顧、保障重點。核實單位編制的預算工作量是否積極合理、真實準確。著重核實各項收入預算是否真實可靠，是否打足匡全，依據是否合法合規，有無隨意匡估或隱瞞收入等問題；支出預算測算是否真實準確，人員經費預算有無存在多報或漏報，公用經費預算有無按照定額標準測算，專項項目經費預算有無虛假編報；收支預算結果是否平衡，是否留有一定的余地，以保證部門預算能夠實施到位。

3.分析預算編制的效益性。以項目經費預算為例，一方面，對所有申報預算項目按輕重緩急進行分類，根據效率優先、科學合理的原則，對各個項目進行綜合評分排序。另一方面，看單位是否根據項目經費的實際需要和財力可能進行決策與編制，著重分析已納入預算項目的實際經費需求，對事業發展或行政任務完成的實際作用，資金使用的預計效益，有無存在鋪張浪費和重復投入等問題。

（二）參與預算實施計劃制定

預算實施計劃是預算管理全過程的“導航儀”，內部審計要積極參與實施計劃制定，確保部門預算執行更加具體化、規范化和程序化。

1.計劃要圍繞預算管理主線。部門預算編制、執行、分析和調整等多個連續性環節，形成預算管理的一條主線，實施計劃應首先圍繞這一管理主線及各個主要環節的相應要求制定，同時有助于內部審計對計劃實施進行跟蹤監督。

2.確保預算管理有序運行。實施計劃要符合本單位預算管理的實際情況和財務管理的相關要求，實施計劃要有為達到預算管理目標擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、職責分工等關鍵性內容，有較強的時間性、步驟性和可操作性，可以確保預算管理規范有序運行。與此同時，內部審計對應預算實施計劃的相關內容與要求，應有所體現。

3.助推預算管理目標實現。如何評價預算執行的成效，預算管理目標的完成情況是重要的驗收標準。因此，內部審計參與實施計劃制定的任務之一就是要有助于預算管理目標的實現。

（三）審查預算管理目標定位

預算管理目標主導著部門預算管理的基本方向。內部審計審查預算管理目標定位，包括：

1.目標編制要求指向明確。內審部門應事先參與預算調查研究和論證，科學、合理地測算單位對預算資金的需求。管理目標應是具體的、可衡量的、一定時期內可實現的。

2.目標審核堅持合理可行。主要審核點在于：目標的政策性。審核預算管理目標編制是否符合國民經濟和社會發展規劃、部門職能及事業發展規劃，并與預算支出范圍、方向、效果緊密相關。目標的可行性。審核單位預算編制與管理目標的實現，是否都有具體的原則、依據、辦法、內容、要求、步驟等。目標的準確性。即根據預算資金的使用規定、支出方向和重點，對管理目標進行個性化、差異化審核，以提高預算管理目標的準確性。審核內容包括預算管理目標與單位職能和主要業務的相關性、績效指標設置的科學性和預算編制的合理性等。

3.目標明確有助客觀評價。內審部門應將預算管理目標清晰化、可量化、指標化，并從數量、質量、成本和時效等方面進行細化。相關目標盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述，以便單位在預算執行中圍繞實現管理目標這一主線，積極采取有效措施，進行實時監控和預算績效評價對照比較。

二、預算執行環節

PDCA管理循環中的D（design）執行，包括方案和布局等內容。預算執行是預算管理的關鍵環節，也是薄弱環節。D應用于預算執行（Budget enforcement）內部審計環節，就是內審部門通過協助預算執行方案設計、構建執行監控體系和健全執行預警機制等監控方式，有序推進預算執行工作，提高預算的執行力和控制力。

（一）協助預算執行方案設計

內審部門在協助預算執行具體方案設計時，不可忽視以下三個方面。

1.造預算管理氛圍。預算管理的核心是人。預算執行內部審計要注重發揮單位文化的支撐作用，通過部門預算的政策宣傳與業務培訓，讓預算管理的思想內化于心，外化于行，從而自覺維護并積極推進本單位預算執行的持續、有序和有效開展。

2.健全預算管理制度。通過健全預算管理制度，確保預算執行的規范性和嚴肅性。如：建立預算管理內控制度，使預算編制、執行、監督相分離，使各類支出嚴格按照預算編制執行；建立預算管理內審制度，進行定期和不定期的專項審計，確保預算執行的規范性。

3.明確預算管理職責。除單位領導和財務部門外，預算管理同樣涉及到單位職能部門、管理領域和業務流程等多個方面。因此，在執行管理方案設計中進一步明確單位各職能部門、財務部門、內審部門及重大業務流程中的預算管理職責與分工十分必要。

（二）構建預算執行監管體系

1.實施全過程監管。當前，許多單位預算管理要求與業務管理流程是脫節的，無法對單位業務活動實施全過程監管，這樣很可能導致單位重大合同鑒證、政府采購組織、重要項目實施等業務活動管理的失控。因此，預算執行環節的內部審計主要目標之一要將預算管理與業務流程緊密結合起來，形成管理交集，并讓財務人員實時參與單位業務活動。

2.實施全方位監管。一方面，應用實時控制方法，如預算執行進度督促、資金使用績效評價等，對主要業務活動開展事前、事中和事后的監管；另一方面，設立多道控制防線，為預算管理活動穩健、高效運行提供有力的保障體系。

3.實施關鍵點監管。對預算執行關鍵點的監管情況決定整個部門預算控制體系的管理績效。對預算執行內部審計的關鍵點主要集中在“三公”經費管理、重大項目安排和大額資金使用等方面。

（三）健全預算執行預警機制

風險防控是內部審計的重要職能之一，內部審計加強預算執行預警分析與風險控制，主要表現形式有：

1.進行日常預警提示。內審部門利用單位辦公會等其他渠道對預算執行序時進度不力、預算執行不規范等情況進行預警提示。

2.定期查閱財務分析。內審部門通過定期查閱財務分析，對單位基本支出、項目支出預算執行序時進度與存在問題進行原因分析和數據對比，有針性地發出預警信息，提出完善預算管理的相關建議。

3.加強年度考核評價。內審部門通過單位預算、決算及相應的財務分析等審核工作，對單位預算執行的真實性、合規性和有效性進行年度考核與評價，并將考核與評價結果用于指導、規范和改進單位下一年度的預算管理。

三、預算檢查環節

PDCA管理循環中的C，包括：Check（檢查）、Clean（清理）、Communicate（溝通）、Control（控制）。C應用于預算檢查（Budgetary control）內部審計環節，就是內審部門通過強化預算執行督查、開展預算績效評價和發揮內審服務功能等監管方法，進一步提升預算管理績效，檢查、分析并確認預算執行實際是否達到預期管理目標等情況。

（一）強化預算執行督查

1.檢查預算執行的嚴肅性。主要包括：檢查部門預算是否按計劃、按序時進度實施，各項收入預算是否及時實現，各項支出是否超預算、超進度，有無存在被擠占挪用等問題。是否不斷優化單位部門預算執行的外部環境，切實維護部門預算執行的嚴肅性。是否在保證單位預算項目不串位、不挪位的同時，還注重加強了對下屬單位部門預算執行的監督，保證其預算目標執行到位。

2.核實預算執行的真實性。全面審查確定各項收支的真實性，主要包括：核實部門預算收支活動是否真正發生，有無存在做假賬、虛假列報收支行為。核實部門預算執行率不高或未能完成的原因，分析影響預算執行的主客觀因素，查明是編制環節上存在收入基數、支出定額測算不科學、不合理等問題，是執行過程中出現的預算未預料的客觀因素影響，還是單位人為擅自開減收增支口子，致使收入未能及時足額收取，做到應收盡收。是否未能采取部門預算包干責任制，未能堅持量入為出，量力而行，致使支出預算突破等問題。

3.查找預算執行的差異性。雖然部門預算是根據財政預算編制文件并在單位大量調研工作后編制的，但總有一些不確定因素是單位不到考慮周全的。隨著單位工作目標和客觀環境的不斷變化，原預算批復內容與實際執行情況也會出現一定的偏差。所以，內審部門應及時掌握預算執行情況，將其與預算計劃進行對比，查找并確認預算執行差異，形成差異成因分析，提出相應對策建議，為下一步的預算執行和調整做好準備工作。

（二）開展預算績效評價

內審機構的相對獨立性，保證了內部審計能夠獨立客觀地對部門預算開展績效評價。

1.做好事前、事中和事后三個環節績效評審。在預算編制階段，通過事前編審，提出預算項目篩選建議，避免不必要的財政資金浪費。在實施階段，進行事中監督，從中找出差距和問題，及時采取措施加以糾正，使預算執行更加規范、更具效率。在分析與考核階段，事后評價主要側重于預算執行結果的分析，對經費使用中發現的損失浪費現象予以揭露，對存在問題提出處理意見。

2.實施綜合評價與專項評價兩個結合評價。綜合評價是對單位預算經費使用績效實施總體評價。專項評價主要反映專項資金使用績效情況，側重于對較大項目資金的執行率、合規性和績效性等進行監督考核。在進行績效評價時，除使用財政部門統一制定的評價指標外，還可創設使用具有本部門特色的評價指標。

3.開展預算執行及其結果效益性獨立評價。著重審查部門預算各項收支是否達到預期的效果，特別是支出方面，是否體現了節約、效益原則，實現了既定的績效目標。

（三）發揮內審服務職能

內部審計在反映預算管理成效的同時，也揭示了單位在預算執行、內控管理和業務流程等方面存在的問題。對預算管理進行內審分析，也是一個信息流動和情況反饋的過程。內審部門要及時將預算執行檢查分析信息上報單位領導，為單位進一步加強預算管理提出改進建議，為領導決策當好參謀。同時，也要將預算執行情況以內部通報等方式傳遞給單位相關部門和全體職工，以提高單位全員參與預算管理的責任性和積極性。

四、預算改善環節

PDCA管理循環中的A，主要是Act（執行，對總結檢查的結果進行處理）、Aim（按照目標要求行事，如改善、提高）等。A應用于預算改善（Budgetary perfection）內部審計環節，就是內審部門通過推進審計整改落實、加強內審成果運用、完善預算管理機制等改進措施，完成預算管理周期循環，實現單位階段預算管理目標，促進預算管理水平逐步提升。

（一）推進審計整改落實

1.充分運用審計結果。內審部門對預算管理情況進行量化打分，確定相應等次，分類提出處理建議。評為“優”的，提請單位采取適當方式對相關部門和人員在一定范圍內通報表揚并總結推廣經驗。評為“良”的，建議單位進一步采取措施加強預算管理。評為“中”的，建議在一定范圍內予以通報，對存在問題限期整改。評為“差”的，建議單位分析成因，研究對策，資金使用績效達不到預期目標的，可建議撤銷該項目。

2.督促單位預算調整。內審部門通過對預算執行差異的查找分析和預算管理的績效評價，對那些預算執行過程中因實際情況發生重大變化需要改變原預算安排的收支預算，及時提醒并督促單位實施預算調整，以增強預算管理的規范性、合理性和時效性，提升預算執行質量。

3.全程監督審計整改。內部審計是一個發現預算管理存在問題的過程，也是一個督促預算管理存在問題整改的過程。內審部門應對各類內外審計整改實施全程監督，務求將各類預算管理存在問題整改抓到實處，取得實效。

（二）加強內審成果運用

1.跟蹤結果運用落實。根據部門預算內部審計整改意見，內審部門對單位預算管理存在問題的整改落實，實施必要的跟蹤監督，努力將審計結果應用落到實處。

2.促進內外監管融合。內審部門通過通報、報告和公開等形式，將單位預算管理取得的績效、存在問題、意見建議向單位領導和有關部門匯報，并對外適時公開，以內審促外管，實現內外監管的有機融合。

3.加強管理責任追究。內審部門將預算管理發現問題與相應責任追究相結合，對存在嚴重問題的，建議單位領導按相關規定對相關人員進行問責。

（三）完善預算管理機制

1.構建糾弊整改機制。單位對預算管理循環中存在的問題，應及時進行糾弊整改。對于其中一些因現行規章制度失效和管理模式落后等原因無法在短時間內糾弊整改的問題，不能聽之任之，應將這些問題繼續放到下一個預算管理循環之中，并積極采取對策措施爭取早日解決。

2.健全結果運用機制。內審部門根據預算管理有關規定和實際需求，引導單位建立健全預算管理審計檢查結果運用機制，使審計檢查結果運用工作走上規范化、制度化和常態化的軌道。

3.修訂完善管理制度。內審部門根據預算管理內部審計中發現的帶有普遍性、傾向性、多發性的問題，主動積極參與修訂完善相關制度，形成更加科學合理、規范有序的規章制度，用以指導、規范下一個循環中的預算管理，防止類似問題的再次發生。

五、研究結論與建議

如上所述，相比其他管理方法，將PDCA循環法應用于部門預算內部審計，可以發揮PDCA循環法更貼實際、更具活力、更為科學、更有成效的管理優勢，進一步提高單位內部審計質量和財務管理水平，推進單位總體管理目標的實現。總之，PDCA循環法是新時代下值得單位進一步探討并應用于預算管理內部審計的一項創新方法。