養老機構PPP社會資本回報機制研究

■/嚴運樓 李 靜

養老機構PPP模式使得政府和社會資本的優勢均可以得到充分發揮，實現合作共贏，是釋放社會資本投資活力，提升公共產品供給效率的有效方法。PPP項目中合理的投資回報是成功吸引社會資本的關鍵，社會資本因其利益未能得到充分實現，參與PPP項目的積極性并不高，究其原因還是社會資本的投資回報機制不完善。

目前國內外文獻對PPP項目投資回報的研究很少，對于雙方在PPP項目談判中如何確定投資回報分配方法的研究也不多，在關于PPP項目投資回報的相關研究中，也沒有專門針對養老機構PPP項目投資回報機制進行的研究。現有的研究主要集中在PPP模式中政府和社會資本的收益分配比例測定以及風險分擔機制方面，這對本研究具有一定的借鑒意義，但是其未能建立一個固定的、制度化的、可持續的機制保障，這正是本研究需要努力的方面。

一、社會資本回報機制的理論分析

（一）理論基礎

公共物品（產品）理論是一種研究公共事務的理論。該理論認為，整個社會生產消費的產品大體上可以分為三大類，分別是公共物品、準公共物品和私人物品。公共物品是指在使用上不具備競爭性、在供應上不具有排他性的物品，具有不可分割的特點；私人物品則是與公共物品相對應的物品，是指那些在使用上具有競爭性、在供應上具有排他性的由私人付費、取得收益的物品，可分割性是其突出特點；準公共物品是處于公共物品與私人物品之間的一種物品，其在使用上以及供應上都具有不完全排他性抑或不完全競爭性。由于準公共產品兼具公益性和市場性，故其供給是由政府和市場一起負擔的。由此可見，公共物品理論表明了社會資本是有參與投資和提供的利益訴求的，因此，建立穩定可持續的回報機制，保障其合理收益十分必要。

公共物品理論認為，準公共產品兼具公益性和市場性，其供給是由政府和市場一起負擔的，這就為政府和社會資本的合作提供了理論基礎和契機。一方面，機構養老作為我國多元養老方式之一，不僅是一項具有公益性的福利事業，同樣也是一種可由政府和社會資本提供的準公共物品。另一方面，機構養老是我國多種社會化養老方式之一，公益性是其本質特性，對維持社會的穩定和發展意義深遠。機構養老作為準公共物品也必然是具有一定競爭性和排他性的。首先，養老機構具有競爭性。養老服務需求的日益增長與養老機構資源的有限性沖突使得養老機構“一床難求”現象屢見不鮮。其次，養老機構的排他性則體現在其服務受益方面。為此，政府應該在PPP項目中構建一個合理、穩定、可持續的回報機制，設定社會資本進入門檻，適度引入社會資本來優化養老資源分配并保證其合理收益，使政府和社會資本之間真正實現“風險共擔、利益共享”。總之，公共物品理論在某種程度上為社會資本參與養老機構等準公共物品的供給提供了理論支撐。

（二）建立機制的必要性

逐利性本質卻使得社會資本參與PPP模式時非常注重投資回報問題。只有穩定、合理、可持續的投資回報機制才能充分調動社會資本的參與熱情，促進PPP項目的成功運營。換句話說，投資回報機制是PPP項目合作成功的關鍵，是積極推廣PPP模式的重要前提。

如果社會資本在長期的養老產業投資中無法獲得基本的合理回報，其行為就可能產生“異化”。一方面，在此情況下社會資本便會忽視養老群體需求，批量生產低質量的養老產品，降低成本以獲得更高的經濟利益。另一方面，社會資本還會打著投資養老機構促進其發展的旗號進行“圈地運動”，試圖從政府的手中獲得暴利。這樣一來，我國養老機構的建設和發展勢必會受到影響，尤其是社會資本的直接退出使得我國的養老服務資源無法得到優化配置，老年人正常的養老需求也無法充分滿足。

不同的機制對社會資本介入養老服務機構建設和發展有著不同的作用。比如市場贏利機制是社會資本投資養老機構建設和發展的“經濟動力”；激勵機制則是促進社會資本投資養老機構的“政策性動力”；另外，在合理的風險分擔機制下，風險分擔充分發揮雙方的風險控制優勢，實現彼此收益的最大化；最后，社會資本的逐利性與養老產業的公益性相違背，因而，在“養老機構PPP模式”下，如果沒有有效的外部監督和約束，社會資本就會產生異化行為，阻礙我國養老產業的進一步發展。而有效且合理的回報機制會使社會資本參與養老機構建設的積極性會得到很大的提高，在某種程度上彌補養老機構發展的資金缺口，進一步緩解政府的財政壓力、促進我國養老機構的健康發展。

（三）機制內容

1.風險分擔機制。風險分擔機制是PPP項目成功運營的關鍵。合理的風險分擔機制下，風險分擔主要是依據雙方能力，充分發揮雙方的風險控制優勢，實現彼此收益的最大化。具體來說就是，較大的風險由承受力較強的一方承擔，如政府等公共部門可以承擔政策等系統性風險；較小風險則由承受力較弱的一方承擔，如社會資本則一般承擔技術和運營風險。而在PPP模式中，風險識別和風險分擔則直接影響著我國的養老機構PPP項目。然而，要建立合理的PPP模式風險分擔機制就要事前仔細研究、規劃、評估，最好在事前就能夠針對潛在的風險提出有效的解決措施；遵循“風險由能者承擔”的原則，在政府與社會資本之間合理分擔風險；在合作過程中雙方更要及時溝通，靈活調整風險分擔。

2.分配激勵機制。分配激勵機制是PPP項目成功運營的保障。養老產業的投資成本高、資金回收慢，回收周期長、投資風險大、盈利空間小的特點都直接導致了社會資本參與投資養老機構建設積極性的降低，阻礙了我國養老機構的進一步發展。這就需要政府采取一定的政策與手段對社會資本進行激勵和補貼，調動其參與積極性。所謂分配激勵機制主要就是指政府給社會資本一定的“鼓勵與投入”來達成雙方合理分配、實現收益共享，這些可通過簽訂合同條款實現。具體來說，“鼓勵”主要是指政府給社會資本稅收優惠，從某種程度上降低社會資本進入養老行業的門檻；而“投入”則主要是指政府通過轉移支付等手段對我國養老機構進行適當的補貼。總之，政府的分配激勵支持是推動社會資本投資養老服務產業必不可少的“外部動力”，是社會資本投資養老機構的重要政策保障，如果沒有政府的分配激勵政策的支持，社會資本的合理利益訴求就難以得到保障。因此，政府實施激勵機制來吸引社會資本的參與是十分必要的。

3.市場贏利機制。市場營利機制是PPP項目成功運營的動力。逐利性決定了社會資本投資養老產業的根本動力就是獲利。在PPP模式中，政府作為合作協議的擔保人理應保證社會資本在養老機構PPP項目中的基本收益。大體而言，政府應該及時調整、轉變職能，適度放權給社會資本，保證其擁有一定的自主權，比如資源開發權等，使社會資本獲得合理穩定的投資回報。首先，政府在項目審核的時候要建立一個科學、規范的程序，借助市場機制來確定合作方。其次，政府有必要建立一個比較嚴謹的承諾機制，來保障雙方的最低收益。再次，政府要進行分類管理。一方面，政府可借助財政補貼等方式保證價格的公允性，滿足老人基本養老需求；另一方面，政府要引入市場化競爭機制，通過使用者付費保障社會資本合理的投資受益，滿足老人個性化養老需求。

二、案例分析及啟示

（一）案例分析

恭和老年公寓（恭和養老院）是北京第一個PPP養老項目。遵照我國財政部下發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，該項目主要采用了ROT（改造—運營—移交）PPP方式。主要是由政府提供場地，公開招標引入社會資本投資，由其負責項目的運營、管理；同時引入第三方獨立的監管機構，建立一個“風險共擔、利益共享”的良性機制，實現合作共贏。

作為北京市首次引入社會資本建立起來的PPP項目，恭和老年公寓的特別之處在于它是一個多功能的養老機構，集養老、醫療以及娛樂于一體，不僅滿足了老人多樣化的養老需求，還一定程度上緩解了財政壓力。在PPP模式下，政府部門為了保障、提高養老服務質量，及時轉變職能：一方面，適當放權給社會資本，保障其經營自主權；另一方面，獨立的第三方監管機構采取每月一審并給出評審報告，政府部門據此進行監督并責令整改，促進養老機構的專業化、規范化運營，最大程度地調動社會資本投資養老機構的熱情。

上述案例中，作為北京首個采用PPP模式的養老項目，恭和養老機構建立了有效的競爭機制，主要是通過“招標”的方式來選擇最佳投資主體，依靠“競爭”來選擇專業化的運營機構，兼顧了公平和效率；其次，政府及時轉變職能，適當放權給社會資本，通過“委托”的運營方式緩解了財政壓力；再次，通過簽訂項目合同，明確政府和社會資本的權利義務關系，強化了“契約精神”；最后，在評估的前提下建立一個監督激勵機制，充分體現了養老事業的福利性和規范性。

（二）啟示

當前，將PPP模式應用到養老設施的建設中去是我國目前正在努力的方向，而尊重社會資本利益，建立合理的投資回報機制則是項目成敗的關鍵。在上述案例中，恭和養老機構的成功運營歸根到底還是投資回報機制在發揮著決定性作用，其中有沒有合理、有效的約束激勵機制和競爭機制是關鍵。

1.政府的政策以及經濟等激勵舉措落實到位。在恭和養老機構PPP項目中，政府主動放權使得社會資本擁有一定的自主權，參與積極性得以提高；政府還給予社會資本一定的稅收優惠和財政補貼，保障其合理的利益訴求。

2.有效的市場贏利機制吸引社會資本參與。在恭和養老機構項目中，北京市政府主要是借助市場機制，通過招標來確定最優合作方，這樣一個良性競爭的環境對于項目的成功運營十分有利。

3.合理的項目風險分擔機制。然而，項目的成功運營僅憑借有效的分配激勵機制和市場贏利機制還是遠遠不夠的，一個合理的項目風險分擔機制十分必要。在養老機構PPP項目中，由于服務對象的特殊性，養老產業一般都具有投資成本高、回收周期長、盈利空間小的特點，社會資本常常面臨更大的投資風險。可以說，有沒有一個有效的合理的風險分擔機制直接關系到項目的成敗。

養老機構PPP項目本身具有的公益性與社會資本的逐利性相矛盾，社會資本的參與熱情自然不高。恭和養老機構PPP模式要得到廣泛的推廣，必須改善政府治理，構建一個持續穩定的回報機制，充分調動社會資本的投資熱情，實現公私雙方的合作共贏。這就要求建立并完善市場贏利機制、分配激勵機制以及風險分擔機制。

三、養老機構PPP項目回報機制的構建

（一）使用者付費機制建立社會資本回報保障

養老機構從資金的回收特點來看屬于準經營性項目，且該行業投資大、回報周期長、公益性等特點決定了投資方的主要獲利方式是使用者付費。使用者付費機制下，社會資本主要依靠公共產品和服務的最終使用者的直接付費來收回項目成本并在此基礎上獲得一定的收益。該機制的適用條件有以下幾點：

1.費合法、合理。PPP項目的收費主體、標準以及收費權設置不僅要符合國家法律、法規的規定，還要充分考慮公眾的支付意愿、支付能力，保證將收費標準控制在合理的范圍之內。此外，收費還要均衡、兼顧經濟效益和社會效益，如依照市場的需求價格彈性進行定價管理等。

2.需求長期、穩定。是否具備長期穩定和持續的需求量、能否較為準確地進行收益評估和財務測算是判斷PPP項目是否具備商業可行性的重要條件。因為，在使用者付費項目中，社會資本常常需要承擔絕大部分的項目需求風險。社會資本只有憑借收費才能收回項目的投資、運營成本并獲得合理的收益，而只有長期穩定的需求才能保證收費，保證社會資本的合理收益，調動其參與項目投資的積極性。

3.政府承諾管理。需求量直接關系到使用者付費項目的成敗，關系到社會資本的投資成本與收益能否得到保障。因而，政府作為項目的負責人有責任也有義務分擔社會資本的需求風險如對社會資本承諾一個最低的長期穩定的需求量來保障其基本的合理收益。

4.價格調整措施。通常，使用者付費項目大多數是為期15～20年的特許經營項目，為兼顧社會資本的逐利性和社會公益性，保證公共產品或服務的價格在PPP項目實施期間能夠準確地反映市場供求關系，靈活的價格調整機制十分必要，如依照市場的需求價格彈性進行定價管理等。

（二）財政補貼確保社會資本的合理收益

政府的支持是推動社會資本投資養老服務產業必不可少的“外部動力”。為此，政府應該推行一些激勵措施如對社會資本進行適當的財政補貼以及政策優惠來保障社會資本合理收益，充分調動社會資本投資養老機構的積極性。

1.制定各項優惠政策。

第一，充分調動社會資本的投資熱情，政府需要積極出臺各項有利于社會資本獲得經濟利益的優惠政策，而與其他行業相較而言，投資養老產業所需的土地等建設成本較高。因此，政府就要在土地方面采取各種手段和方法優先保障模式中社會資本的項目用地。

第二，融資優惠是更好地調動社會資本的投資積極性，保證其獲得合理的經濟利益的重要方法。具體來說，在養老機構PPP模式中，政府就應該在一定程度上減免社會資本投資養老等公益性產業的稅費。

2.將財政補貼納入預算。政府可以把給予養老機構的專項財政補貼納入國家財政預算中去，為社會資本的合理投資收益提供有效的制度保障。另一方面，養老機構向銀行等金融機構進行融資時，政府可以通過成立“專項基金”等形式給其提供貸款擔保和利息補貼，保障社會資本在養老機構投資中的合理收益，調動其參與熱情。

因此，在“養老機構PPP模式”下，只有以社會資本合理的投資收益的實現為前提，高質量、高水平的養老需求才能得到較好的實現，養老機構的公益性、福利性才能更好的體現。

（三）項目合同明確社會資本回報權益

服務對象的特殊性以及公益性特征使得養老機構等公共行業一般都具有投資成本高、投資風險大的特點，社會資本投資養老機構往往也因此顧慮重重。針對投資風險大的養老機構PPP項目，合理、明確的風險分擔機制是吸引社會資本參與積極性，保證其合理投資收益的關鍵。因此，一個責任明確的項目合同機制的建立就顯得十分必要。

1.階段簽訂合同。養老機構PPP項目具有投資周期長、利益相關者多等特點，各主體之間的利益關系錯綜復雜。倘若沒有一個相對合理、規范的項目合同來明確政府和社會資本的權利義務關系，約束彼此的行為，就會出現“推諉扯皮”現象，造成項目實施效率低下，甚至項目失敗。因此，政府和社會資本有必要分階段簽訂項目合同，明確并約束雙方在項目投資前期、建設期以及運營期的職責，通過簽訂規范有效的合同管理來保證養老機構PPP項目的可持續、健康運行。

2.產權歸屬明確。一般來講，PPP項目的產權是一系列財產權利的綜合，比如所有權、使用權、占有權以及收益權、處置權等等。在PPP模式中，養老機構作為準公共產品，其投資主體的多元化使得PPP項目兼具公私兩種性質，這就很容易產生“產權不清”等問題，使得各方權益無法得到保障。因此，在運行PPP養老機構項目之前就通過合同明確各自權利就顯得至關重要。

3.完善法律法規制度。不健全的法律法規制度會使得養老機構PPP項目的合同管理存在漏洞，比如項目合同約定條款簡單模糊，甚至權責利關系不明等，這些都會大大增加我國PPP模式介入養老機構等公共領域的實施、推廣風險。因此，政府必須要大力出臺和完善相關規章制度，為我國PPP項目的有效、規范運行提供法律保障。

四、結語

社會資本的投資回報機制是養老機構PPP項目的實施前提，也是項目成功的關鍵。一個合理有效的回報機制不僅可以充分調動社會資本參與養老機構建設的積極性，滿足多樣化養老需求，解決機構融資難困境，還能緩解政府財政壓力，營造一個共贏的投資環境，這對促進PPP項目的成功運營、模式的大力推廣都有著十分重要的意義。因而，建立一個有效、合理的回報機制十分必要。