提升財政收入質量的研究與思考
——以甘肅省張掖市為例

■//陳繼勇

“十二五”時期，張掖市財政工作始終把改革創新貫穿工作的全過程，充分發揮職能作用，積極應對經濟下行壓力加大的嚴峻形勢，迎難而上、奮力而為，全市財政收支規模繼續擴大，財政實力顯著增強，支持經濟發展、保障改善民生能力不斷提升，財政預算管理制度改革成效顯著。但財政運行過程仍存在不少困難和問題，亟需解決。本文通過總結分析張掖市“十二五”時期財政運行情況，揭示了張掖財政運行面臨的困難和問題，提出了提升財政收入質量的對策和建議。

一、張掖市“十二五”時期財政運行情況

（一）財政收支快速增長，收支規模取得新突破

“十二五”時期張掖市經濟的穩步發展，為全市財政收支快速增長奠定了堅實的基礎。“十二五”期間，全市一般公共預算收入年均增長26.1%，高于全省平均水平10個百分點，位居全省第3位，與“十一五”“十五”期間增速相比，分別高7.6和12個百分點，是分稅制財政體制運行以來，張掖市財政收入增長最快的時期；全市一般公共預算支出年均增長15.9%，高于全省平均水平0.9個百分點，位居全省第6位。與“十一五”“十五”期間增速相比，分別低14.5和1.9個百分點，相比收入而言，支出增速明顯放緩。

2015年，全市一般公共預算收入完成24.14億元，居全省第10位，比“十一五”末的7.58億元增加了16.56億元；全市一般公共預算支出完成123.4億元，居全省第11位，比“十一五”末的58.94億元增加了64.54億元，收支規模均實現了翻番。2011年張掖市收入規模首次突破10億元大關，2014年突破20億元大關，收入規模從10億元到20億元僅用了4年時間，但從1994年的1.14億元到2011年超過10億元卻用了16年時間。2014年支出總量首次突破100億元大關，支出規模從2009年的50.36億元到超過100億元僅用了5年時間，但從2002年的10.7億元到2009年超過50億元卻用了9年時間。

因此，無論從速度還是規模上，這一時期都是張掖財政收支特別是財政收入實現跨越式發展的最好時期。

（二）財政實力顯著增強，保障能力進一步提高

“十二五”期間，中央財政進一步加大對中西部地區轉移支付補助力度，張掖市財政獲得的一般性轉移支付補助也明顯增加。2015年上級財政對全市一般性轉移支付補助達到了50.7億元，當年可用財力達到了75.28億元，與2010年相比，增加46.14億元，年均增長20.9%，高于全省同期年均增速5.3個百分點，位居全省第3位；人均財力達到了6172元，與2010年相比，增加3744元，年均增長20.5%，高于全省同期年均增速5.3個百分點，位居全省第4位。與此同時，各級財政部門會同有關部門，積極爭取各類專項轉移支付補助。2015年全市爭取各類專項轉移支付補助45.4億元，與2010年相比，增加17.4億元，年均增長10.2%（低于全省同期年均增速1個百分點）。轉移支付補助的增加，有力支持了全市經濟社會事業的發展。全市農林水事務支出達到22.68億元，年均增長16.87%；教育支出達17.45億元，年均增長18.71%；社會保障和就業支出達到17.07億元，年均增長18.49%；醫療衛生支出達到9.32億元，年均增長15.79%。同時，各級財政積極調整支出結構，著力解決民生問題，進一步加大民生投入，各級財政用于民生的支出占總支出的80%以上，基本建立起了覆蓋城鄉的養老、醫療、救助等社會保障體系，保障水平明顯提高。

（三）財政改革全面推進，理財水平明顯提升

1.以完善制度為基礎，強化全口徑預算管理，實現了收入一個“籠子”。按照制度總攬全局、流程明細設計、責任明確到人的模式，以《預算法》等法律法規為基礎，張掖市全面修訂完善預算管理、債務管理、國庫集中支付改革等17項制度，進一步明確了收支預算管理程序，形成了職責明確、監督有效、流程清晰、運轉順暢的財政預算管理工作機制。強化全口徑預算管理，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算、政府性債務收入全部納入預算管理，實現了收入一個“籠子”。

2.以信息建設為支撐，強化部門預算管理，實現了預算一個“盤子”。按照“金財工程”實施要求，建成了內外網分離的財政信息網絡系統，實現了省市縣、銀行、預算單位橫縱相連的網絡系統，建成了以部門預算、指標管理為基礎，涵蓋國庫集中支付、資金動態監控等多個模塊的財政一體化信息系統平臺。根據財政供養人員、單位性質等因素，建立了人員支出、公用經費部門預算定員、定額體系，將所有財政性資金全部納入了部門預算，形成了“一個部門，一本預算”的管理格局，實現了預算一個“盤子”。

3.以強化監管為抓手，全面推進國庫集中支付，實現了支出一個“口子”。強化日常公務支出監管，健全預算單位內控制度，確保公務卡使用安全有效。強化項目支出監管，加強政府采購預算管理，不斷擴大政府采購范圍，形成了以政府采購為基礎，財政、紀檢監察、審計等部門相互配合、相互監督的政府采購模式，構建起了上下聯動、點面兼顧的財政“大監督”格局。按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，從預算編制、用款計劃審批、資金支付、預算執行監督等環節全部實行網絡化管理，所有財政性資金全部實現了國庫集中支付，形成了對預算單位財政性資金支付的全過程監管，實現了支出一個“口子”。

通過不斷深化財政預算管理體制機制的改革，財政部門內部形成了預算編制、執行、監督適度分離、分工協作、相互制約的管理機制，外部形成了財政、預算單位、銀行之間規范、透明的運行監督機制，實現了從預算編制到資金支付全過程動態監控。財政管理更加全面、規范，資金支付環節明顯減少，制約了預算單位花錢的隨意性，有效防止了擠占、挪用、截留等問題的發生，財政科學化、精細化管理水平進一步提高。

二、存在的主要問題和困難

(一)問題

1.總量偏小。2015年，張掖市大口徑財政收入完成53億元，占地區生產總值的比重僅為13.3%，比全國、全省分別低9個和5個百分點；全市一般公共預算收入和支出規模位分別居全省第10位和第11位，與地區生產總值規模排序的第7位不相適應。由于總量小，人均收支與全國、全省相比也存在較大差距。2015年全市人均一般公共預算收入僅為1979元，比全國、全省分別少4076元和882元；人均一般公共預算支出為10123元，比全國、全省分別少844元和1257元。人均收支的懸殊，也反映了張掖市財政自給率低（20%），“吃飯”財政特征明顯。

2.結構失衡。從財政收入構成分析，2015年，全市稅收收入完成14億元，占一般公共預算收入的58%，比全省稅收比重（71%）低13個百分點；非稅收入完成10億元，占一般公共預算收入的42%，比全省非稅收入比重（29%）高13個百分點。五年來，全市稅收收入占一般公共預算收入的比重下降了17個百分點，非稅收入比重上升了17個百分點，收入結構明顯失衡。從稅收收入來源分析，建筑業、房地產業提供的稅收（行業稅收含上劃中央、省級收入，下同）占稅收總量的48%，工業提供的稅收只占稅收總量的21%，主導產業稅收偏低，稅收收入結構也不合理。

3.增收乏力。十二五”期間，全市一般公共預算收入增速達到了26.1%，高于同期生產總值增速15.6個百分點，其中非稅收入增速達到了40%，高于稅收收入增速20個百分點。從年度增速分析，2011年一般公共預算收入增幅達到了35.4%，為歷史最好水平，同時，2013年和2014年增幅也保持了32%的增速（這兩年收入高速增長主要靠蘭新高鐵貢獻的稅收）。以上數據充分說明該市財政收入增長過于依賴非稅收入和一次性稅收收入的增長。隨著房地產宏觀政策調整、投資萎縮以及減稅降費等政策因素的影響，財政收入缺乏新的增長點，增收乏力，2015年增速僅為9%，財政收入增速明顯下滑。

（二）原因

1.產業結構不合理。2014年，全市三次產業結構調整為24.6:33:42.4，但一產比重仍然偏大，分別比全國、全省高13.5和11.4個百分點；二產比重小，分別比全國、全省低9.6和9.8個百分點，結構性矛盾依然突出。由于第一產業不直接提供稅收，這樣的產業結構直接導致張掖市財政收入總量小，占生產總值比重低。

2.工業經濟發展緩慢，質量效益不高。2015年全市工業增加值完成72.7億元，增速僅為5.2%，比最好年份2011年下降16.8個百分點，比全省增速低1.8個百分點，發展速度緩慢。工業提供稅收僅有6.09億元，比2010年減少了209萬元，年均下降0.07%，低于同期工業增加值增速12.5個百分點，低于稅收收入增速16個百分點。工業百元增加值提供的稅收為8.38元，比2010年的6.1元下降了2.28元，工業經濟效益下降趨勢明顯，對稅收收入增長的拉動作用非常有限。特別是采礦類企業由于產品附加值不高，市場競爭力不強，易受國家政策和市場環境影響，產量、價格波動大，稅收不穩定，從長期看，也形不成有效的增長點。2015年采礦業上繳稅金1.2億元，比2010年減少4349萬元，年均下降6%，比其納稅最好的2012年減少1.3億元。

3.第三產業稅收貢獻率偏低。2015年，全市來自第三產業稅收17.7億元，三產百元增加值提供稅收10.5元，與2010年相比，增加了2.1元，與全省三產百元增加值提供稅收相比，差2.9元，三產稅收貢獻率明顯偏低。雖然近年來張掖市大力發展以旅游業為主的第三產業，旅游接待人次和收入保持了較高增長（40%以上），但由于旅游產品開發不足，產業鏈條也還沒得到有效延伸，與旅游業相關的交通運輸業、批發零售業和住宿餐飲業僅提供稅收4.27億元，增速還不足10%，旅游業對三產稅收貢獻十分有限，在一定程度上影響了第三產業稅收貢獻率的提升。

4.一次性收入拉高了收入基數。“十二五”期間，財政收入快速增長，經濟發展是財政增收的主要原因，但也還包括政策性增收和一次性增收，這些收入拉高了收入基數。財政收入中非稅收入的高速增長就明顯屬于上述原因：一是實現財政根據中央和省上規定將除教育事業收費外的所有行政事業性收費收入全部納入了預算管理形成的增收；二是2013年以來，機關事業單位清理處置辦公用房，國有資源資產處置收入大幅度增加形成的增收。2014年，全市國有資源有償使用收入達到最高點3.7億元，較2013年增長1倍多。稅收收入的增長主要得益于項目稅收的快速增長。由于蘭新鐵路第二雙線、西氣東輸等重點項目相繼開工建設，加之以黑河水電、河西水電為代表的投資主體在黑河中上游投資建設梯級電站，建筑安裝工程總量大，這些項目對稅收收入拉動效應十分明顯。以蘭新高鐵為例：自2011年開工以來累計實現稅收4.64億元，其中2013年達到1.53億元，2014年達到1.2億元，2015年僅實現688萬元。隨著國家減稅降費政策的實施和國有資源資產處置收入的大幅度減收，以及這些重點項目的相繼建成，無論是非稅收入，還是稅收收入的增長，都需要消化近幾年一次性或政策性因素帶來的增收，財政收入持續高速增長的動力明顯不足。

三、對策和建議

（一）轉變經濟發展方式，不斷優化產業結構

通過發展現代農業、做大生態工業、做強第三產業，努力解決張掖市農業經濟比重高，工業經濟發展慢，第三產業質量效益不高的矛盾，努力形成以特色農業為基礎，生態工業為支撐、新興服務業全面發展的格局。

1.發展現代農業。堅持不懈地實施玉米制種、綠色蔬菜、優質牧草、肉牛養殖“四個百萬”工程，重點在做優做強產業、延伸鏈條、提升品質和效益上下功夫。培育南部沿山區著力做精做優馬鈴薯、中藥材、食用菌、雜交油菜、高原畜牧業等優勢產業；中部綠洲區著力做大做強現代制種業、草食畜牧業、“金張掖”夏菜等主導產業；北部荒漠區鼓勵支持發展非耕地設施農業，積極發展戈壁農業。深入實施品牌帶動戰略，大力開展“三品一標”認證工作，不斷擴大特色優勢農產品品牌效應。促進農產品流通設施建設，降低物流成本。通過財政補貼保費，支持出口信用保險發展，鼓勵農產品跨區域流通，進一步開拓國內、國際市場，推進農業與二、三產業聯動發展，提升農產品加工轉化率和農業附加值。

2.做大生態工業。一是樹立工業強市強縣、工業富民惠民的理念，把工業作為增加經濟總量、提高經濟質量、擴大就業容量、拓展稅收增量的主導產業，在立足實際、綠色環保、節能低碳的基礎上，鼓勵發展各具優勢的生態工業企業和工業產業。二是鼓勵支持張掖經濟技術開發區和民樂生態工業園區加快發展，在基礎設施建設、項目資金安排、融資平臺建設、政策性建房指標等方面實施優先扶持政策，促進集聚化、集約化發展。支持各縣區加快發展各具特色的工業園區、產業聚集區，引導項目向產業聚集、產業向園區集中，提升園區聚集擴散功能。三是促進特色工業經濟鏈條延伸。圍繞發展農畜產品加工業、新能源產業、戰略性新興產業，以全產業鏈視野和“先予后取”理念出臺和落實優惠政策，推動以商招商、產業循環式招商。鼓勵上下游企業互相持股、融合發展，推動專業化分工協作，降低進項物流成本，合理利用加工副產物，增加加工環節，提高資源轉化率，推進精深加工，豐富產品種類，開發高端產品，建立生產的全流程產業鏈，建設一批特色工業經濟企業群體。四是實施好專利資助和馳名、著名商標獎勵政策，出臺商標注冊資助、專利權和商標權質押貸款財政貼息和本地品牌價值評估增值獎勵政策，促使企業實現從“賣原料”、“賣產品”到“賣品牌”的根本性轉變，提升在產業價值鏈中的位置，進而增加盈利能力和財政貢獻能力。

3.做強第三產業。一是立足資源稟賦，在做活旅游產業上作文章。以創建國家全域旅游和全省旅游文化體育醫養融合發展為抓手，全力推進丹霞世界地質公園、世界自然遺產申報和5A級景區創建工作，加快隴上江南生態古鎮、濱河新區自駕游基地等項目建設，健全完善旅游服務體系。促進具有相當優勢的旅游項目提質增效，發展各具特色的縣域旅游產業，促進旅游產業與其他產業融合發展，把旅游產業真正打造成增加經濟實力和地方影響力的優勢主導產業。二是促進生產性服務業發展。圍繞現代物流、電子商務、金融服務、研發設計、人力資源服務等重點生產性服務業，加大扶持力度，增強生產要素聚集、優勢資源轉化、終端產品集散功能，面向南北兩大高原建立協作發展機制，打造輻射周邊的區域商貿物流中心和資源轉化外運基地，為全市擴大農業比較優勢，推動生態工業再上臺階提供更好的中間服務保障。三是促進互聯網經濟發展。按照“互聯網+”模式，大力拓展互聯網與經濟社會各領域融合的廣度和深度，推動經濟提質增效和轉型升級，培育新興業態，打造新的增長點。開展好國家小微企業創業創新基地城市示范工作，鼓勵各類科技園、孵化器、創業基地、農民工返鄉創業園等加快與互聯網融合創新，打造線上線下相結合的“雙創”載體，聯通商品、服務、數據（資源）及智力等共享的渠道，促進分享經濟快速增長。

（二）綜合運用財稅政策,推進縣域經濟發展

緊緊抓住政策機遇，圍繞民生改善、生態保護、基礎設施建設等方面爭取項目資金。牢固樹立“過緊日子”思想，強化預算約束，嚴格預算執行，優先保障民生政策落實到位，確保將有限的資金、財力用于經濟社會發展最需要的地方，進一步推動縣域經濟發展。

1.加快城鄉基礎設施建設。加快城鎮道路、供水供暖、電力燃氣、垃圾污水處理等基礎設施建設，大力推進城鎮棚戶區和城中村改造。以暢通對外聯絡和物流運輸通道為重點，打通縣域經濟發展“大動脈”和“毛細血管”，提升縣鄉路網保障通行能力。把統籌城鄉一體化發展與調整縣域功能布局和產業培育結合起來，采取重點扶持、梯次推進的方式，推動建立中小城鎮、重點鎮、特色村合理布局、統籌發展新型城鎮體系。積極籌措資金，大力支持棚戶區、老舊住宅小區改造等保障性住房建設。支持經濟發展快、交通區位重要、入口吸納能力強的縣按照城市架構規劃建設，穩妥推進“撤縣建市”“撤縣建區”。

2.提高縣級基本公共服務水平。調整優化支出結構，壓縮“三公”經費等一般性支出，按可持續、保基本原則安排好民生支出。支持教育優先發展，加快推進普及農村學前教育，提高教育質量。推進義務教育均衡化發展，加快城鄉義務教育公辦學校標準化建設，實現縣域城鄉義務教育一體化改革發展。積極發展職業教育，落實中等職業教育免除學雜費，培養適應縣域經濟社會發展的技能人才。深化醫藥衛生體制改革，促進醫療、醫保、醫藥聯動。加強縣級醫院建設，促進醫療資源向基層、農村流動，提升縣鄉醫療服務能力和水平。實施積極的就業政策，注重以非農產業和小型微型企業發展帶動就業，重點做好高校畢業生、農村富余勞動力和城鎮就業困難人員就業工作，全面落實各項就業創業政策，促進各類群體就業創業興業。加大社會保障投入，完善覆蓋城鄉、制度健全、管理規范的社會保障體系，積極推進城鄉居民醫療保險制度整合、跨省異地就醫直接結算、機關事業單位養老保險制度改革，全面實施全民參保登記計劃，進一步提高基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險保障水平，努力實現應保盡保目標。整合扶貧等涉農資金，切實增加扶貧投入，支持易地扶貧搬遷、富民產業培育等扶貧項目實施，鞏固擴大精準脫貧成果。積極促進創業就業，實施更加積極的就業政策，完善創業扶持政策，加強對靈活就業、新就業形態的支持。加快實施華夏文明傳承創新區建設，推進文化繁榮發展，構建現代公共文化服務體系，加強基本公共文化服務保障。

3.加強生態建設和環境保護。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的發展理念，統籌生態建設、環境保護和經濟社會協調發展。全面排查整治祁連山保護區外圍區域生態環境問題，持續推進黑河濕地生態環境問題整改，高度重視城市生態環境和公路通道生態環境建設，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動，積極開展全域無垃圾示范區創建工作，提高生態環境保護建設的整體水平。全力實施山水林田湖生態保護修復項目，積極做好祁連山國家公園體制試點工作，加強生態系統修復和保護。鞏固退耕還林、退牧還草、防沙治沙等重點生態工程建設和國家水土保持重點工程成果。加大環境風險和污染防治力度，推進工業企業清潔生產和污染治理，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。加強城鄉環境綜合整治，加大農村面源污染防治力度，推進垃圾分類處理和畜禽養殖廢棄物資源化利用。大力推進“千村美麗、萬村整潔、水路房全覆蓋”的農村人居環境改善行動，建設既傳承鄉村記憶又具有現代文明元素的美麗宜居鄉村。

（三）強化收入征管，不斷提升財政收入質量

1.轉變收入考核方式。各級政府和財政部門要按照預算法規定，實事求是、科學合理地編制收入預算，收入目標的設定要與當地經濟社會發展水平相適應，上級政府和財政部門不再向下級財政部門或預算收入征收部門下達收入指標，不再設置與財政收入規模或增幅掛鉤的考核指標，并不再作為獎懲依據，真正實現收入預算從約束性指標轉向為期性指標。

2.強化稅收收入征管。健全部門協作互動工作機制，強化重點行業、重點稅源、新增稅源的分析監控和稅收征管，進一步推廣應用網絡機打發票，健全完善綜合治稅信息網絡，實行稅源信息共享機制，不斷挖掘新的稅收增長點，依托現代信息技術準確查找征管薄弱環節，完善納稅評估辦法，加大檢查稽查力度，努力做到應收盡收。嚴格依法行政，嚴厲打擊各種偷稅、漏稅、抗稅行為。堅決落實好各項稅收優惠政策，嚴禁擅自減征、免征、緩征稅款。

3.規范非稅收入收繳管理。嚴格非稅收入管理，加強國有資源、資產有償出讓收入的征收管理，依法收繳企業國有資本經營收益，堅決杜絕將學校學生繳費、醫院醫療服務收入等事業單位的事業收入以及國有企業、事業單位的經營性收入繳入一般公共預算，以及將財政資金撥付給企事業單位，再由這些單位以各種稅費、國有企業利潤收入、國有資產處置收入等名義將上述資金繳入國庫，虛增財政收入等現象的發生。要進一步完善非稅收入的稽查、獎勵、處罰和責任追究等監督管理制度，嚴格依法依規組織財政收入，加大收入預算執行監督力度，堅決制止虛增財政收入行為，切實提高財政收入質量。

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