從公共服務協議到部門業務計劃
——英國新績效預算改革對我國的啟示

■//鄭德琳

一、英國新績效預算改革背景

自20世紀90年代后期以來，英國政府績效管理改革進入了一個新的階段。在撒切爾政府和梅杰政府績效改革的基礎上，英國政府吸收了美國新績效預算改革的部分經驗，并構建了當代績效預算管理體系的整體框架。因此，這一階段的改革也被稱為英國的“新績效預算”改革。

以執政黨更替為標志，英國新績效預算改革大致可以分為兩個時期。第一個時期從布萊爾政府開始，至2010年工黨不再作為執政黨為止。1997年，布萊爾政府頒布了《綜合支出審查法案》，通過“公共服務協議”明確各部門的績效目標，并把績效評價結果作為制定政府長期經濟計劃與以后年度預算目標的依據。第二個時期從2010年保守黨和自由民主黨組建聯合政府開始，聯合政府不再沿用公共服務協議進行支出審查，改為推行“部門業務計劃”，各部門根據計劃提供績效指標信息。

二、英國新績效預算改革發展歷程

（一）綜合支出審查與公共服務協議

1.綜合支出審查

綜合支出審查（Comprehensive Spending Re?view，CSR）最開始為“支出審查”（Spending Review，SR），即對政府部門支出的審查。自1997年起，英國財政部實施了多次支出審查，大幅增加了政府優先發展項目的資源，并對教育、醫療、交通和司法等關鍵公共服務設定了改進目標。預算前的支出審查相當于為審查期限內的公共支出設定了一個與財政規則相一致的“封套”。在支出審查過程中，財政部會根據以往年度的支出審查情況，對支出審查期（通常為三年）內新一年的年度變動支出進行調整。布萊爾政府1997年出臺的《綜合支出審查法案》，首次全面、系統地針對政府各部門制定了績效目標體系，這也標志著“支出審查”轉變為“綜合支出審查”。綜合支出審查是財政部根據各部門職責和目標，對其支出項目實施的一種零基預算審查，目的在于尋求實現政府既定目標的最佳方式，其實質是一個規劃和控制公共支出的政府治理過程。

2.公共服務協議

為了提高政府使用資金的效率，英國政府從1998年起開始采用“公共服務協議”（Public Service Agreement，PSA）作為綜合支出審查的依據。每個政府部門都在其公共服務協議中制定了清晰的公共服務改進目標。協議的主要內容包括：一是宗旨（Aim）。協議首先會對部門職責進行總括性描述，表明該部門所提供服務的方向和重點，所有的公共服務內容將圍繞部門宗旨展開。二是目標（Ob?ject）。協議從廣義上描述該部門要取得的成效，為績效管理體系提供了基本框架。隨著協議的不斷細化和改進，以效果（Outcome）為主的目標所占比重逐漸增大，同時保留了少量的產出（Output）目標。三是績效目標（Performance Target）。以結果為導向，績效目標的選取遵循SMART法則。四是責任人聲明（Statement of who is responsible），負責人一般為相應的國務大臣。五是技術注釋（Technical Notes）。從2000年起，協議加入了如何定義績效目標、測量實現目標過程的數據來源，以及如何判斷績效目標是否實現的說明。

3.基于公共服務協議的綜合支出審查

（1）預算績效監督。財政部和內閣委員定期對各部門在完成績效任務過程中存在的風險進行定期檢查和監控。財政部每季度收集一次各部門的績效進程信息，向內閣委員會報告績效情況，并定期向社會公眾發布。負責公共支出的內閣委員會每年兩次召集各部門負責人匯報該部門當前績效目標的完成情況、存在風險和風控計劃。如果某個部門的績效下降，內閣部長會與該部門共同協商解決辦法，確保績效回到正常軌道上來。

（2）預算績效審計。績效審計一直是英國績效預算的重要內容。權力機構通過審計機構提交的績效報告加強對政府的監控，同時績效報告也為未來政府部門預算決策提供了參考。每預算年度結束后，各部門根據各自預算執行情況提交部門績效報告，并由隸屬于議會的國家審計署進行績效審計。審計署向議會公共賬目委員會提交審計報告，同時反饋政府部門，并對外公布。

（3）績效報告發布。政府部門每年兩次向議會提交績效報告，一是春季提交的部門年報告（Annu?al Departmental Report，ADP），在一個財政年度結束后提交，要求說明部門績效任務的最終完成情況。二是秋季提交的秋季績效報告（Autumn Perfor?mance Report，APR），一般在每年的12月份提交，屬于預算進程報告。對外公布各部門履行公共服務協議的進展情況和實現績效。相關績效信息可以從財政部或各政府部門網站上獲取。

（4）績效信息運用。對于幾年來績效顯著的部門或地方政府，中央政府將對其實行適當的“獎勵”：一方面是增加可支配財政資金，另一方面是擴大地方自治權。這一方式有效地提高了各部門和地方政府的積極性，促使它們關注支出結果，通過不斷地提高支出績效來獲取更大的自主權。對于績效不好或未完成規定的績效任務的部門，內閣委員會會幫助該部門分析原因和尋找改進方法，并提供相應的支持，以保證其完成協議約定的績效目標。

（二）部門業務計劃

2010年5月，英國保守黨和自由民主黨聯合政府成立，并在6月廢除了公共服務協議制度，改為要求各部門制定“業務計劃”（Business Plan，BP）。與公共服務協議相比，業務計劃明確了各項改革目標的優先次序，確定了關鍵改革項目的時間節點，制定了更為具體和詳細的改革措施與績效考核指標。同時，財政部在網站上定期發布業務計劃的進展情況，每年對計劃內容進行更新和調整。

1.部門業務計劃的編制

部門業務計劃一般由聯合優先次序、結構性改革計劃、部門支出預算和預算透明度四部分構成，一些部門會在計劃引言部分加入部門愿景（Vi?sion），以闡明部門的戰略目標。

（1）確定聯合優先次序。預算項目的聯合優先次序（Coalition Priorities），決定了各部門資金分配的優先級別，而項目優先次序則由部門職責和部門結構性改革的重點決定。聯合優先次序中的項目一般包括兩部分：政府確定的優先項目和本部門主要責任項目。政府確定的優先項目一般為計劃期內的重點發展項目，如文化媒體和體育部將2012年倫敦奧運會和殘奧會支出項目放在2012-2015年聯合優先次序的首位。另一方面，為保障各部門履行好其主要職責，部門主要職能的支出也會在聯合優先次序當中得到體現。

（2）制定結構性改革計劃。結構性改革計劃（Structural Reform Plan）是確保各部門對政府項目承諾負責的關鍵工具，相當于各部門年度工作的路線圖和時間表。結構性改革計劃對聯合優先次序中的項目進行分解，確定實施項目所需采取的主要行動，細化每一項行動中的具體措施，并規定了完成措施的起始和結束時間，特別是詳細列出“里程碑”事件（Milestone）的時間節點，讓公眾得以更為便捷地掌握關鍵行動的進展情況。此外，計劃改變了以往中央對地方從上而下的目標和集權式管理體系，從而賦予了各部門更大的自主權。

（3）編制部門支出預算。在項目優先次序和結構性改革計劃基礎上，各部門會編制涵蓋整個綜合支出審查期的部門支出預算（Departmental Expendi?ture），說明該部門將如何運用這些資金。部門支出主要包括三部分：一是行政支出，即除了一線服務成本以外的所有中央政府行政費用；二是項目支出，即用于舉辦活動、購買產品和服務的支出，如工資和福利等；三是資本支出，即對具有長期價值的資產的支出，如建筑和設備等。此外，部分職能部門還會進一步列出重大項目的支出預算。

（4）披露績效評估指標。績效評估指標在業務計劃中的預算透明度（Transparency）部分披露。該部分詳細闡述了政府部門績效評估的關鍵指標，包括投入指標（Input Indicator）、效果指標（Impact Indi?cator）和其他關鍵數據（Other Key Data），并提供政府部門的效率信息（Department Efficiency），以便公眾對各部門日常運營成本進行比較和評判。所有的績效指標和相關數據都會在財政部網站上公開并定期更新，以數據集的形式供公眾查閱，以便公眾及時掌握政府各部門的支出進度和資金使用效率。

2.基于部門業務計劃的新績效預算管理

（1）內部評估。2010年后，英國政府將績效預算由集中監測轉向分權管理，要求各部門自行公布其支出情況和績效指標。各部門會在發布部門業務計劃的同時公布兩份附錄：一是業務計劃績效指標測量模板（Measurement Template），對其所采用績效指標的技術定義、基本原理、計算方法、采集頻率、數據來源等問題作出詳細說明。二是一般支出附錄（Common Areas of Spend Annex），對該部門人員、物業、采購、重大項目、信息技術、運營成本等各項支出進行細分和說明。各部門需要開展自我評估，在網上定期公布各項績效指標數據和部門支出進度，并編制部門年度報告，匯報部門業務計劃的進展情況。與英國實行的中期財政規劃相適應，各部門每年都要滾動更新業務計劃，基于過去一年的績效評估情況調整業務計劃的內容和績效評價指標。

（2）外部審計。國家審計署根據所審計部門的主要責任、組織架構和資金去向，對該部門過去一年的工作進行績效審計分析，并對部門官員的工作認同度、工作效率等展開調查。2011年起，英國開始實施全政府賬戶（Whole of Government Accounts）審計報告，合并提供1500多個公共部門機構面臨的或有債務和準備金的全面信息。改革后，國家審計署審計的部門賬戶所使用的報告概念和支出估計均必須提交議會批準，從而進一步提高了審計監督的影響力。各部門需要根據國家審計局的審計報告，推出進一步提高預算績效的計劃。

（3）預算責任辦公室預測與評估。2010年5月，英國成立了預算責任辦公室（The Office for Budget Responsibility，OBR）。OBR通過編制經濟與財經展望報告（以下簡稱“報告”）對經濟和財政狀況進行五年預測，評估在當前政策下達到中期財政目標的概率。該報告每年發布兩次，與春季和秋季預算聲明一同發布。自2014年3月起，英國政府對“福利上限”（Welfare Cap）設定部分支出限額。OBR在報告中對政府遵守上限的情況進行正式評估，并在預算上限內預測政府支出。同時，OBR在每年秋季出版年度預測評估報告（Forecast Evaluation Report，FER），對其預測績效進行事后評估，詳細分析宏觀經濟和財政預測的結果與預測情況之間的差異。在OBR提供的各項報告基礎上，英國政府對下一年度整個公共部門體系收支做出具體安排，同時對中期財政規劃進行調整和修正。

三、英國新績效預算改革的主要成效

英國政府先后以公共服務協議和部門業務計劃作為實施績效管理的依據，并通過綜合支出審查的方式，來檢驗各部門的行動是否圍繞既定的戰略目標優化資源配置。由于英國實行中期財政規劃，因此無論是公共服務協議還是部門業務計劃，事實上都是一份部門未來數年的績效管理計劃。

（一）建立了詳細的績效評估指標體系，促使政府提升公共服務質量

英國新績效預算改革延續了往屆政府致力于提高政府效率和服務質量的改革趨勢，并且進一步細化和完善了績效評估指標體系，為綜合支出審查提供了更為充分的依據。公共服務協議的運用，轉變了政府部門長期以來的官僚主義作風，培養了政府工作人員的服務意識。而部門業務計劃的運用，則進一步強化了政府部門結果導向的服務理念，同時也增強了政府部門的成本意識——各部門需要像公司運營一樣，不斷提高自身的工作效率和服務水平。另一方面，新績效預算要求各部門對項目效果進行合理客觀的預判和評估，因此各部門需要研究制定更為科學合理的績效管理指標，從而推動了整個政府績效評估指標體系的不斷完善。

（二）在預算編制中不斷調整績效目標，抑制了公共支出的過度膨脹

預算編制的過程，實質上是政府基于各部門過去一年的績效水平，不斷調整公共財政預測和財政績效目標的過程。英國政府實行中期財政規劃，績效評估結果不僅可以作為制定下一年度預算的依據，并且被應用于政府中期經濟目標和計劃的調整，在一定程度上抑制了公共支出的過度膨脹，對于提高行政效率和精簡政府機構均起到了一定的積極作用。隨著改革力度不斷加深、范圍不斷擴大，英國政府的績效管理活動逐漸滲透到各個基層和地方，并更加強調各方的協作以及對此前績效預算系列改革的整合。預算責任辦公室的成立，以及經濟與財經展望報告的制定，則進一步增強了績效評估結果對預算編制的影響力。

（三）定期發布績效指標數據和預測報告，提高了公眾對政府的信任度

財政部網站按月度、季度發布各部門績效指標數據，預算責任辦公室也會在預算聲明發布當天發布年度最終的經濟與財經展望報告，并公布下一年度的財政績效目標。這些舉措有效地提升了英國政府的財政信息透明度，為社會公眾提供了了解和監督政府的重要渠道。從披露的績效信息當中，公眾可以看到政府效率的提高和政府作風的轉變，從而提升對于政府推行新績效預算改革的認同感。隨著政府部門工作透明度的增加。公眾參與將迫使政府通過努力提升服務水平來滿足公眾訴求。各部門通過績效管理重新建立起政府在公眾當中的公信力，改變了以往政府部門凝聚力低下和社會號召力渙散的狀態。

四、英國新績效預算改革對我國實施全面績效管理的啟示

黨的十九大報告提出，全面實施績效管理。作為同樣的單一制政體國家，中國與英國在財政與預算管理體制上都具有中央集權度高的特點。英國的新績效預算改革，可以為我國全面實施績效管理帶來有益啟示。

（一）建立多層次績效評價體系，增強績效評價全方位管理

英國新績效預算運行以簽署公共服務協議或制定部門業務計劃為起點，以運用績效信息來確定下一年度績效目標為年度終點，輔以獨立的績效審計和完善的信息披露制度，既強調部門責任，又調動各方參與，形成推進合力。我國要全面實施績效管理，應構建全方位多層次的績效評價體系，在總結省市已有改革經驗基礎上，逐步向縣、區推進，形成覆蓋事前、事中、事后的全過程績效管理體系。一是要充分調動主管部門的積極性。引導主管部門在中期財政規劃的基礎上，合理設定目標和分解目標，為后續績效監督和評價奠定基礎。二是要提高績效評價的能力和效率。推進績效評價工作的規范化和標準化，特別是加大對于重點支出項目事中的跟蹤監控力度，加強第三方機構參與績效管理工作的政策引導和業務培訓。三是要加強績效評價結果的應用。把財政支出項目績效評價結果納入政府機關績效考核指標體系，同時將實現設定的績效目標和公共服務標準化作為問責標準，尤其應重視績效審計在事后評價中的整改倒逼作用。

（二）健全績效評價指標體系，增強評價針對性和有效性

英國政府在公共服務協議和部門業務計劃中，圍繞中期財政規劃和部門職責，分解戰略目標，將預算項目和具體行動細化成一個個具體可量化的績效指標，形成了一套精細的績效評價指標體系。我國可參考這一做法，在現行通用指標體系基礎上，根據部門職責和中長期規劃，分類設置具體且可量化的個性化指標，建立覆蓋廣泛、適用性強的指標體系。允許各部門結合自身業務實際提出制定合適的績效指標，引導部門強化自我約束，轉向部門自評內控為主，并充分征求財政部門、技術專家和社會公眾的意見。同時，采集行業歷史數據制定評價標準參考值，并根據評價實踐檢驗指標的有效性，及時調整不適用的指標，不斷完善績效評價指標體系。

（三）合理制定和調整績效目標，促進公共服務質量提升

英國政府在預算編制過程中對績效信息的運用，主要在于調整下一年度的績效目標，滾動更新中期財政規劃，并未將績效評價結果與預算編制直接掛鉤，其最終目的是為了促進政府不斷改進公共服務質量。我國一直致力于建立績效評價結果與預算編制嚴格掛鉤的機制，而實踐中卻存在很大困難。事實上，我國有不少預算項目的政策性非常強，如果按照績效評價的結果來決定其下一年度可獲得的財政資金，項目預算就很可能被削減乃至取消。因此，我國應更多地將績效評價作為公共服務質量提升的一個手段，通過制定科學合理的績效目標來促進政府提高工作效能。在預算項目的績效評價結果不佳時，一方面要及時采取措施予以糾正，認真開展成因分析；另一方面，應根據實際情況合理調整績效目標，并采取相應措施加以改進。

（四）建立績效信息公開機制，提高財政透明度和公眾參與度

績效預算改革的核心任務之一是建立高效的績效預算體系，促進政府的政策意圖、資金流向和實施過程透明公開，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。英國政府從布萊爾時期的每年提交兩次績效報告，到現在的按月度或季度公布績效信息，預算透明度得到顯著提升，公眾對于政府的信任度也有所增加。有鑒于此，我國可以通過加大績效信息的公開力度，提升財政透明度和公眾參與度，進而推動全面實施績效管理。首先，要建立績效評價信息公開機制。根據預算編制內容與實施計劃，定期采集績效運行信息并匯總分析，分析結果在財政部門網站上公開。其次，要加強各方績效管理工作合力。完善與人大、審計等部門的協同工作機制，充分借助第三方評價機構，引導社會公眾參與和監督。再次，要建立完善績效管理信息系統。強化各部門績效信息數據對接，實現績效管理主體間信息的互聯互通，推動績效管理業務從線下向線上逐步轉移。

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