事業單位預算管理現狀調研
——以安徽省A單位為例

■ /徐光源

一、安徽省A單位基本情況

A單位成立于1989年8月，事業編制117人，省政府授權A單位對全省經濟信息系統實行行業管理職能。主要工作職責為：組織研究全省電子政務規劃、指導和協調全省電子政務技術應用、承擔宏觀經濟預測和形勢分析、建設政府基礎性數據信息化平臺、開發利用與共享政務信息資源、負責全省電子政務網絡規劃、建設、運行維護管理和安全保障。作為省級電子政務及政府信息化建設主導單位，A單位在預算管理和資金核算方面具有以下特點。

1.公益一類事業單位。A單位是公益一類事業單位，副廳級建制，省級財政一級預決算單位，歸口省財政廳行政處管理。

2.財政全額供給單位。財政撥款是A單位經費主要來源，2018年A單位收入預算2863.7萬元，其中經常收入預算撥款2403.7萬元、國庫管理非稅收入90萬元、財政專戶管理非稅收入370萬元。

3.國庫集中支付管理。A單位嚴格執行收支兩條線管理要求，除部分非稅收入外，90%的經濟業務收支按照國庫集中支付管理。A單位有兩個銀行賬戶，一個財政零余額賬戶、一個基本賬戶。日常資金支付通過轉賬或公務卡核算，自2016年以來無現金支付。

二、安徽省A單位預算管理流程分析

A單位預算管理流程從上年度預算編制、本年度預算執行、下年度預算自評，一共分三個年度循環管理，預算管理工作由財務部門牽頭負責。

（一）預算編制階段

對于省級預算單位來說，財政預算編制分為基礎信息更新、“一上”上報和“二上”

上報三個階段。基礎信息更新階段主要工作是人員信息更新，包括在職及離退休人員支出和日常公用經費預算，按照定員定額管理原則編制，人員預算數據根據省編辦和省人社廳基礎信息，匯入當年新進人員和退休人員信息計算匯總；單位日常公用經費預算根據人員數據定額套檔計算，A單位核定為事業四檔標準，10500元/人/年。“一上”上報階段，根據年度工作業務開展情況，各處室報送部門預算需求明細，由財務處溝通協調、匯總平衡后編制單位年度總預算，經單位領導辦公會集體決策通過后，報省財政廳審批。“二上”上報階段，根據省財政廳下達的“一下”通知，結合單位實際工作開展情況，調整并修改部門預算，匯總后完成單位“二上”建議稿，經單位領導辦公會集體決策通過后，報省財政廳審批。

（二）預算執行階段

根據下達的預算批復，A單位按工作業務開展情況逐步實施預算。年度預算執行過程中，遇到重大事項調整或重要業務變更時，由財務處匯總調整預算，報主任辦公會集體決策研究，預算調整申請報省財政廳審批后，調整預算執行。單位年度預算執行完畢，即開展年度決算工作，待決算文本上報省財政廳通過后，年度預算執行工作才宣告完成。

（三）預算自評階段

根據《安徽省級預算管理綜合考評暫行辦法》，對省直預算單位上一年度預算管理工作進行自評，總分100分，其中：預算編制30分、預算執行30分、預算監督10分、預算績效10分、決算編制10分、預算公開10分。A單位嚴格按預算綜合考評辦法進行自評工作，按時向省財政廳報送自評報告。

三、事業單位預算管理存在的不足

（一）預算管理缺乏長期規劃

A單位作為安徽省經濟信息系統行業管理職能單位，圍繞“為政府科學決策當好參謀，為政府高效運轉當好助手”這一主線，致力于整合共享信息資源，推進以“互聯網+政務服務”為重點的政務信息化建設，這是A單位的長期發展規劃。但是A單位每年的預算方案并未體現事業發展規劃，主要還是圍繞年度短期的工作目標來編制，三年滾動預算編制也是流于形式。

（二）預算編制質量有待提高

1.非稅收入預算編制不實，預決算差異較大。由于缺乏充分的預測與詳細的規劃，非稅收入預算數據不夠精確，以A單位2015年-2017年非稅收入為例：2015年非稅收入預算110萬元，決算90萬元，實際完成率為82%；2016年非稅收入預算90萬元，決算88.5萬元，實際完成率為98%；2017年非稅收入預算460萬元，決算190萬元，實際完成率為41%。除2016年外，其他年份非稅收入預決算差異較大。

2.經常性項目編制走過場，項目庫儲備管理不到位。項目庫儲備內容主要包括：項目名稱、項目類別、項目批準文件、項目主要內容、項目總體目標、項目實施可行性必要性、實施單位職能概述等。根據《安徽省財政廳關于建立健全省級預算項目儲備機制的通知》的要求，各預算單位應建立健全項目儲備機制，做好項目儲備工作。通過核對A單位2018年項目儲備工作發現存在以下三個問題：一是項目儲備庫內容更新不及時，部分項目設立時間較長，項目總體目標及階段性目標還是5年前的內容；二是部門項目依據不充分，缺乏科學合理的立項標準；三是部門項目存在交叉重復，項目整合清理工作開展不力。

3.新增項目編制不盡合理，可行性論證不夠充分。由于受預算編制手段和時間的限制，新增項目申報隨意，缺乏有效論證。以A單位2018年新增B項目為例，主要存在以下三個問題：一是項目論證的重點是項目必要性，對項目績效性、可執行性、合理性論證不足；二是項目預算金額測算不實，“一上”階段申報預算430萬元，實際批復預算只有300萬元；三是項目支出經濟科目編制不準確，2018年該項目預算剛剛開始執行，項目管理處室就要求調整經濟科目。

（三）預算執行隨意性較大

1.預算執行進度緩慢，年底突擊花錢。預算執行進度緩慢不僅導致財政資金使用效率低下，影響經濟和社會事業發展，到了年底又突擊花錢，無法確保財政資金安全規范使用。以A單位2016年9至12月預算執行進度為例，2016年9月份實時進度為63%，低于序時進度（75%）12個點；2016年10月份實時進度為77%，低于序時進度（83%）6個點；2016年11月份實時進度為85%，低于序時進度（92%）7個點；2016年12月份實時進度為95%，低于序時進度（100%）5個點。

2.預算執行不夠嚴肅，支出經濟科目調整頻繁。《中華人民共和國預算法》中指出，部門預算未經批準不得隨意變更和調整。由于預算編制不科學、不合理導致單位支出經濟科目調整現象普遍存在，嚴重影響了預算的執行。以A單位2015年至2017年部門支出經濟科目調整為例，2015年共調整經濟科目28筆，涉及金額107萬元；2016年共調整經濟科目35筆，涉及金額162萬元；2017年共調整經濟科目22筆，涉及金額79萬元。

3.預算執行缺乏風險防范，存在不按規定執行現象。以A單位2017年預算執行為例，預算執行的風險表現在以下兩個方面：一是存在動態監控預警現象，2017年A單位預算執行動態監控預警筆數為6筆，預警的主要原因是收款人異常、向非同級財政預算單位轉款；二是公務卡強制結算管理不到位，公務活動時使用公務卡支付，報銷時不提供刷卡POS單，財務人員沒有核對支出交易時間和交易金額來統一劃轉資金，而是直接轉賬到經辦人公務卡中。

（四）預算管理自評流于形式

根據《安徽省省級預算管理綜合考評暫行辦法》，各單位對本部門預算管理綜合考評進行自評工作，填報《省級部門預算管理自評表》，并形成自評報告。由于對預算管理自評工作無相應的考核機制，各單位在進行自評時，一般都會給本單位打高分，以A單位2015年至2017年預算管理自評為例：2015年預算管理自評95分；2016年預算管理自評97分；2017年預算管理自評97分，每年都接近滿分，只能說明預算管理自評工作并未認真有效的開展。

四、事業單位預算管理不足的成因分析

（一）預算思維落后，全面預算概念模糊

事業單位普遍缺乏全面預算概念,預算管理往往不能全面反映事業單位的長期規劃和戰略目標，主要有以下三個方面：一是三年滾動預算編制流于形式，后兩年預算規劃、工作任務、資金安排照搬第一年，同第一年幾乎相同；二是預算編制行為較為短視，年度預算編制只是為了完成財政部門規定的任務,盡可能多的爭取財政資金，做好資金分配工作而已。三是單位領導對預算管理也不夠重視，認為只是財務部門的一項工作，沒有成果，不能直接產生價值，甚至部分領導可能連單位每年的預算資金額、項目如何安排都不清楚。

（二）預算編制全員參與度不高，閉門造車現象突出

預算編制工作主要由財務部門完成，各業務處室對預算編制參與度較低，閉門造車現象突出，主要有以下四個方面：一是缺乏預算編制培訓、宣傳工作，大部分員工認為預算編制和自己無關；二是各業務處室預算主要由處長負責，處里其他成員基本上不參與預算編制，對預算編制業務理解不深，多要錢、亂要錢現象嚴重，報送的預算經常遠遠超過財政安排資金；三是對于跨處室項目，涉及資金分配時強調各自處室的重要性，涉及工作安排時之間互相推諉、意見不一，導致預算編制推進緩慢；四是雖然預算編制由財務部門付總責，但主導意見主要來自于財務負責人，其他財務人員參與非常有限。

（三）預算執行缺乏實時控制，責任集中于財務部門

為加快預算執行進度，在預算資金下達后，財務部門開始不停催促業務處室在合法合規的前提下加快資金支付。而業務處室普遍上是要錢積極、花錢拖拉，到了年底又突擊花錢，加上預算規劃的不細致，預算執行時未嚴格按預算批復支付資金，經濟科目調整頻繁，嚴重影響預算執行的嚴肅性。

（四）預算信息公開不全面，普遍反映看不懂

登錄各省級預算單位的門戶網站，從預算信息公開欄目打開相關數據可以發現，公開的預算可能連專業的財務人員都看不懂，更何況普通社會公眾，通過預算信息公開來監督財政資金合規使用效果不明顯，主要有以下三個方面：一是預算科目分為類、款、項、目四級，當前省級預算單位信息公開只到項級科目，很難了解財政資金支出在哪些方面；二是預算公開說明材料內容籠統、解釋粗糙，詳細程度不能令人滿意，能獲取的信息有限，財政資金怎么用的、效果如何沒有體現在說明內容中；三是“三公”經費未全口徑公開，公開的只是一般公共預算財政撥款部分，非一般公共預算財政撥款部分未予以公開，存在較大的監管漏洞。

（五）預算監督檢查不到位，機制不健全

財政、審計部門對本級各單位預算管理負有監督檢查職責，但從監督檢查的過程及效果來看還存在諸多問題，主要有以下三個方面：一是從監督檢查的過程來看，側重事后檢查，對于預算編制和預算執行監督的較少，即使在預算執行中出現不合規問題也不能及時糾正；二是從監督檢查的范圍來看，專項資金檢查較多，全覆蓋檢查較少，存在監督的盲點；三是監督檢查的效果來看，對監督檢查發現問題的整改落實追蹤不力，只是為了整改而整改，經常出現老問題新變種，無法確保監督檢查的權威性。

五、加強事業單位預算管理的建議

（一）樹立全面預算管理理念

1.樹立全面預算管理的意識。全面預算管理對于促進事業單位可持續發展至關重要，要將全面預算管理工作貫穿單位管理的每個環節。只有從單位領導到員工都有全面預算管理的意識，明確預算目標、細化各自權責，才能更好的推動預算管理工作。

2．將單位發展規劃同預算管理相銜接。做好短期目標和長期規劃協調融合，首先根據《安徽省A單位2019至2021年發展規劃》，將未來三年發展規劃分解到每年的預算編制當中；其次單位各處室要結合本部門業務工作情況，科學預測每年的預算數，合理編制各處室內部預算方案；最后財務部門要結合單位三年發展規劃做好2019至2021年滾動預算，避免預算成為簡單分錢式的短期行為。

（二）營造全員參與預算編制氛圍

1.加強預算編制宣傳培訓工作。預算編制不是單純的財務部門行為,而是一個全員參與的綜合管理工作。要提升全體員工對預算編制的認識，做好預算目標、預算口徑等相關信息的宣傳以及預算政策、預算依據等相關規范的培訓工作。

2.推進各處室和財務相融合。防止預算編制工作同處室業務脫節，每年省級預算工作會議后，單位即開展預算編制工作，一是各處室內部要調動處室全體人員建言獻策，根據工作需要提出真實、準確的預算需求；二是各處室之間要加強協調，對于跨部門項目認真研究，統一意見，確保單位利益最大化；三是財務部門匯總各處室上報的預算需求后，財務部門內部首先要進行嚴格論證，再和各處室充分溝通協商，一起把預算編制工作做好。

3.預算編制方案單位領導集體研究。單位領導積極參與預算編制是做好預算編制工作的重要保障，財務部門匯總后的預算編制方案需要向單位領導辦公會做專題匯報，單位領導集體研究決策，提出修改意見和完善建議后，報財政部門審批。

（三）嚴格預算執行流程管理

1.強化預算執行的嚴肅性。預算由財政部門批復后，各單位應嚴格預算執行，規范資金支付，避免在預算執行中頻繁調整；合理使用經濟科目，不得籠統的從一個經濟科目支付不同經濟類型的資金。

2.建立預算執行內部考核機制。各處室作為預算執行主體，應履行自身職責，在合法合規的前提下加快資金支付進度。將預算執行進度納入處室年度考核，低于序時進度的將定期通報，并與處室績效獎勵直接掛鉤。

3.強制推進公務卡支付。凡屬強制結算目錄明確的支出項目，必須使用公務卡結算，對于不按要求使用公務卡結算的報銷支出，一律不得支付。

（四）推進預算信息全面公開

1.預算信息公開進一步細化。目前省級部門預算已經公開到項級科目，還應進一步推進預算公開到最末級科目，使公開內容更加細化、公開說明通俗易懂，便于公民更好了解財政資金的使用，以及用在哪、怎么用、效益如何。

2.全口徑公開預算信息內容。明確預算公開內容必須是全口徑，所有收入支出都要納入預算公開的范疇，尤其是“三公經費”這類社會關注度高的信息，避免以其他名目游離于監管之外。

3.預算信息公開形式多樣化。為便于公眾知曉，接受更多的社會監督，建議采取以下兩種方式：一是增加獲取預算信息公開的方式，除了通過單位門戶網站公開預算信息外，還可以通過電視、報刊、電子信息屏等公開預算信息；二是在單位門戶網站增設預算信息公開問詢欄，公眾提出疑惑，單位予以解釋。

（五）預算監督檢查常態化

1.加強預算編制監督檢查。財政部門對各預算單位上報的預算草案應逐一審核，對于不規范、不合理的內容予以調整，一是整合現有經常性項目，對于業務類似、內容相近的項目予以合并，對于設立時間較長、依據不充分的項目予以淘汰；二是嚴格評審新增項目，避免新增沒有實際效益的項目，確保財政資金用到實處。

2.強化預算執行跟蹤監控。將預算執行事后監督轉移到事中監督上來，一是監控預算單位資金支付的規范性，不定期抽查預算單位資金支付情況、動態預警信息，確保財政資金使用規范；二是監控預算單位資金使用的效率性，定期監控預算單位資金撥付程序、預算執行進度，確保財政資金使用高效。

3.落實預算監督檢查整改。由于在實際整改過程中，經常出現“整而難改”、“整而不改”的現象，為保證預算監督檢查的權威性，必須加強對落實整改情況的檢查，將上次預算監督檢查整改落實情況作為預算監督檢查的重要環節，對于落實不力、屢改屢犯的，進行通報并追究責任。