國家治理理念下的政府預算管理改革探析

■/安志剛

一、問題提出

黨的十九大報告對預算制度改革新部署指出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”字字鏗鏘有力，指明了新時代預算制度改革方向，蘊含非常豐富的內涵。學界和體制內評論、解讀焦點有三：其一，我國財稅體制改革的必然；其二，問題導向的改革重點定位與調整；其三，改革由此加快并推進至實質層面。筆者認為，新時代預算制度改革的核心是在縱向、橫向財力都不平衡、不充分的現狀下，如何回應、匹配好“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！币暌徊秸f，要在現代國家治理理念下，把握預算制度的職能、格局，落實精準、績效導向，完善管理機制，解決好資源配置不平衡、不充分的問題。

客觀地看，十八屆三中全會迄今，預算制度改革是新一輪財稅體制改革三大任務中動手早、力度大、推進快，取得成效最為顯著的。但預算安排與政策脫節，預算資金與部門職責、項目實施進度不匹配等老大難問題仍然未從根本解決。這些問題在甘肅財政運行中凸顯為：一方面，政府預算收支矛盾不斷加大，一些地方民生支出保障不足，地方債務快速增加；另一方面，年度預算執行進度緩慢，甚至大量資金爬在賬上睡大覺，預算執行陷入了“月月催進度，年年盤存量”的怪圈。如何順應改革大潮，構建起與國家治理體系、治理能力現代化相匹配的現代預算制度，特別是在預算政策執行層面進行系統性的改革，且能把長期制度建設和短期政策有機融合并處理好平衡，有必要在理念、管理工具運用上下一番功夫。本文將以現代國家治理為背景，借鑒SM、BSC對預算管理的貢獻，立足甘肅財政運行現狀，提出政府預算管理有關改革問題的參考路徑和啟示。

二、改革理念

恩格斯提出：“政治經濟學本質上是一門歷史的科學。它所涉及的是歷史性的經常變化的材料?！苯洕鷮W理論從收入循環的封閉系統——邊際主義時代——模型建造時代——模型變異——理性選擇，發展到當今效用觀念的融入。財政制度作為經濟政策、政治體制和法律規則的綜合載體，預算制度是其基礎。預算制度改革也有必要先通過空間和時間意義上的透視，梳理出現代預算制度的基本脈絡、演化過程，再針對甘肅政府預算管理改革的焦點和難點，以理念引導行為，以理論指導改革實踐，總結、萃取出改善全省財政管理狀況和降低運行成本，提高財政資金使用效率，提升政府服務質量的改革理念與路徑選擇，按我國傳統哲理就是“物格而后知至”。

高培勇（2018）剖析我國財稅體制改革40年歷程，一條上下貫通的主線索是以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”，以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”。新一輪財稅體制改革，一方面，財政被視作一個跨越多個學科，覆蓋所有領域的綜合性范疇；另一方面，財稅體制被視作牽動經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的綜合性制度謀劃。

趙興羅（2018）回顧我國政府預算改革歷程四個階段：行政權力主導的政府預算（1954—1978）、恢復預算編制（1978—1998年）、逐步調整時期（1999—2012年）、深化和完善時期（2013年至今）。提出預算改革植根于一定的社會經濟環境，并隨之進行相應調整，新預算改革特點是建立現代預算制度，從全面完整、公開透明、規范約束、績效導向、監督問責等維度入手。

曹堂哲、施青軍（2017）提出績效預算是現代預算發展的高級形態。政府預算制度經歷分項排列預算、績效預算、計劃—規劃—預算系統、目標管理、零基預算、“自上而下”預算和新績效預算的演進。新績效預算吸收融合了舊制度的優點、基本精神，新穎之處：一是運用了新公共管理“結果導向”“分權化”和“企業化”理念工具；二是引入了預算參與、信息公開和多元評價機制；三是建立了科學的預算績效管理閉環運行系統。美國全國績效評估委員會將新績效預算定義為“使命驅動、結果定位的預算”。

綜合以上學者所述，從國家治理體系、治理能力現代化與現代預算制度相匹配的特征、可考量的角度看，甘肅預算制度改革應秉持以下基本理念：

一是預算管理改革植根于經濟制度。我國財政體制經歷了“放權”“分權”和“治權”階段，任何一個階段都牢牢把握住了人民主體中心論的立場，牢牢堅守著社會主義市場經濟的改革方向。預算制度改革直接受制財政體制約束，在不同時期，通過加大投資力度、改善資源配置效率等方式，支持了經濟持續高速增長。改革背后邏輯既一脈相承，又遵循了發展規律。為此，甘肅預算制度改革既要執行中央統一政策，也要考慮與全國的差距，認清自身的實際，以當前的“坐標定位”和久久為功的韌勁，促使改革政策落地生根。

二是預算管理創新源于知識融會貫通。我國經濟奇跡的經濟學解釋核心是改革和開放，通過向發達市場經濟國家學習與借鑒，積極參與國際產業分工與合作，減少科技研發成本和風險，減少獲得這些科技知識的時間。甘肅預算管理要實現彎道超車，在技術和手段等方面，既要鼓勵首創實踐，更需汲取新的管理知識并予以融通，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。

三是預算改革與國家治理相互推動。國家治理體系在黨的領導下，涵蓋政治、經濟、社會和文化等系統，每個系統都不是孤立運行，財政體制輔助政治組織應對國家治理挑戰，是“天理人欲同體異用”的整套體系性運轉。鑒此，甘肅預算制度建設應汲取孫健（2016）歸納提出的主體多元、法治規范、理解信任、公私合作、權責平衡、利益共享、參與互動、及時回應和持續創新等公共事務治理新理念，從政府主導轉向政府引導。

三、改革路徑

目前，甘肅政府預算管理的輪廓是：政府預算約等于本級部門預算=基本支出+項目支出——“二上二下”、自下而上的編制程序——投入導向的預算績效——部分公開。其中，項目預算梳理編制程序、方法是發展規劃——規劃方案——論證評估——申請、審核、審查——批復。但在預算與政策接軌、編制效率、評價體系、監督審查、信息公開等方面亟需完善和改進。

蔡劍輝（2018）總結SM、BSC對預算管理的貢獻：預算（行動方案、執行體系）=戰略地圖（流程、戰略重點）+平衡計分卡（指標、目標值）+戰略中心型組織的關系整合實現。有利于將有限資源分配到培養企業核心競爭力上；全員參與預算并提供受益平臺；減少討價還價，營造健康的預算文化；注意力集中在驅動價值創造的關鍵因素上，簡化預算流程；增進職能部門之間的合作與信息共享；增進員工學習、成長。通過比較來看，甘肅政府預算管理可借鑒以下改革路徑：

一是從財務預算到戰略預算因果關系、資金用于核心競爭力方面看，甘肅財政當前主要是促進“結構性”改革，人力資本和固定資本形成和加快創新的政策工具，在預算安排、管理層面，一方面執行“中央統一領導”和“地方競爭”的制度安排，另一方面保持“政府主導”和“賢能治理”的格局。今后應著重考察政治制度、政治行為與預算過程、預算結果之間的因果關系，將政府預算“效率”作為主要抓手，把年度預算和多年滾動預算結合起來提高前瞻性，落實預算管理“標準科學、財力協調、約束有力”的總要求，構建一個程序法定、定額規范、結果公開的預算編制決策流程，加大預算量化分析權重，提升預算的精準性。

二是從企業預算強調驅動價值創造的角度看，甘肅這樣一個“保運轉、保工資、?；久裆钡呢斦\行狀況下，政府預算更應完善權責對等約束機制，強化支出機構責任和壓力，堅持全口徑、統籌兼顧、保障重點的原則，按項目庫平臺與政府公共事務責權清單、政府支出責任清單、部門責權清單吻合邏輯，優化部門預算編制程序，平衡好“內部預算權分配關系”和“項目支出預算優先關系”，把部門預算真正做成每個部門的“黨委（黨組）預算”、“一把手”預算，特別在涉及民生福利等公共領域的資源配置方面，在橫向層面應加強部門之間預算權分配關系的平衡；縱向上注重頂層設計、總體策劃和支出責任劃分。以預決算信息、績效評價等為基礎建立數據分析、利用、共享平臺，提高財政監管的智能化、專業化水平，強化對財政政策執行分析。

三是從營造健康的預算文化以適應戰略性的策略視角看，在政府職能不斷擴張、政府行政日益復雜化和多樣化、財政規模逐漸膨脹的情況下，甘肅在預算編制、審批、執行和監督過程中，應積極采取理性對話、協商溝通、推理論證等方式，解決好預算審查乏力、執行軟約束、審計和評估反映問題整改不力等問題，繼續加大政府預算信息公開力度，讓內行和外行都能看懂，也能反映訴求，用改革激發活力，用規劃引導預期，用監管規范秩序。促進預算安排著力改善民生問題，支持打好、打贏脫貧攻堅戰；促進政府職能轉變，減少對微觀經濟不必要的干預；支持做優、做強、做大國有經濟和集體經濟，持續培育財源。

總體從企業預算追求的“業財融合”和評價體系構建看，按可測量、可追溯、據實糾偏、整體謀劃觀念設計的績效預算（企業家預算、分權預算）管理閉環運行系統，理論上提升和拓展了預算管理功能。甘肅政府預算可通過完善內控制度、監督機制構建起一套整體評價體系，使政府戰略決策過程、政策制定過程、績效管理過程、資金配置與使用過程融為一體，將預算資金分配與領導人的偏好、公民需求和公共受托責任緊密地結合與協調起來。至于那些無法量化的問題，還有待于從人性、個體轉化到總體、文化同化等等方面理解、糅合，統籌考慮民俗心理，采取額度控制方式解決。

四、結論及展望

本文以現代國家治理為背景，闡明了政府預算管理在理念上，要主動與國家治理體系、治理能力現代化匹配?；赟M、BSC對預算管理的貢獻，提出了政府支出預算安排與政策、部門職責、項目規模對接方面的改進思考。這些僅是現代預算制度建設宏大內涵的冰山一角，對照甘肅財稅體制現狀，應堅持問題導向，不簡單一味地對外來技術采取“拿來主義”，要本著“與時俱進”的追求，緊扣現代預算建設主題和改革大方向，堅持持續漸進式的改革，不斷總結經驗，不斷調整政策，不斷修正發展偏移，才能如期完成新一輪財政體制改革任務，這可以說還任重而道遠。