關于縣級財政預算績效管理的實踐與思考
——以湖北省南漳縣文化“三館”建設預算績效管理與評價為例

●王昭力

為進一步提升縣級財政預算科學化管理水平，湖北省南漳縣財政部門以貫徹落實新修定的《預算法》為契機，以預算績效管理與評價為突破口，從2013年開始，成立了財政預算績效管理與評價專門機構，制定完善了相應的管理制度，開展了扎扎實實、富有成效的工作試點，相繼對11個鎮（區）財政收支管理績效綜合評價（試點）、縣域經濟調度資金評價、科技局部門整體評價、金漳大道（一期工程）、發展大道（二期工程）、丹陽大道、縣文化“三館”建設等項目進行了財政預算績效管理與評價工作，并取得了階段性初步成效。據統計，從2013年開始實施到2017年9月底，該縣財政預算績效管理與評價項目共75個，評審資金總額達到25.34億元。本文以該縣文化“三館”（文化館、圖書館、博物館）財政預算績效管理與評價為例，總結南漳縣在實施財政預算績效管理與評價方面經驗，并針對當前在績效評價實施中存在的不足，提出逐步提升縣級財政預算科學化管理水平的建議。

一、湖北省南漳縣文化“三館”建設項目績效評價案例分析

（一）項目概況

1、立項背景。湖北省南漳縣現有人口60萬，版土面積3859平方公里，歷史悠久，文化資源非常豐富。作為湖北省文化遺產大縣的南漳，文化傳承、文化創新、文化建設等任務十分繁重。根據《中共中央、國務院關于深化文化體制改革的若干意見》《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》《湖北省 “十二五”時期文化改革發展規劃綱要》《湖北省文化發展“十二五”規劃》等文件精神，為了切實保障人民群眾基本文化權益的要求，南漳縣按照“公益性、基本性、均等性、便利性”原則，申報了文化館、圖書館、博物館“三館”建設項目，旨在初步建立“覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、高效實用”的公共文化服務體系。

2、績效目標。根據南漳縣發展和改革局關于南漳縣文化館、博物館、圖書館建設項目可行性研究報告的批復，以上“三館”的建筑面積分別是5000平方米、5000平方米和7000平方米。批復面積共計17000平方米，在實際建設過程中對“三館”設計方案進行了部分修改和調整，最后該 “三館”設計面積分別為4822.24平方米、8519.55平方米和5115.79平方米，在“三館”一樓另增加建設9355.10平方米附屬設施，建筑面積共27812.68平方米。依據項目批復，項目績效總體目標為改善南漳縣文化基礎設施，完善文化事業的各項功能，建立健全公共文化服務體系，促進基層文化資源整合綜合利用，不斷提高和豐富全縣人民的精神文化生活。

3、資金來源和使用情況。2013年7月1日工程開工，截止2016年10月31日項目建設全面完工，項目資金來源共計8498.01萬元，其中：財政已到位資金7930.21萬元，其他資金到位567.8萬元。已到位財政資金中，省級財政資金1656萬元，縣級財政配套及項目單位自籌資金6274.21萬元。

項目已支付使用8496.10萬元，其中，主體工程施工款4760萬元，裝修工程款478.7萬元，中央空調設備工程款806萬元，消防智能化工程款780萬元，平整土地工程款308.05萬元，安置補償款335.55萬元，設計費183.90萬元，其他款項843.91萬元。經過審核，該項目資金使用合規，評價中沒有發現虛列、挪用資金情況。

4、績效評價結果。根據某公司2016年11月出具的《南漳縣文化中心建設項目財政支出績效評價報告》，南漳縣文化中心項目績效評價綜合得分為91分，績效評價結論為：優秀。該項目全部移交、使用后，國家文化部、省、市文化部門的專家相繼到南漳現場視察并對該項目給予了很高的評價，一致認為“南漳縣文化中心”項目設計效果、建設規模和建設標準在全國2000多個縣(市、區)中名列前茅，屈指可數。

（二）主要經驗

1、項目論證周密充分。2013年該項目啟動之后，南漳縣人民政府和相關部門相繼發布了 《關于南漳縣文化館建設項目可行性研究報告的批復》《關于南漳縣文化中心建設用地的批復》《關于南漳縣文化館建設項目初步審查意見》《關于文化館建設項目用地預審意見的函》《關于南漳縣文化館建設項目經費保障的承諾》等文件。南漳縣文化中心項目的直接負責單位是南漳縣文化體育和新聞出版局。

2、過程控制精細嚴格。在工程進度控制方面，縣財政部門與項目管理單位、施工單位一道制定了進度計劃。明確了對施工單位所動用的人力和投入的施工設備數量和質量要求，規劃了物資運輸通道。在工程變更的控制方面，對施工中發生的變更，施工單位、監理單位和建設單位在協商的基礎上，由設計單位簽署意見，變更程序規范。在質量管理方面，監理單位的質量控制工作貫穿施工準備階段和施工階段的全過程，采取事前技術交底、事中抽檢、平等檢驗、日常巡視、旁站測檢等控制方法與手段，針對項目特點制定了監事細則、旁站方案。監理日志和旁站日志齊全。施工過程中，沒有發生質量事故。在編制招標控制價時，財政與相關職能部門及時介入，有效降低了招標價款。

為了嚴格項目資金管理，財政部門配合項目的建設，建立了《資金撥付管理辦法》等制度。制度的有效運轉，既保證了財政資金的有效使用，也大大促進了項目施工的進度，為項目如期完工奠定了基礎。

3、績效管理即時跟進。建設項目從立項、施工、竣工、驗收、績效評價、移交等方面，財政部門全過程介入，緊緊盯住管理的各個環節，充分發揮了財政預算績效管理的職能作用。該縣財政部門為了保障項目建設，做到財政預算績效管理與工程項目雙推進，根據預算績效管理的工作職責，報請縣政府批準，進一步完善出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》《南漳縣績效管理工作方案（2013—2017）》《南漳縣財政局關于聘請財政預算績效管理專家的通知》《南漳縣財政預算績效管理操作工作規程》《南漳縣財政項目資金績效評價暫行辦法》《南漳縣財政局關于成立績效評價工作領導小組的通知》等一系列文件，通過制定科學規范的財政預算績效管理制度，一方面極大地推動了全縣預算績效管理工作的開展，另一方面也極大地促進了項目的施工。同時，通過該項目的全過程參與，財政部門的所作所為不僅為項目最終順利進行績效評價積累了大量的、基礎性的資料，增加了財政部門在預算績效管理與評價中的“話語權”，而且積累了績效評價工作的實戰經驗，鍛煉了干部，錘煉了隊伍，提升了能力，實現了一舉多得。

4、項目交接有序有效。工程完工后，財政部門全程參與了與施工、設計、勘察、監理、設施管理和工程質量監督檢測等相關單位聯合組織的質量驗收工作。工程項目績效評價綜合得分為91分，預期效益突出，主要表現為四個方面：一是從立項上來看，全面貫徹落實了該縣縣委、政府的重大決策和工作部署，達到了改善民生、促進和諧、加快發展的要求。二是從管理上來看，保障了項目建設資金需求，沒有出現因為資金預算不足或撥付不及時而影響項目進度的情況。嚴格執行了招(投)標、工程監理、項目公示等管理制度，強化了財務管理，嚴格了會計核算，嚴肅了財經紀律，達到了資金預算到位、及時撥付、嚴格核算、規范運作的要求。三是從驗收上來看，達到了項目實施任務、質量和進度要求，項目審核驗收所有環節全部公開、公平、公正，實行陽光操作。四是從效益上來看，達到了改善民生、社會滿意等多項目標要求，實現了預期社會效益和經濟效益的統一。

二、當前縣級財政預算績效管理與評價存在的問題

通過對南漳縣文化“三館”工程績效評價的實踐與探索，筆者認為，當前縣級特別是財政困難縣的財政預算績效管理與評價工作，主要存在以下幾個方面的問題。

（一）在管理理念上存在“慣性思維”

財政預算績效管理是新形勢下財政監督一種全新的探索模式，然而，當前有三種現象阻滯了工作的推進。一是“懷疑論”。很多部門還不了解財政預算績效管理的職能作用是什么，為什么要對項目建設實行財政預算績效管理與評價，對財政部門的參與持懷疑的態度；二是“無關論”。有少數單位總認為“爭取回來的資金就是真金白銀”，財政部門只管撥款，搞項目績效管理和評價與財政部門無關；三是“多余論”。有的還指責財政部門“手伸得太長”“不想放權”“節外生枝”“橫插一杠子”，認為財政部門的做法與當前創造“寬松環境”不合拍。這種慣性思維已成為當前推進縣級預算績效管理與評價工作不小的阻力。

（二）在評價機制上存在內外整合難

開展預算績效管理與績效評價工作需要方方面面的配合，是跳“集體舞”，不是演“獨角戲”。

對內而言，職能不容易整合。在具體項目建設和管理上，由于不同的項目往往涉及財政內部不同的職能科室(單位)，再加上名目繁多且數額較大的財政資金都分散在各職能科室(單位)，要想理順工作職能，整合這些分散的資金操作起來非常困難。雖然很多地方財政系統成立了財政預算績效管理機構，可是能夠做到力量統籌整合，實現工作步調一致的情況很少。

對外而言，環節不容易打通。對外涉及發改、土地、城建、城管、交通、電力、電信、審計、項目管理單位、項目施工單位等諸多部門，在推進財政預算績效管理與評價實踐中形成管理合力難度較大。因為確定一個項目就有可能涉及不同的主管部門，每一個項目的立項、施工到績效評價等諸多環節都是一次職能大博弈。

（三）績效評價指標強度不夠

很多地方的財政部門在日常預算績效管理中，雖然經過探索和總結制定了一系列的制度和管理辦法，但缺乏一套行之有效的規范性的制度和辦法來指導實踐，以至于在績效評價中指標強度不夠，造成績效評價指標變成了彈性指標、隨意指標。在選擇指標時主要表現為“四個忽視”：

1、多選擇“定性指標”而忽視“定量指標”。有的單位為了把項目評優，在“定性”指標上做文章，下工夫，選擇相對容易完成的“定性”指標，不選擇或較少選擇“定量”指標，與財政部門“用數字說話”的要求相悖。筆者認為財政預算績效管理與評價工作如果沒有相應的具體的實質性的數據作支撐，就不能客觀地反映項目績效情況，形成的預算績效評價報告也只能是“只見文字不見數字”。

2、多選擇 “業績指標”而忽視“非業績指標”。有的績效評價只關注幾個硬性的指標，往往看重那些易于表現自身“業績”的指標，不關注社會發展、生態環境這些看不見摸不著的軟指標。

3、多選擇“顯性指標”而忽視“隱性指標”。在進行評價時選擇若干個財務、工程指標進行評價，側重于選取那些顯而易見、易于分析的技術、工程和資金等方面的評價指標，而忽視對項目建設的經濟、社會和生態效益等方面的評價。

4、多選擇“內生指標”而忽視“外延指標”。指標的選取只盯著項目的自身，而忽視項目以外的“外延性指標”，造成對“內生指標”的分析多于“外延性指標”的因素分析。

（四）績效管理與績效評價職能層疊

目前，大多數縣一級財政預算績效管理、績效評價實行的是“二合一”，即由預算績效管理評價科（股）“一肩挑”，這種集管理與評價于一身的職能，在實際工作中猶如“左手監督右手”，不利于財政預算績效管理與監督，很容易在外界引起歧義。

（五）預算績效管理缺乏剛性的法律保障

在預算績效管理的執行過程中，沒有硬性的法律保障。現有的文件大多是意見、辦法和方案等，沒有上升到條例以上層面，即使是意見、辦法和方案等，在執行的過程中真正對預算績效管理可參考的依據或標準也不多。

（六）滯后的隊伍建設影響工作推進

1、培訓工作沒有及時跟進。縣級財政大多沒有能力建立符合本地績效評價的指標體系，有時為了項目的推進，不得不“臨時抱佛腳”，采取“拿來主義”的辦法，“依樣畫葫蘆”照搬照抄某些評價模式，有時甚至出現了“水土不服”的情況，沒有能力從數據來源、項目特征諸方面抓住關鍵指標，進而進行深入的分析和研究。另外，評價報告千篇一律地“模塊化”。

2、機構設置掛靠的多。目前縣級預算績效管理工作，雖然成立了“財政績效管理科（股）”，但從機構設置上來看，有的地方獨立設置，有的是職能掛靠，有的是績效管理與評價合二為一。

3、人少事多的矛盾沒有解決好。有的縣級財政預算績效管理部門只有一名工作人員，里里外外一把手，有的最多配備兩人至三人，日常管理工作疲于應付，人手少與事情多的工作矛盾十分突出，這樣與日趨拓展的管理需要不相適應，從而直接影響管理工作的有效推進。

三、全面提高財政預算績效管理與評價工作的基本思路

目前，縣級財政預算績效管理與評價工作任務艱巨而繁重。根據相關文件規定：財政預算績效管理與評價總額應占本級預算支出總額的30%，占項目支出總額的50%，預算績效評價(包括單位自評和重點評價)項目要達到100%。為了達到上述目標，并實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責”的全過程的績效預算管理新機制。針對當前縣級財政預算績效管理與績效評價工作中存在的問題，筆者認為應從以下幾個方面提高縣級財政預算科學化管理水平。

（一）加大宣傳強度，形成講績效、重績效的社會氛圍

采取靈活多樣的宣傳方式和宣傳手段，加大財政預算績效管理與評價工作的宣傳力度。一是營造寬松環境。宣傳財政預算績效管理與評價工作是建設責任、廉潔、高效政府的重要內容，是提高財政資金使用效率，促進經濟社會發展的重要手段，從而達到形成使用財政資金必須講績效、重績效的社會氛圍，消除社會各界對財政部門實行預算績效管理的誤解，以寬松管理環境，奠定管理基礎，形成管理合力。二是探索宣傳途徑。面對新興媒體快速發展的態勢，采取傳統的張貼宣傳標語、制作宣傳匾牌與應用廣播、電視、手機鏈接等新興網絡媒體相結合，拓展與新興媒體的融合渠道。

（二）完善預算績效評價制度，建立科學統一的評價體系

建議由財政部制定《財政預算績效評價主要指標標準值》《財政預算績效評價行業基本分類》《績效評價行業基本分類與代碼對照表》《財政預算績效評價主要指標平均值對照表》和《財政預算績效評價績效評價指標計算公式》等，以避免各地區在實施過程中“各唱各的調，各吹各的號”。

（三）加快信息系統硬件建設步伐

只有加大績效管理信息系統支持力度，才能及時、準確、完整地收集和提供相關財政信息，為深化財政預算績效管理服務。為此，建議加快財政預算績效管理信息系統硬件建設步伐，為財政預算績效管理提供有力的技術支撐，實現財政預算績效管理規范化、科學化、精細化。

（四）完善財政預算績效評價機制，建立第三方評價機構

在分離財政預算績效管理與績效評價職能的同時，將現在的績效評價職能從績效管理職能中剝離出去，其職能交給第三方評價機構。財政部門在分離職能的同時，作為肩負管理職能的財政績效管理部門，在引入第三方參與財政預算績效評價工作時，應做好四個方面的基礎工作。

1、績效評價中介機構由財政部門招標確認。如何引入財政預算績效評價第三方評價機制？筆者認為：財政部門作為財政預算績效評價工作的主管方，必須對所有參加投標的資產評估機構、會計師事務所或其他中介機構等進行資質“再評價”。其基本條件應當具備：具有獨立法人資格的資產評估機構、會計師事務所或其他中介機構；具備會計、工程造價、評估等行業主管部門頒發的專業審計、評估工程造價等資質證書；擁有中、高級專業技術職稱或注冊會計師、注冊資產評估師等中級職稱以上執業資格的人員；具有健全的內部管理制度和質量控制制度；在績效評價時能夠獨立、客觀、公正地開展工作；具有良好的執業信譽和評價業績，無不良記錄；等等。

2、建立財政預算績效管理與評價“兩庫”。按照公開、公平、公正的原則，高標準建立“財政預算績效管理專家庫”和“財政預算績效評價機構庫”。財政部門開展預算績效管理咨詢時從“財政預算績效管理專家庫”中抽取，實行項目預算績效評價時從“財政預算績效評價機構庫”抽取。

3、加強中介機構日常管理的制度建設。對已經納入的第三方評價機構的人員管理、保密紀律、操作流程、委托費用、違規處罰等作出對應的制度規定。

4、實行績效評價中介機構退出機制。財政預算績效管理部門對第三方機構參與預算績效評價給予業務指導和培訓，并實行退出機制，以此強化對第三方評價機構的動態管理，打破評價機構準入資格終身制，確保財政預算績效評價工作公平、公正，具有廣泛的社會公信力。

（五）健全績效管理保障機制

1、整合財政內部管理資源。財政部門作為財政預算績效管理的實施者和監督者，要圍繞強化預算績效管理的目標，首先從整合內部績效管理資源開始。如財政內部的財政監督、績效管理、預算編審、投資評審等相關職能科(室)的力量要整合起來，實行項目預算編制、監督、績效管理一體化。

2、形成外部聯合監管的協同機制。在推進預算績效管理工作中需要加強部門整合，如紀檢、監察、審計等各部門監管力量的整合，握緊管理“拳頭”，形成管理合力，從而形成政府主導，財政牽頭，部門配合，社會參與，責任明確，密切配合，齊抓共管的財政預算績效管理與評價組織機制。

（六）將財政預算績效管理與評價納入地方人大監督范圍

新《預算法》的實施為預算績效管理與評價工作提供了法律保障。財政部門應緊緊抓住新《預算法》實施的機遇，將財政預算績效管理與評價實施情況與財政預(決)算報告一樣納入地方人大年度報告，接受人大監督，從而提升財政預算績效管理與評價的監督層次，提高管理效率，實行財政績效預算管理法治化監督。

（七）建設一支高素質的財政預算績效管理隊伍

由于預算績效管理是一項新工作，涉及范圍廣，需要大量的技術性、專業性人才，建議通過以下幾種方式解決縣級財政預算績效管理人才匱乏的問題。一是公開招錄，引進人才。目前，縣級財政部門的人員老化比較嚴重，財政后備人才面臨著青黃不接的問題，建議與相關部門密切配合，定向招錄一批專業對口、素質較高的年輕人，充實到財政預算績效管理隊伍中來，讓他們在一線探索磨煉，在一線積累經驗，使之盡快地成長為財政預算績效管理的中堅人才。二是開展培訓，提升人才。采取“業余自學”、“專家授課”、“以會代訓”等多種渠道和方式，加大財政部門相關人員的培訓，使之盡快成為新時期財政預算績效管理的領軍人才。三是打通壁壘，使用人才。當前，各部門、各行業都擁有一批熟悉本部門、本行業知識的專業人才。財政部門應該發揮部門優勢，與相關部門一道采取有效措施，廣納賢才，使之成為財政預算績效管理的后備人才。

（八）注重預算績效管理和評價結果應用

加強績效評價結果應用，建立預算績效管理和評價結果報告和公開制度，推動績效評價結果與預算安排有機結合。一方面，加強對資金項目的跟蹤問效，對資金使用、管理中存在的問題，及時反饋給資金使用單位，落實整改責任和措施，提高資金使用單位的績效意識，提高資金使用效益；另一方面，重視資金分配的績效預算和可行性研究，將績效評價結果作為編制下一年度預算的參考依據，為優化財政支出結構和提高財政支出效益提供信息支持，減少和避免資金分配的隨意性和盲目性，提高科學理財工作水平，有效提升績效評價工作的整體價值。同時，建立績效管理和評價情況定期報告制度，及時將績效評價結果報送縣級人大和政府，以形成更高層級的監督管理，為進一步加強財政預算績效管理與評價決策服務。■

[1]郭婧文.我國公共財政預算績效管理改革與對策研究[D].武漢：湖北大學，2013.

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[4]許春旺.淺議如何加強縣級財政預算績效管理[J].企業研究，2014，（06）.

[5]鄒培志.法制視角下的我國地方預算監督制度研究[D].長春：吉林財經大學，2013.