我國公路工程投資的績效審計監督探析

●秦 山

在全球經濟金融危機的背景下，為了降低金融危機對經濟造成的風險，并保證經濟平穩快速的增長，我國近幾年加大了對于公共基礎設施建設的力度，在交通、電力、水利等設施的建設方面投入了大量資金。作為國家財政資金審計的重要組成部分，公共工程投資績效審計是保障國家財政資金不受損失的有效措施，推進了國家經濟快速穩定的發展。由于公路工程投資的特殊性，對其的監管難度也較大，引起政府部門的高度重視。雖然我國在公共基礎設施建設投資績效審計方面有一定的理論基礎，但仍不完善，不能因地制宜開展相關的公路項目財政資金績效審計，基礎薄弱且缺乏可操作性，對實際審計工作指導性較差，因此如何有效開展公路基礎設施投資績效審計也成為我國政府公共管理領域研究的課題之一。本文基于政府投資的角度，首先闡述我國公路工程投資開展績效審計的必要性，提出在整個項目過程中的績效審計重點，探討其中存在的不足，有針對性地提出相關對策，以此減少項目過程中存在的損失浪費，深化公路投資審計。

一、公路工程投資績效審計的必要性

在構建我國服務型政府的過程中，政府管理體制逐步推進，政府部門也更加注重向社會公民提供公共產品。交通運輸建設項目由于規模大、投資金額大、項目唯一性等特性，審計機關一直把公路工程項目投資績效審計作為工作重點。目前在項目實施過程中還存在虛報項目騙取資金、擠占挪用建設資金等不良問題，要解決這些問題，展開公路工程投資的績效審計迫在眉睫，主要體現在幾個方面。

（一）促進對公路工程投資的全面監督

我國法制建設逐步推進，政府部門在國家建設領域的行政及法律監督職能也逐漸加強。公共設施項目的建設需要政府部門進行全方位、全過程的監督，公路工程投資績效審計通過實時實地的調查監督，使得審計機關的審計視野有所開闊，審計戰線也被拉長，對于公路工程投資績效審計的整個過程都處于監督中，從管理、技術等多個角度出發，突出審計機構的監管職能，加強對資金流向、費用組成及施工進展等的合理、合法審查，分為多個階段進行審查。公路工程投資績效審計對于工程項目的建設管理、投資效益提升等都具有重要意義。

（二）加強公路工程的項目投資管理

公路工程項目的實施對于管理人員、監理人員、造價費用控制人員要求較高，然而目前無論是在數量還是質量上都與市場、政府的儲備人員相差甚遠。因此目前的工程實施過程中仍然存在片面追求進度以求提前工期，而忽視工程造價及工程質量的問題。特別是在施工招標過程中存在有圍標、暗箱操作等現象，中標后非法轉標等問題。雖然在工程竣工后審計機構會出合理的審計報告，但對隱蔽工程的審查只能針對既定事實，在施工過程中所造成的經濟損失等已經無法挽回。對公路工程投資開展全過程績效追蹤審計，把審計監督過程落實到整個環節中，并及時提出整改意見，提高工程建設的工作質量及效率，對于投資管理及效益的提升具有重要作用。

（三）推進交通行業黨風廉政建設

目前工程項目施工招標、材料的購買、投資人合作等環節存在有腐敗現象，影響到政黨部門的形象，引發社會公民的不滿情緒，因此加強交通行業廉政建設刻不容緩。交通部門必須建立一種全面有效的監督機制，能夠對建設管理部門的權利進行監督及制衡，保障工程項目的優質安全。對公路工程投資整個過程的績效審計能夠使監督更加全面、客觀、合理，也是我國社會進步、經濟發展、履行項目審計制度的客觀要求。只有全面推進績效審計，才能落實國務院相關法律、交通運輸部門有關政策的規定，規范政府對于公路工程項目的資金投資行為，加強投資管理，有效提高公路項目的投資效益，避免項目實施過程中損失浪費的現象發生，防止相關部門的腐敗。

二、我國公路工程投資績效審計的重點

公路工程投資績效審計是指項目承接單位審計機構依據《中華人民共和國審計法》、《內部審計準則》等相關法律及準則標準，采取具體的審計方法對項目的經濟性、效益性、效率性進行審計評價，并依據項目中存在的不足提出改進建議，提高公路工程的投資管理效率的獨立性監督活動。嚴格意義上來說，公路工程投資的經濟性、效率性、效益性三者并沒有明確的界限。因此，對于公路工程投資的績效審計應在整個過程中將這三方面綜合進行審查。

（一）公路工程項目開工前的績效審計重點

公路工程項目開工前的績效審計是從源頭控制投資規模，審查資金的投資經濟性，隨時監控資金流向，是國家對財政資金實行宏觀調控的重要手段，有效避免公路工程項目建設過程中出現盲目開工、不符建設標準等現象。由于公路資產的特殊性，在公路工程項目中會出現很多具體情況無法掌握，所以公路工程產生問題的概率也會較高，即使在建設過程中審計查出問題也難以避免造成資金的損失，改進的余地也較小，所以單純依靠項目竣工后的決算審計是不可行的。公路工程投資的資金數額都較大，不合理的資金調度會造成資金貸而不用或資金不足等現象致使工程延期，這些都是隱形的損失浪費。因此公路工程項目應與一般的項目審計內容相比更為具體，還需將項目建議書、可行性研究報告、初步設計、資金的科學調度等納入審計內容中，保障對重大公路項目工程進行開工審計評估，確保財政資金的投資方向科學合理以及資金的合理配置，投資規模合理，使得投入的資金發揮最大的經濟效益。

（二）公路工程施工中的績效審計重點

公路工程項目施工過程中的績效審計是對資金的運營效益的審計，由于公路的特殊性，在項目建設施工過程中會出現各種情況，因此施工過程中的績效審計重點是對于公路工程的成本及進度的績效審計。公路工程的成本關系到整個項目的設計、監督、施工等各個環節，對整個項目的經濟效益產生直接影響。在對公路工程投資展開績效審計時，需以工程造價概算作為參照標準，同時應將國家宏觀調控政策、施工單位內部變化等對項目產生的影響考慮進去；另外，對于工程進度的績效審計，一般以計劃建設工期為參照標準。工程進度的快慢直接影響到項目績效，若進度較慢造成工期延長會產生銀行貸款利息，使得收益期延后。若工期提前太多會忽視工程質量問題。因此公路工程施工中的績效審計重點應優先考慮效果性。

（三）公路工程竣工后的績效審計重點

公路工程竣工后績效審計是對公路投資項目資金使用效益的審計，是公路工程投資績效審計過程的重要部分，是提高投資效益的必要手段，因此此過程的績效審計重點應放在資金來源及使用情況、工程質量審計。在對資金使用情況的審查中，首先應審查資金渠道是否合法規范，有無非法挪用現象發生。其次，應根據設計概算各項資金去向核對實際投資所支付的內容，有效避免資金的損失浪費、擠占現象；對于工程質量的績效審計，應將重點放在項目管理各項制度的審查中，對于存在的質量問題，尤其是重大質量隱患，應聘請有關部門及專家進行必要的技術鑒定。鑒定過程中存在的問題及增加多投資損失，必須列入到審計報告中，并責成相關部門及項目主管部門及時處理存在的問題，避免造成損失，提高公路工程投資的質量。

三、公路工程投資績效審計存在的問題

我國公路工程投資績效審計從其思想萌芽到現在的全面推進改善，成效較為顯著，在公路工程投資整個過程中，通過績效審計發現并改進很多問題，在提高政府財政支出績效、構建高效廉潔政府等方面起到很大作用。但由于起步晚，受到審計環境等因素的影響，還存在諸多亟待解決的問題。

（一）公路工程投資績效審計制度方面存在的問題

我國公共基礎設施項目的法治建設仍然還比較滯后，在國家層面上關于投資審計的法律法規主要有《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》，但也只是規定了對審計機關及審計人員對投資項目的真實合法性的審查制度，并沒有涉及到績效審計方面的法律條文，因而績效審計法治建設方面仍不完善。另外，績效審計的操作指南及評價指標也較空白，只有建立健全科學的公路工程投資審計的操作指南及評價指標，才能成為審計機關或審計人員科學評估此公共基礎設施投資的績效審計依據。然而，當前我國在開展公共基礎設施投資績效審計項目中，缺乏能借以評估綜合成果的指標，同時也還未形成切合實際工作的指導性制度。多數情況下，審計人員只能憑借自己的經驗設置某種評價指標去評估項目的實施效果，因此會造成審計機關形成審計報告中對此項目的經濟性、效益性、效果性等存在評估偏差，在此基礎上提出的審計建議操作性會比較差。

（二）公路工程投資績效審計業務實施方面存在的問題

目前對于公路工程投資的審計偏重于財政收支審計，績效審計落到實處的較少，審計報告更偏重于審計財政收支的真實合法性，而很少從項目實施的效益性、效果性、效率性等方面入手審查績效，因此公路工程投資的審計方向應積極向績效審計方向轉變。另外，績效審計報告評價的內容也不夠全面，雖然相較于傳統的審計有質的進步，不再僅僅局限于對真實合法的審計，也逐步加入了對于效益性評價的內容。然而，在量上還存在不足，審計報告中關于真實合法性的評價內容相較于效益性評價篇幅較長，且效益性評價內容不夠全面深入，與績效審計的出發點及目標存在偏差。最后，目前的審計覆蓋范圍不夠廣，由于很多審計機構沒有實施全面的績效審計，部分項目內部審計介入的時間滯后。如在投資立項階段，根據主管部門的職責劃分會交由交通廳負責，因此審計機關部門無法參與，內審職能就不能充分發揮。應拓寬審計范圍，爭取全面參與公路工程的整個環節，更好發揮審計機關的內審職能。

（三）公路工程投資績效審計技術方面存在的問題

在互聯網迅速發展的時代，績效審計信息化應用也迅速普及，對于審計來說是一種高效的審計工具。因為績效審計是一項技術含量高、工作強度較大的工作，對于公路工程投資周期長、金額大這種項目來說，意義更為重要，績效審計若能借助信息化，則更能確保績效評價工作的順利進行，可以借助計算機網絡實現審計數據的整合與共享。然而，目前由于績效審計信息化應用平臺尚處于實驗及不斷完善的階段，審計機構目前應用這項技術的還不多，可利用的信息十分有限，導致信息數據中心在數據后臺采集、篩選等過程中較為繁瑣，審計原始數據共享及整合度不高，阻礙了績效審計信息化應用推廣的進程。此外，由于審計人員的傳統審計觀念較深，在審計工作中仍會以手工審計方式為主，很少會使用審計、管理等信息化軟件。若未建立有效的公路工程投資績效評價管理信息系統及信息共享平臺，有關績效評價的大量數據就不能及時被收集采納，因此各級公共基礎設施投資績效管理部門不能及時掌握數據動態，難以實現信息的共享及交流，降低了績效審計的效率。

（四）公路工程投資績效審計結果運用方面存在的問題

審計結果的透明公開是體現審計效果的有效方式，通過審計報告社會公眾可以深度了解專項資金的使用情況，也能夠參與到對于公路工程投資整個過程的監督工作中去，形成社會輿論，督促政府部門謹慎工作，認真做好公路工程投資的整個工作。然而，目前的公路工程投資績效審計結果公開性、透明性不高。雖然目前審計法規定審計結果對外公開，但由于我國審計行政部門的體制弊端，審計獨立性低于歐美國家的立法型審計模式。我國審計機關隸屬于政府，對于以政府為主體的公路工程投資進行績效審計會存在獨立性較差的缺點，而審計報告的公開也是需要得到政府部門的審核批準，因此審計結果的公開力度會從政府自身利益出發，公開內容會經過篩選，不能完全真實公開，因此社會公眾不能很好地進行監督，形成震懾作用。

四、加強公路工程投資績效審計監督的具體措施

由于我國公共基礎設施項目審計部門的特殊性，審計機關無法獨立展開績效審計工作，審計人員在項目實施建設過程中也存在很多問題，針對這些問題，本文主要從以下幾個方面提出具體的措施建議。

（一）公路工程績效審計制度機制保障層面

首先，要將公路工程投資績效審計做到具體化、規范化，使審計機構與社會公眾真正參與到對項目的監督工作中，就必須在原有的法律法規基礎上，以公路工程投資專項資金績效審計為基點，出具針對性強的規章制度文件，不斷完善和規范公路工程投資績效審計業務指導體系，規范績效審計工作程序，使得績效審計工作擁有法律制度的保障及工作機制保障，實現公路工程投資績效審計有法可依的目標。

其次，必須建立起與投資公路工程投資績效審計工作相關的審計指南及操作規程，為審計人員及審計機構提供科學的審計依據，減少審計過程中的技術偏差，使得公路工程績效審計監督工作有據可依。地方審計部門可以首先從理論角度探索績效審計的思路及方法，結合已有的審計經驗并參考其他城市的審計技術方法，遵守經濟性、效益性、效果性的原則，因地制宜地制定本地公路工程投資績效審計相關的程序、方法等審計標準，使得績效審計規范及操作指南成為制約審計機關及審計人員工作的利劍，有效規避公路工程投資績效審計工作中的風險。

（二）公路工程投資績效審計業務實施層面

首先，應擴大公路工程投資績效審計的覆蓋面。因此，應在項目計劃編制階段就對審計項目的數量進行綜合分析，實現公路工程投資績效審計全面覆蓋，突出重點，不留盲區。另外要實現績效審計信息的資源共享，提高績效審計效率。針對公路工程投資的績效審計過程中數據的采集及積累應及時進行整理歸檔，保障審計機關內部的信息資源共享，形成完整的數據資源，避免二次審計中數據的重復收集整理產生資源浪費現象。

其次，應實現上下級審計機關的資源共享。政府部門審計機關可以通過組織實施同步項目，促進上下級審計機關的緊密聯系，對于同一個審計項目在審計時間及內容之間存在的差別，可采取下級借鑒上級審計結果的方法，充分利用本地各級審計機關的資源共享，解決公路工程投資績效審計實施過程中存在的問題。

（三）公路工程投資績效審計技術層面

首先，應進一步完善公路工程專項績效審計專網建設，利用審計專網全面科學推廣公路工程投資成果，因地制宜開發審計工作實際需要的審計信息化系統，建立與完善上下級審計機關資源信息的交換共享機制，培養專業技術人員將相關的業務數據錄入系統中進行專業化分類，實現互聯網環境下績效審計資源的整合優化。

另外，公路工程投資績效審計整個過程的數據信息化管理都可以運用審計綜合業務管理系統，從開始的編制審計計劃，到全面覆蓋審計項目的立項、施工現場的審計監督再到最后的審計項目歸檔都可以科學整合到一起，審計機構的相關人員可以全面控制審計的整個過程，保障公路工程投資績效審計的整個過程能夠被全面直觀地管理，審計人員也可以通過不同角度有效控制審計項目全過程。

（四）公路工程投資績效審計成果運用層面

公路工程投資績效審計成果的運用是衡量績效審計工作進展是否順利的主要標準，而審計成果的運用集中體現在提出的整改意見上。任何公共基礎設施的投資績效審計都要全面揭示是否嚴格遵循相關的法律法規程序，資金管理是否真實等，對于審計過程中存在的問題都要進行嚴肅處理，而不僅僅局限于形式。

首先，應注重加強審計整改工作機制的構建，切實維護審計監督的權威性。要堅持審計與整改并重，既要強化審計監督的重要性，也要注重審計發現問題整改的有效性，爭取做到整改提出的建議都有所處理，從根本上解決問題。同時可以利用社會媒體的輿論壓力，強化審計整改的力度。加強各級政府部門之間的聯系，嚴格落實整改措施。其次，應逐步推行公路工程投資績效審計結果全面公告制度，而不是篩選內容公布，進一步規范審計公告的形式與內容，實現審計結果公告的常態化運作，提高公共基礎設施投資基金使用的公開性、透明度。

總之，隨著國家政府部門對于公路工程投資的重視，為減少國家財政資金的損失，公路工程投資績效審計需進一步加強。雖然對于公路工程投資的績效審計還存在很多問題，但政府部門應從多個角度提出相關對策，保障公路工程投資的順利進行，提高國家財政資金的使用效益。■

[1]郭志東.公路工程建設內部審計活動策略研究[J].交通企業管理,2015,(03).

[2]蔣朝陽.淺談高速公路工程績效內審 [J].當代會計,2015,(04).

[3]盧蕓,譚圣坤,黃忠闖.公路項目投資控制管理審計探討[J].審計月刊,2017,(03).

[4]潘超,董甲偉.內部審計為公路建設快速協調發展護航[J].中國內部審計,2012,(01).

[5]吳菊君.香港審計署對青山公路改善工程績效審計[J].時代金融,2015,(35).

[6]肖宇鵬.公路工程施工企業績效審計指標體系的構建[J].企業家天地,2011,(01).