南京市浦口區特色小鎮建設的現狀調查與思考

趙慧　曾軍　陳娟娟

摘要：特色小鎮是指依賴某一特色產業和特色環境因素（如地域特色、生態特色、文化特色等），打造的具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合開發項目。南京市浦口區積極穩妥推進特色小鎮建設，形成了“遍地開花、百景爭艷”的喜人態勢。為更好地使特色小鎮成為浦口區經濟增長的新引擎、創業創新的新平臺、產業發展的新高地、文化傳承的新載體、美麗浦口的新名片，課題組走訪調研了相關職能部門，實地考察了4個典型特色小鎮，并對296份有效問卷進行數據分析。在此基礎上總結其做法，梳理其瓶頸，并對推進路徑加以探析。

關鍵詞：特色小鎮；浦口區；成效；瓶頸；對策建議

一、浦口特色小鎮建設取得的成效

（一）產業發展突出“特而強”

瞄準特色產業。產業選擇決定小鎮未來，產業定位是特色的重中之重。浦口在特色小鎮的產業謀劃和定位中，緊扣產業升級趨勢，鎖定產業主攻方向，即便是主攻同一產業，也差異定位、細分領域、錯位發展，培育具有行業競爭力的“單打冠軍”。求雨山中華書法小鎮定位在“中華書法”上，應該說匠心獨運、個性鮮明，不但南京沒有，而且江蘇也獨此一家（鎮）。聚焦產業融合。浦口特色小鎮秉持“一業為主、多業融合”的發展理念和思路，融合多種產業功能、文化功能、旅游功能。如天景生態旅游小鎮規劃設計時，根據自身特色，采取復合聯動的產業發展模式，以旅游為主導，以商業、觀光、創意、文化和健康等產業為輔助支撐，以實現由核心產業向衍生產業過度，最終向配套產業發展。突出創新創業。在“大眾創業、萬眾創新”的背景下，浦口兩岸設計小鎮以多元、包容、開放、跨界為引領，緊盯高端裝備制造前端的工業設計，兼顧智能設計和商業設計，重點實施“科技、人才、文化、金融”戰略，全力打造中國工業設計標桿、世界工業設計高地和全球資源聚合平臺。

（二）功能疊加力求“聚而合”

突出文化功能。浦口特色小鎮把文化基因植入產業發展全過程，培育書法文化、臺海文化、溫泉文化、佛教文化等，匯聚人文資源，形成“人無我有”的區域特色文化。例如求雨山中華書法小鎮豎向產業鏈除展覽功能外還將融入創作、交易、館藏、認證等九大中心；橫向產業鏈除書畫外，還將引入筆墨紙硯、裝裱、印章等產業，形成書畫產業鏈全覆蓋。 嵌入旅游功能。浦口特色小鎮利用自身的旅游資源，打造3A級景區，老山天景生態旅游小鎮站位更高，打造5A景區。除了傳統的景區旅游外，還賦予小鎮休閑旅游、體驗旅游、教學旅游、健康旅游等更加多元化的旅游功能。夯實社區功能。浦口特色小鎮旅游社區公共服務配套設施將按照國家級旅游度假區的標準進行打造，規劃設計建立“小鎮客廳”，提供“智慧小鎮一體化”APP，推進公共WIFI和數字化管理全覆蓋，完善醫療、教育、文體、商業、休閑等公共設施，實現公共服務不出小鎮。

（三）建設形態展現“精而美”

地貌特色“融入式利用”。根據地形地貌，做好整體規劃和形象設計，確定小鎮風格，建立特色小鎮電子空間坐標圖，界定規劃范圍（規劃面積控制在3平方公里左右）和建設用地范圍（建設面積控制在1平方公里左右，建設面積原則上不能超出規劃面積的50%），建設“骨架小”小鎮。建筑特色“個性化設計”。浦口從小鎮功能定位出發，強化建筑風格的個性設計，系統規劃品牌打造、市場營銷和形象塑造，讓傳統與現代、歷史與時尚、自然與人文完美結合，建設“顏值高”小鎮。生態特色“嵌入式開發”。堅持生態優先，在保留原汁原味自然風貌的基礎上，確定小鎮獨特風格，建設有浦口特色和人文底蘊的“氣質特”小鎮。目前，浦口特色小鎮是獨特的自然風光之美、錯落的空間結構之美、多元的功能融合之美、多彩的歷史人文之美的有機統一。

（四）制度供給保證“活而新”

改革突出實驗。對于國家的改革試點、省里先行先試的改革試點、符合法律要求的改革試點，允許特色小鎮優先上報、優先實施、先行突破。如以項目為核心成立SPV公司，做好PPP投資模式下的項目運營及管理。政策突出個性。出臺專門支持小鎮建設的專項規劃，用創建制代替審批制，實施動態調整制，扶持政策有獎有罰，運用期權激勵制和追懲制雙管齊下的辦法，對如期完成年度規劃目標任務的特色小鎮，區里給予建設用地和財政收入獎勵，對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣用地獎勵指標。服務突出定制。為特色小鎮提供個性化服務：人員配置、土地征用、安全保障等，由專門機構統籌、協調，并實行政策傾斜，做到項目優先審批、資金優先統籌、土地優先安排、問題優先解決。在滿足規劃條件基礎上創新招商方式，由傳統的“筑巢引鳳”轉變為“引鳳筑巢”，即客商有需，我有所為。

二、浦口特色小鎮建設存在的瓶頸

（一）落地政策缺乏競爭力，統籌推進力度待提高

協調力度不大。目前，扶持特色小鎮發展的政策涉及到財政、金融、土地、項目等多個方面，政策主管部門來源于多個上級部門，協調性配套性不夠，難以形成政策集聚效應。系統性不夠。基層反映，雖出臺了一些扶持政策，主要是指導意見中綱領性政策，很多相關扶持政策沒有進一步細化，導致扶持政策遲遲不能發揮作用。另外，市里的考核指標不太穩定，參照標準時有微調等。建設小鎮的周期3-5年難以見成效等。

（二）產業特色不夠鮮明，產業定位有待轉型升級

主導產業不明顯。除“中華書法”小鎮是全省獨此一家外，其他大多小鎮缺乏在業內特別是全國、全省有影響力、有競爭力的特色支柱產業，有的特色產業總量不大，有的雖有特色產業，但產業集中度不高。問卷顯示，68%的受訪者選擇“浦口特色小鎮主導產業不明顯”。另外，還有個別小鎮缺乏產業引領，導致面臨類房地產的傾向。產業定位不高端。一些特色小鎮產業業態相對低端，大多數沒有圍繞戰略新興產業開展，前沿引領與核心競爭力不足。問卷顯示，超過60%的特色小鎮為傳統產業升級，如旅游、文化等，其中以旅游產業為主的小鎮占比達到37%，超過三分之一，連同占比16%的文化產業一起，僅文旅類小鎮便超過特色小鎮的半壁江山（圖一）。

（三）運營主體需厘清，市場化運作待深入

運營主體模糊。特色小鎮相關通知中明確要求“政府引導、市場（企業）主導”，但在實踐過程中，受傳統政績考核驅動，小鎮開發模式多為地方政府投資驅動，或由地方政府委托地產公司等機構負責開發運營。直接導致招商企業領域分散、項目細碎化、核心產業不突出等現象，造成實質上的運營主體模糊。市場化程度低。從申報、建設和培育的特色小鎮來看，建設項目主要還是靠政府推動，市場化力量不足，項目建設民資投入滯后、投融資渠道單一。問卷顯示，“政府投資、 招商引資”的傳統融資方式占比高達55%，產業基金、股權眾籌、PPP等融資方式尚有很大創新突破空間（圖二）。生產要素集聚和經濟輻射功能偏弱，弱化了對人才、資金、技術等生產要素的吸引力、凝聚力，尤其是影響與弱化了對大客商、大資金、大項目、高精尖技術的吸引力、凝聚力。

（四）缺乏人才和專業技能培訓，人才支撐后勁不足

現代職業農民難以留住。傳統農民的認知水平和知識儲備已經無法滿足特色小鎮的需要。部分由農轉商的農民，通常知識水平不高，服務理念落后，缺乏系統專業知識和技能培訓。同時，區域之間、城鄉之間的發展不均衡，基礎設施和社會公共服務差異懸殊，導致人才很難在鄉村集聚，受過較好教育、年富力強的農村“精英”大多流出就業。創新創業人才難以引進。在小鎮策劃和建設過程中，雖一直致力于加快推進各類公建配套建設，大力引進優質教育醫療資源，為創業者量身打造國際化的新型社區。但實踐過程中新型就業空間、居住空間、文化精神空間構建不足，未能很好地實現以“業”留人、宜“居”養人、以“文”傳人，直接削弱了對創新創業人才的吸引力。問卷調查顯示，比起薪酬與發展空間，創新創業人才更看中交通、工作環境及配套設施等因素（圖三）。

（五）產城融合待深化，共建共享待拓展

產城融合需深化。部分特色小鎮地理區位不優、能級不夠、產業集聚不足，造成社區建設與功能開發的基礎不牢。產業園區、旅游景區、文化展區、居民社區都相對獨立地分散在街道、社區，小鎮自身與產業的深度融合欠佳，有的小鎮社區功能配套剛剛起步，公共服務功能建設滯后于產業打造，缺乏良好的商務、人居、教育環境配套。共建共享不足。部分小鎮有追求景觀“城市化”，建筑“西洋化”的傾向，個別地區為了達到某些考核指標，對現有的建筑推倒重建，對本地居民全部遷出。問卷顯示，38%的受訪者認為特色小鎮建設與自己“關系不大”或“無關”（圖四）。農民大多一次性獲取拆遷費用或者土地出租費用，一般不擁有企業股份、不參加分紅，其主體意識和歸屬感不強。

三、浦口特色小鎮建設的對策建議

（一）緊扣小鎮之“核”，特色化與高端性融合定位產業

選擇高端主導產業。聘請高端規劃機構進行設計，瞄準國內甚至國際一流水平，充分對接“中國制造2025”“互聯網+”等國家戰略，緊扣產業升級趨勢，鎖定產業主攻方向，構筑產業創新高地。每個特色小鎮立足一個主導產業，打造完整的產業生態圈，培育具有行業競爭力的“拳頭產品”。如杭州云棲小鎮、夢想小鎮都是信息經濟特色小鎮，云棲小鎮以發展大數據、云計算為特色，而夢想小鎮主攻“互聯網創業+風險投資”。升級傳統產業。利用“互聯網+”、服務經濟等新手段、新模式，改造提升以一般性制造業等傳統產業為主導的特色小鎮，注重個性化定制等產業鏈高端環節的培育，由傳統制造為主向前端研發設計、后端服務升值等全產業鏈延伸，同時加強制造業與旅游業、文化創意產業等在特色小鎮的融合發展，真正提升傳統產業的技術含量與價值等級。實現產鎮融合。在特色小鎮的產業培育發展中，圍繞主攻產業，緊扣產業發展趨勢，瞄準高端產業發展方向，或建新鏈條，或做強鏈條，或補足鏈條，或延伸鏈條，努力把產業鏈的觸角延伸到方方面面，形成集群發展和規模效益。加快特色小鎮社區功能建設，堅持生產、生活、生態三生融合，將特色小鎮打造成高端產業的集聚區，統籌城鄉發展的平臺，居民生活和創業的場所。

（二）抓住小鎮之“魂”，鄉土文化與衍生文化融合活化文化

打造小鎮文化自有品牌突出個性化。隨著特色小鎮的競爭進入白熱化，下一步，特色小鎮比拼的將是小鎮IP。評定更看重特色小鎮是否有歷史文化積淀，是否有成型的小鎮IP，這一點，在第二批全國特色小鎮公示名單中尤其明顯。比如：北京市懷柔區雁棲鎮、海南瓊海市博鰲鎮等。接下來，要以文化基因（書法文化、臺海文化、佛教文化、溫泉文化等）的繁育為核心，以文化元素的提煉、創意和再生設計為手段，對屬地特色自然資源、人文資源、產業資源等關聯性資源實行一體化深度整合后，打造以理念識別、行為識別、視覺識別、社會反饋等系統化的特色小鎮文化IP為指向，孕育出村落的獨特氣質與性格。完善公共文化服務體系突出人性化。著手組建文化專家指導服務組，人才下沉到一線，資源下沉到基層，幫助特色小鎮在規劃編制中融入文化元素。如在特色小鎮設立文化站、文化禮堂，派駐文化員，激勵文化志愿者參與特色小鎮文化建設，以提升特色小鎮居民文化素養，豐富特色小鎮文化生活。支持和鼓勵民間資本多渠道投資特色小鎮圖書館、紀念館等相關公共文化設施建設，鼓勵采取政府購買服務等多種方式加強公共文化產品供給，在特色小鎮優先搭建更加有效、更具特色的公共文化服務平臺，提供優質的公共文化服務。如加快推進“互聯網+公共文化服務”，嘗試上線“你點我送——浦口文化惠民通”平臺等。加強文化成果互聯互通突出智慧化。牢固樹立“文化+”的戰略思維，找到傳統文化與現代社會生活的契合點，把文化的力量融入經濟和社會事業發展，充分發揮“文化+”的能動力、主導力和衍生力。并運用“文化+”的動力和路徑，有效助推特色小鎮建設，充分發揮文化在塑魂、育人、興業、添樂、揚名等方面不可替代的作用。

（三）立足小鎮之“本”，“物質文化需要”與“美好生活需要”融合共建共享

讓居民口袋“鼓”起來。積極探索依托小鎮發展，深化農村土地制度改革，做好承包地“三權”分置工作，讓農民有“恒產”。同時由點及面采取“小鎮+企業+農戶”的利益共贏模式，引領群眾實現資源變股權、資金為股金、農民變股東的“三變”發展模式；著力打造“小鎮政府、企業、市民”的利益共同體，積極引導廣大群眾通過“協會+企業+農戶”形式，從事農副產品生產經營和旅游商品加工增收致富；深化農民工返鄉創業專項試點改革，讓更多的農民變“產業工人”“創業老板”。讓居民尊嚴“立”起來。依托居民消費合作社、社會治理“大聯勤”、“鄉賢會”等載體，塑造集傳統鄉村社會和現代城市社會于一體的城市文化，培育浦口市民精神，推進“農民變市民”進程，提升居民在特色小鎮建設過程中的獲得感、自豪感和幸福感。讓居民幸福“多”起來。推進基礎設施、公共服務、現代文明向農村延伸、覆蓋和輻射，促進城鄉一體化發展。例如廣東和浙江的許多鄉鎮都已放開了對外省籍人口醫療和教育的相關限制，可以享受均等的公共醫療、教育服務，在部分鄉鎮，外來務工子女同樣享受當地的免費義務教育服務。

（四）聚好小鎮之“智”，現代職業農民與創新創業人才融合“培引”人才

圍繞本地資源育人才。對標找差，加強對現代職業農民的培養和管理：以常態化業務培訓為抓手，組織從業人員學習產業政策、市場動態、環境保護等知識。與市級有效聯動，探索建立市、區、鎮街三級現代職業農民培訓體系。另外通過“請進來教”、“走出去學”、“掛鉤幫帶”、“院校深造”及打造實踐基地，編印本地教材等多種形式培訓現代職業農民。圍繞特色產業引人才。產業是特色小鎮的靈魂，只有產業發展起來，人氣才能聚集起來。浦口要以獨特的產業和優質的服務打造從“種子倉、孵化器、加速器到產業化基地”的全程式創新產業鏈，吸引創客集聚。另外，要以人才帶項目、項目帶人才，招商引資與招才引智深度融合，為特色小鎮建設“助跑”。桐鄉烏鎮互聯網小鎮、杭州玉皇山南基金小鎮、北京房山基金小鎮就是這類成功的例子。圍繞特色服務留人才。建立常態化聯系優秀人才制度，探索“集成式”“預約式”“清單式”等多重個性化服務模式，放大“洋人鎮長”效應，落實好人才工作聯動機制，為人才打造全程“保姆式”服務，做好人才服務的“店小二”，確保人才來得開心、干得安心、留得舒心。

（五）統好小鎮之“力”，有為政府與有效市場融合創新機制

政府頂層設計。積極發揮政府引導作用，學習浙江特色小鎮成立區級領導牽頭的管委會，緊抓頂層設計“牛鼻子”，做好綜合配套服務體系建設，突出規劃的前瞻性和協調性，統籌考慮產業導入、人口導入、生態環境保護等內容，在特色產業小鎮有效探索“多規合一”。同時，將扶持高端產業發展的各項優惠政策向特色小鎮進行傾斜，助力“高精尖”產業小鎮快速發展壯大。市場化運營。設立投融資平臺，引導社會各方力量參與小鎮規劃建設，使市場主體和當地居民成為特色小鎮開發建設的真正主體。創新融資方式，探索產業基金、股權眾籌、PPP、BOT等融資路徑，加大引入社會資本的力度，以市場化機制推動小鎮建設。引入第三方機構，讓專業的人做專業的事，提供專業的融資、市場推廣、技術孵化、供應鏈整合等服務，使小鎮成為新型眾創平臺。黨建優勢植入。學習浙江特色小鎮“黨建抓實了就是生產力”的先進做法，將黨的政治優勢、組織優勢轉化為發展優勢。探索設立“特色小鎮黨委、黨總支、下屬黨支部”垂直管理組織線，并通過組織單建、產業聯盟、兜底管理等模式，把支部建在小鎮發展一線，把黨的領導貫穿特色小鎮培育發展全過程，統籌推進小鎮黨建和發展工作，為特色小鎮植入紅色基因。

參考文獻：

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