“一地一策”釋放土地紅利

賈興民

土地是民生之本、發展之基、財富之要。隨著城鄉統籌發展和城鄉一體化進程不斷加快，如何在新形勢新任務下，進一步釋放土地紅利，推動經濟社會持續健康發展，正逐漸成為一些地方探索實踐的重要課題。睢寧縣緊緊圍繞徐州市委、市政府“一地一策”牽引性改革決策部署，以土地制度綜合改革為牽引，以“優化空間、節約集約、提升效益、生態富民”為目標，統籌推進多規合一、土地綜合整治、農村產權制度、土地供應制度等多項改革，積極探索節約集約用地新路徑，走出了具有睢寧特色的以土地改革撬動發展的新路徑，產生了良好的經濟、社會和生態效益，得到了國家發改委、國土資源部等的充分肯定。

推進“多規合一”，優化區域發展布局。充分發揮科學規劃對經濟社會發展及區域、產業、基礎設施建設的管控引領作用，實現全縣發展一本規劃、一張藍圖?？茖W規劃城鎮結構。全縣400個行政村、2800多個自然村優化調整為232個中心村，形成以縣城為中心、5個中心鎮、10個管理示范鎮和農村集中居住點的“1+5+10+232”的城鎮布局結構，并完成了永久性基本農田劃定、生態紅線劃定，全縣生產、生活、生態用地空間實現科學合理安排。合理布局園區產業。堅持產業布局全縣“一盤棋”，按照“布局集中、土地集約、產業集聚、功能集成”的原則，進一步整合各類園區，形成了以省級經濟開發區為龍頭，省級空港經濟開發區為支撐，寧江工業園區、各鎮級工業集中區為配套的產業發展布局。穩妥推進調整試點。選擇雙溝和沙集鎮作為同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點。雙溝鎮將57個自然村整合為1個主鎮區、1個新型社區，目前建成和在建居住區125萬平方米，拆舊區復墾新增耕地1386畝通過驗收。沙集鎮總面積4.6萬平方米的農民集中區建設任務已完成2/3，拆舊區復墾281畝任務已完成并通過市驗收。

加強綜合整治，喚醒沉睡土地資源。以土地綜合整治為抓手，推動土地資源有效整合、耕地面積持續增加，不斷拓展城鄉發展空間。大力推進新型農民集中居住區建設。以“十三五”期間建設100個新型農民集中居住區為目標，按照“整體規劃、統一建設、分步實施”的原則和“留得住青山綠水、記得住鄉愁”的思路，推動縣域公共資源最大限度流向農村，讓廣大農民享受到和城市接近的公共資源，過上讓城里人羨慕的幸福生活。截至目前，全縣累計建設新型農民集中居住區46個，打造出高黨、官路、湖畔槐園等一批具有蘇北特色的民俗文化村、自然生態村。加快建設高標準農田。圍繞“十三五”期間建成50萬畝高標準農田的目標，按照“布局合理、生產要素集聚、設施裝備先進、科學水平領先、經營機制完善、輻射帶動明顯”的標準，高度整合項目、資金、人員等要素，科學規劃建設高標準農田，推動實現耕地增加、糧食增產、農業增效、農民增收、集體經濟增強，農業生產條件提升、農民生活環境提升“五增兩提升”效果。集中開展各類土地整治。依托黃河故道流域土地綜合整治等試點，“十三五”期間，每年將實施城鄉建設用地增減掛鉤1萬畝、工礦廢棄地復墾3000畝、占補平衡4000畝。目前已申報實施增減掛鉤、占補平衡和工礦廢棄地復墾項目213個、總規模5萬余畝，可新增耕地4.91萬畝。

實施確權頒證，促進土地保值增值。緊抓作為全國不動產登記窗口聯系點、省國土廳不動產登記和農房農宅統一登記試點縣的機遇，在全國率先全面完成不動產統一登記交易職責機構整合、人員劃轉確崗和平臺系統建設，實現登記機構、簿冊、依據和信息平臺“四個統一”。2017年，睢寧成為首批接入國土資源部不動產登記信息管理基礎平臺的縣份之一。同時，為推動農房農宅登記發證工作，制定《關于加強農村宅基地管理、推進農村不動產登記工作的實施意見》，重點推進新型農民集中居住區登記發證，為農民住房財產權抵押、增加財產性收入提供保障。

創新供應方式，發揮土地最大效益。不斷完善土地供應制度，確保工業用地效能得到充分挖掘和提升。建立工業用地出讓機制。出臺《關于加強工業用地管理盤活低效工業用地的意見》，實行工業用地彈性出讓、先租后讓、租讓結合等供地新方式，切實提高工業用地效益，提升城鎮土地的產業承載能力。建立建設用地批后監管機制。試行供地后監管協議、動態巡查等制度，確保項目按照合同約定條件建設。全面開展低效工業用地調查，認真做好批而未供和閑置土地分類處置。建立項目用地審批機制。出臺《關于進一步加強用地審批管理工作的通知》，實施“6+2”項目建設預審機制，即項目選址用地要由縣規劃、國土、發改、環保、安監等部門并聯會審，確保項目用地符合土地利用、城鄉建設“兩個規劃”和環保、安全、產業等要求。推進高標準廠房建設。鼓勵多元投資主體參與四層及以上高標準廠房建設，對多層標準廠房減免基礎設施配套費。

嚴格土地執法，促進依法依規用地。全面實施“土地執法模范縣、模范鎮和模范村”三級聯創，堅持從“嚴格控制新增違法用地治本、解決歷史遺留違法用地治標、節約挖潛農村建設用地治根”三個方面入手，舉全縣之力推動違法用地整改。嚴格落實網格化執法動態巡查制度，對新增違法用地堅持“零容忍”，并將土地執法工作列入全縣“比學趕超”主題季考活動，通過現場直播、末位表態發言等方式，倒逼工作推進，確保全力消減違法用地存量，全面遏制違法用地增量。截至目前，全縣共復耕土地2011畝。

睢寧縣緊貼發展實際，以創新的思路、扎實的舉措推進土地制度綜合改革，在實現土地節約集約利用，積極助推經濟社會發展的同時，也為其他地方土地制度綜合改革，提供了借鑒和經驗。

第一，科學規劃、合理布局是土地制度綜合改革取得成功的首要前提。規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費。在推進土地制度綜合改革中，嚴格按照城鄉發展功能定位，把農村和城市作為一個有機整體，通盤考慮、科學謀劃、一體設計，切實構建功能完善、產業互補、布局合理的城鄉統一規劃體系，為城鄉建設、產業發展指明方向、劃定紅線，保證了土地綜合整治的科學性、規范性和可操作性，有效避免盲目建設帶來的城鄉開發脫節和資源浪費等問題。

第二，解放思想、改革創新是土地制度綜合改革取得成功的動力源泉。解放思想是推動改革創新的先導和動力。在推動土地制度綜合改革上，認真踐行新發展理念，積極打破思想束縛和體制機制障礙，按照“精準發力、以點帶面、示范引導、全面突破”的思路，有效盤活土地存量資源，實現了貧瘠變“沃土”、土疙瘩變“軟黃金”、有地農民變“有產居民”三個轉變，不僅促進了農業轉型發展，也為農民增收拓展了渠道。

第三，尊重民意、改善民生是土地制度綜合改革取得成功的根本所在。推動土地制度綜合改革，必須充分兼顧公平和效率，始終秉承尊重民意、惠及民生的理念。睢寧縣在實施土地制度綜合改革過程中，特別是在新型農民集中居住區建設中，建立了尊重民意機制，堅持做好“四個一”，即做好一張調查問卷、開好一次村民座談會、組織好一次參觀學習、繪好一張規劃圖，充分尊重農民的主體地位和發展意愿，在讓廣大農民共享改革發展成果的同時，也為經濟社會的可持續發展留足了空間。

第四，集聚要素、統一領導是土地制度綜合改革取得成功的重要保證。推進農村土地制度綜合改革是一個系統工程，牽一發動全身，必須加強黨的集中統一領導，從整體上統籌謀劃，破解各類要素制約。睢寧縣建立聯合推動機制，抽調國土、規劃、住建、農委等部門業務骨干組建農業現代化建設指揮部，統籌負責各類資源調配，統一協調各部門開展工作；建立了融資保障機制，打造縣鎮兩級融資平臺體系，向商業銀行或國家政策性銀行申請貸款；積極探索PPP建設運營模式，用好用活社會資本，切實為項目建設做強資金保障，保證各項工作穩步推進。

（作者系中共睢寧縣委書記）