抓住推動創新的精準施力點

陳瑋

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，產業“創新”、“升級”是中國經濟持續發展的必由之路。面對持續增長的成本壓力，各級政府也提出了一系列針對技術創新與產業升級的政策。當前，助力技術創新的產業政策仍在進一步探索、完善中。

融資成本相對高昂，中小企業融資渠道相對匱乏。技術創新，特別是制造業企業，由于前期投入大，風險高，因此較難獲得融資。當下即便有機會獲得融資，也多集中于大企名企，廣大中小企業獲取融資機會較少。眾多有潛力的中小企業，特別是專注于關鍵零部件生產、在全球市場占據一定份額、極具競爭力的“單項冠軍”，是未來先進制造業集群的重要組成部分，理應有更多機會獲得創新資金扶持。

應用型創新能力強，基礎型創新能力相對弱，技術創新轉化能力弱。我國的專利數總量已位于世界前列，這說明我國創新研發整體水平顯著提高。但通過企業調研，細究專利類型，不難發現，當下研發創新多集中于應用型，具備突破性的基礎型創新研發相對較少。與同類國家相比，我國將創新研發成果成功產業化，發揮商業價值的比例也相對較低。

高技能人才缺口較大，制約工業資本型制造企業創新能力。技能人才匱乏目前也是制約我國產業升級，特別是機械制造、發動機制造、裝備制造等核心高端制造業升級的一個重要因素。目前市場體系在培養高技能人才方面仍有欠缺，對企業而言，培養高技能人才需要投入大量的時間與資源，而高技能人才一旦流失，將會對企業造成巨大損失。因此，多數企業缺乏培養高技能人才的激勵機制。

市場是一只“看不見”的手，考驗著政府對技術創新能否有效推動。目前，一些地方政府在具體的政策手段上，仍然延續傳統思路，以直接介入為特征，政府依賴許可準入、財稅優惠、信貸支持等，引導企業投入創新。然而，傳統的產業政策在培育創新時會引發以下兩類問題。

信息不足導致“監督失靈”。這種“監督失靈”的結果，往往導致創新項目淪為“大忽悠”。就企業的現實情況來看，“監督失靈”問題一般發生在政商關系良好的企業。它們多善于自我包裝和關系經營，容易爭取到各種政策優惠。但在取得相關政策支持后，是否果真積極投入創新，政府官員卻難以甄別判定。2015年披露的新能源汽車行業接二連三的騙補行為，相關部門需引以為戒。

信息有限導致“風險積累”。產業政策的本質是挑選企業、集中資源。這就有可能讓企業放棄試錯的嘗試、減少成功的機遇，而且還因政府扶持導致的“軟預算約束”，進一步弱化其風險意識。有的地方政府為彰顯政績，往往選擇新興產業，提供各種政策扶持，結果卻放松企業資金約束，使其不必承擔風險，投資缺乏深思熟慮。事實上，一般新興產業的技術和市場均未成熟，風險極高，長此以往必然導致風險集聚。

施行產業政策必須區分時空情境，依據不同發展階段、競爭環境，具體到產業及企業的發展實際，分別進行規劃治理。若想有效推動技術創新，政府在處理與市場關系時，其職能必須進行轉型，即由原本引領市場的角色調整為補充市場缺陷的職能。政府政策大方向應該以營造良好的市場環境為目標，避免直接的、有選擇性的產業政策介入。具體可以從融資平臺、評估體系、創新轉化、人才培養、制度建設這五個方面進行精準著力、有效作為。

打造平臺引導創新基金建立，制定規則保障公平融資環境。如果市場缺乏資金，則需要政府建立平臺，引導匯聚市場資本形成創新基金，或者由政府牽頭，提供資金支持。如果市場資金充足，政府只需建立規則、保證企業通過公平競爭獲得融資支持。資金分配的規則，應以創新潛力為標準，摒除企業大小、行業差異、關系親疏等固有指標，特別應警惕只針對少數企業或行業的扶持模式，并且鼓勵有能力的企業進行突破性技術創新研究。這種資金分配模式，能夠讓有創新意愿與創新能力的企業，最大可能獲得融資。如此一來，市場中能夠真正嘗試創新活動的企業數量就會極大的增加，分散創新活動的高風險，從整體上提高成功率。

建立獨立開放的評估體系，執行寬進嚴出的監督準則。信息不足是評估創新項目面臨的最大困境，也是監督失靈的根源。為克服這一困境，政府應搭建平臺，為投資企業或行業組織提供前沿信息交流的機會。針對前沿技術的評估，可組織獨立審核的專家，回避利益相關部門，通過雙向匿名形式，最大程度規避利益關聯方，建立公正的評估體系。評估標準、結果全面公開，接受全社會監督。投資方對企業融資的前期與后期均可用該評估體系，前期可以寬松標準評估創新潛力，后期成果則以嚴格標準加以審核，保證資金得到有效利用。

建立產學研深度融合的創新體系，培育技術產業化能力。針對我國創新技術市場化轉化率低，政府應著力打造產學研深度融合體系。豐富的科研院校是吸引高科技企業的磁石，例如美國著名的硅谷和128公路地區，前者有斯坦福大學，后者則有麻省理工學院。因此，科研院校豐富地區應充分利用本地高校資源；基礎薄弱地區則應筑巢引鳳，加強引進高校科研機構力度。以高校和企業為主體，打造產學研深度融合平臺，有助于培育研發創新項目、培養市場所需科研人才、提高創新技術產業轉化能力。

培育高技能人才職業訓練組織，規范高技能勞動力市場流動。市場體系在培養高技能人才方面仍有欠缺，因此需要政府加以扶助。在供給方面，政府應培育建立培養高技能人才的行業組織；在需求方面，規范高技能勞動力市場流動準則，一方面利用行業最高工資防范企業間惡意人才競爭，另一方面加強高技術人才保護制度，保障高技能勞動力獲得長期雇傭的權利。

深化行政體制改革，降低企業制度成本。創新往往是對既有技術、結構或管理方式的破壞性顛覆，因此企業創新需要有寬松的制度環境。政府的政策規劃，一方面要盡量放松管制，另一方面也要能靈活應對。前者可以建立類似“負面清單”的制度規則，讓企業最大限度發揮創新自由；后者要求政策既不可過于粗放、更不能一刀切，應該因時因地因事，靈活調整。創新政策的成效一定程度上取決于政府治理水平，政府應當與時俱進，不斷自我改革和完善，處理好與市場的關系，做到親近但不干預、放權但不縱容、管理但不管制，營造一個以企業為中心、以市場為導向的創新環境。

（作者單位：華東理工大學社會工作與社會政策研究院）