構(gòu)建生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵與約束機制

劉小冰 呂心語

改革開放以來，江蘇生態(tài)文明建設水平逐漸提高，但資源消耗和污染物產(chǎn)生強度仍較高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未得到實質(zhì)性改善，綠色生產(chǎn)、生活、消費方式尚未形成，環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低，生態(tài)補償機制不健全，有利于生態(tài)建設和環(huán)境保護的生態(tài)文明制度尚未系統(tǒng)建立。江蘇生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，需要在不斷完善地方政策法規(guī)體系的基礎上，充分運用正向政策與法律激勵、反向政策與法律激勵等政策工具，構(gòu)建江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵與約束機制。

正向政策與法律激勵：構(gòu)建生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵機制

正向政策與法律激勵，即政府通過建立和完善政策與法律激勵制度，對某種或某類市場行為配置正向法律利益，鼓勵居民按照政府鼓勵的政策與法律制度進行某種或某類經(jīng)濟行為。江蘇生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，需要激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，綜合運用法律、經(jīng)濟以及必要的宏觀調(diào)控手段，加強體制協(xié)調(diào)，形成化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾、引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的合力，從而構(gòu)建江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵機制。

增強財政投入的政策引導性。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。自然資源價格扭曲、環(huán)境成本沒有內(nèi)部化，是我國環(huán)境污染形勢嚴峻、生態(tài)系統(tǒng)退化的重要原因，也是需要政府發(fā)揮作用的領域。應綜合運用價格、財稅、金融等經(jīng)濟手段，加大對生態(tài)文明建設科技研發(fā)、推廣運用的公共財政投入，通過財政補貼，引導居民退出那些不宜居住、生態(tài)脆弱地區(qū)，既利于生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復，也利于公共財政的可持續(xù)性。增加生態(tài)文明建設的公共財政投入，保證用于資源節(jié)約和環(huán)境保護的公共財政投入占GDP的比重不斷增加，增長比例高于同期財政收入增長。同時，避免對社會資金產(chǎn)生“擠出”效應，將綠色產(chǎn)品納入政府采購清單，扶持和培育生態(tài)產(chǎn)品市場。

梳理優(yōu)惠補貼政策。修訂“最低價中標”等易導致“優(yōu)汰劣勝”的政策，取消不利于綠色化的補貼政策，避免政策執(zhí)行走樣。一些地方采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、財政補貼、降低環(huán)保標準等政策措施招商引資，結(jié)果卻是“污染轉(zhuǎn)移”，招來了大量的高能耗、重污染企業(yè)，加劇了產(chǎn)能過剩。一些資源綜合利用激勵政策，在促進相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，產(chǎn)生了“廢物收費”效應，與國際通行的“排污付費”原則相悖，作為“經(jīng)濟人”的企業(yè)會選擇被罰款而不是污染治理。

促進生態(tài)權(quán)證交易。解決一些地區(qū)“端著綠水青山的金飯碗討飯吃”的問題，應賦予生態(tài)環(huán)境一定的經(jīng)濟價值。例如，以某個年份為起點，將森林蓄積量、二氧化碳吸收量等的變化折成可交易的生態(tài)權(quán)證，經(jīng)第三方監(jiān)測、認證和市場交易，讓生態(tài)環(huán)境保護者獲益。創(chuàng)建資源環(huán)境市場，建立節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易制度，促進交易市場的發(fā)展。由于多方面原因，“誰污染誰治理”的環(huán)境經(jīng)濟政策執(zhí)行效果并不理想，一些地方甚至出現(xiàn)了“光污染、不治理”的情形。針對此類現(xiàn)象，可以用有關生態(tài)權(quán)證交易許可的政策措施，對于超額完成生態(tài)保護指標的企業(yè)，經(jīng)由第三方監(jiān)測、認證后，可與需要此類排放排污指標的企業(yè)進行市場交易，以獲得經(jīng)濟獎勵，從而激勵企業(yè)保護環(huán)境，節(jié)約生態(tài)資源。

推動生態(tài)扶貧，綠色致富。以消除貧困、修復生態(tài)、保護環(huán)境、改善民生為“生態(tài)扶貧、綠色致富”的出發(fā)點，以江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)為示范區(qū)，構(gòu)建具有區(qū)域特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。抓好“生態(tài)扶貧、綠色致富”的政府服務，打破技術(shù)分散和封閉的狀態(tài)，在政府部門門戶網(wǎng)站建設“先進技術(shù)信息共享平臺”，讓有需求的企業(yè)找到適用技術(shù)，讓先進技術(shù)找到適用的企業(yè)，提高先進適用技術(shù)轉(zhuǎn)化率和普及率。強化政府服務，政府搭臺，企業(yè)交流，組織經(jīng)驗交流會和現(xiàn)場推廣會，積極宣傳先進技術(shù)及其應用帶來的巨大資源、經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益，表彰先進典型。

完善生態(tài)補償機制。不斷完善生態(tài)補償政策，提高生態(tài)補償標準，豐富生態(tài)補償方式，制定農(nóng)村秸稈回收利用補償政策、清潔能源替代使用補償政策、生態(tài)林建設中失地農(nóng)民的生態(tài)補償政策、船舶臨港岸電的電價補償政策以及對海水淡化企業(yè)的直購電扶持政策等，研究安排對城市污水處理廠污泥處理處置的專項補償費用，探索生活垃圾分類收集處理流程體系的財政資金補助機制。生態(tài)補償可以通過直接補償（財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持）和間接補償（開征稅種、征收基金）相結(jié)合的方式，從國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個層面建立有穩(wěn)定管理機制和固定資金來源的生態(tài)補償機制。目前我國補償資金的來源還比較單一，除了政府的財政轉(zhuǎn)移，可以開拓其它的補償方式，比如發(fā)放國債、BOT項目投資、設立基金和生態(tài)修復基地等方式。對于江蘇生態(tài)補償機制的完善，可以因地制宜地進行創(chuàng)新。例如，淮安市中級人民法院協(xié)同相關部門，建立了“淮安法院生態(tài)保護修復（金湖）基地”，這正是保障其生態(tài)環(huán)境資源的一項重要舉措。生態(tài)補償?shù)难a償主體不應局限于政府，導致生態(tài)利益減損的利用者也應負有補償義務，生態(tài)修復基地的設立，正是為這一類補償主體提供生態(tài)補償?shù)穆窂竭x擇。由此可見，生態(tài)補償不應僅僅局限于政府，生態(tài)補償?shù)姆绞揭矐M行創(chuàng)新，生態(tài)補償?shù)倪\作可由政府補償、市場補償、社會補償三種方式相互結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)臄y手共進局面。

反向政策與法律激勵：構(gòu)建生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的約束機制

反向政策與法律激勵，又稱負向激勵或正向約束，即政府通過建立和完善政策與法律約束制度，對某種或某類市場行為配置負向法律利益，促使企業(yè)按照政府禁止或不鼓勵的政策與法律制度少為或不為某類經(jīng)濟行為。建構(gòu)江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的約束機制，需要整合立法、執(zhí)法、司法等多種資源。

建立健全生態(tài)環(huán)境損害評估與損害賠償責任追究機制。一是健全環(huán)境損害預防、環(huán)境損害鑒定評估、恢復與賠償相關法規(guī)規(guī)章，清晰界定政府、企業(yè)和公眾各方權(quán)責范圍；進一步理清環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、水利等相關政府部門在資源環(huán)境損害評估中的責任和協(xié)作機制，形成完備的環(huán)境損害評估機構(gòu)、人員和監(jiān)管體系。二是構(gòu)建環(huán)境損害界定與量化技術(shù)標準體系。提出科學可操作的損害分類和量化方法體系，根據(jù)我國面臨的主要環(huán)境損害類型，分類建立相關技術(shù)標準與規(guī)范，包括分類的相關技術(shù)標準與規(guī)范、分批次的環(huán)境損害評估范圍等。三是逐步完善環(huán)境損害評估資金保障機制。在環(huán)境損害評估費用保障方面，建立各級政府財政資金和專項資金為主要來源的評估經(jīng)費資金保障途徑，逐步過渡到獨立基金保障評估工作順利開展上來。在私益損害賠償資金保障方面，針對典型的具有重大健康危害或造成財產(chǎn)損失的環(huán)境污染事件，構(gòu)建政府主導的環(huán)境損害賠償機制，逐步形成以標準化的行政救濟為主、司法救濟和糾紛調(diào)解為輔的二元損失賠償制度。在環(huán)境公益損害賠償資金保障方面，結(jié)合自然保護區(qū)、主體功能區(qū)、環(huán)境功能區(qū)等環(huán)境管理機制，構(gòu)建不同類型的受損生態(tài)環(huán)境恢復專項資金保障機制，逐步形成生態(tài)環(huán)境恢復獨立基金保障。最終形成包括專項獨立運作基金、高環(huán)境風險企業(yè)互助金、環(huán)境責任保險等途徑的綜合資金保障體系。四是建立健全“黑名單”制度。對造成嚴重生態(tài)環(huán)境污染，受到執(zhí)法、司法追究的企業(yè)和個人實行市場禁入、行業(yè)限制等終身責任追究機制。

及時依法制止環(huán)境違法行為。“環(huán)境保護禁止令”是指在環(huán)境民事案件的最終判決作出前，法院依申請或依職權(quán)，向環(huán)境損害行為主體發(fā)出的、以禁止其繼續(xù)實施環(huán)境損害行為或命令采取必要的補救措施或撤銷具體行政行為為主要內(nèi)容的民事裁定。昆山、淮安等試點成功的環(huán)境保護禁止令實踐，為制度研究提供了新的素材和佐證，為程序規(guī)則的具體設計指明了方向。應在不斷完善兩法銜接機制、依法統(tǒng)一執(zhí)法和司法證據(jù)標準、入罪標準的基礎上，充分發(fā)揮檢察建議、司法建議的作用，并積極將其改建成環(huán)境保護禁止令制度，率先進行地方立法并制定環(huán)境保護禁止令規(guī)定。

推進環(huán)境污染第三方治理。一是明確目標，規(guī)范推進環(huán)境污染第三方治理，以環(huán)境公用設施、重點區(qū)域和重點行業(yè)污染治理、生態(tài)環(huán)境綜合整治領域為重點，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護，推進環(huán)境污染第三方治理。二是適當加大財稅支持力度，各級財政有效統(tǒng)籌財政資金，對環(huán)境公用設施、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)等的第三方治理項目，通過政府購買服務或安排專項補助予以支持，積極支持符合條件的第三方治理項目申報地方或中央資金補助。

規(guī)范推進環(huán)境公益訴訟機制。一是應進一步完善我省的環(huán)境公益訴訟制度，鼓勵、引導社會組織通過多種方式參與環(huán)境民事公益訴訟，合理定位檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟。二是完善環(huán)境民事公益訴訟審前程序，針對爭議焦點的整理、交換證據(jù)、釋明權(quán)等重點問題建構(gòu)程序性制度。三是完善審判程序，優(yōu)化環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任分配，進一步規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解程序。四是審慎推進環(huán)境行政公益訴訟，更多地采用訴訟前置程序以節(jié)約司法資源，并實現(xiàn)司法對行政的有限監(jiān)督。五是構(gòu)建以法院為主導的公益訴訟格局，確立以公益性為導向的訴訟費用調(diào)控機制，探索“民行（刑）合一”的高效審判模式，優(yōu)化環(huán)保社會組織訴訟行為的規(guī)制體系，以防范環(huán)境公益訴訟面臨的公平正義受損、非公益、實際效用減損、“負外部效應”等類型的道德風險。

無論在理論上還是在實踐中，激勵與約束機制都具有相輔相成的邏輯關系，這是因為激勵是更多地賦予權(quán)利，約束是更多地課加義務，而權(quán)利義務從來都是相對應的。例如，在促進生態(tài)權(quán)證交易中，讓生態(tài)環(huán)境保護者獲益，也同時意味著付出經(jīng)濟價值獲得排污指標的企業(yè)也因超標排污得到了應有的懲罰，從而達到對破壞生態(tài)環(huán)境企業(yè)的約束效果。在構(gòu)建江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展激勵與約束機制時，既需要頂層設計，更需要實踐創(chuàng)新。因此，既需要鼓勵各地為此而進行的積極探索，也需要對各地的實踐進行總結(jié)，并上升為較為完善的制度設計。同時，需要在生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵與約束機制實施方面進行多部門的綜合協(xié)調(diào)和有效指導。