政府購買服務的實踐模式、困境與NPO發展路徑

陳相云

（上海大學社會學院，上海，200444）

政府購買服務產生于政府職能轉變的過程之中，通過在社會服務領域內引入市場競爭機制，降低公共服務成本，提高服務質量，進而促進社會服務的專業化，最終實現政府職能從“全能型”向“服務型”轉變。 我國政府購買服務始發于20世紀90年代，上海和深圳率先對政府購買服務進行探索，主要聚焦于居家養老和入住養老服務。進入21世紀之后，政府購買服務發展主要分為兩個階段。第一階段是在全國范圍內開展試點工作，對政府購買服務進行試行和推廣。在國家層面，2002年衛生部與民政部等10余部門聯合發布《關于加快發展城市社區衛生服務的意見》提出政府購買服務；2003年《政府采購法》正式實施，標志著我國政府購買服務步入法制化、標準化、規范化的發展時期。在地方層面，2004年上海市政府提出“政府主導推動、社會團體自主運作、社會多方共同參與”的政府購買服務的總體思路，向民辦非企業單位購買服務。[1]2008年深圳市按照“以事定費購買公共服務”的模式向律師事務所進行招標，協助民警對社會糾紛進行調解。這一時期，政府購買服務內容多樣，各地方政府開始在養老、社區矯正、社區治理和發展等領域進行探索。第二階段是政府購買服務的全面發展時期，2011年民政部頒布《中國慈善事業發展指導綱要(2011—2015)》，要求完善組織協調機制，對購買服務給予支持；[2]2013年國務院辦公廳頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確提出在“十二五”時期政府向社會力量購買服務工作逐步推開，形成有效的購買服務平臺和機制；[3]2015年民政部、財政部等頒布《政府購買服務辦法(暫行)》對政府購買服務的程序、方式做出了進一步的劃分和規范。這一時期，政府逐漸完善購買服務的內容與程序，主要聚焦于政府購買服務的社會制度建設。

客觀而言，政府購買制度與政策的出臺促進了NPO發展, 但是在推進政府購買服務的過程中，地方政府的實踐模式存在著地域性和差異性，各地在對中央政策的解讀也不盡相同。總體而言，政府購買服務主要是指政府將自身承擔的公共服務的一部分，通過合同外包、公私合作、補助或憑單等方式，轉交給社會組織提供，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用的公共服務提供方式。[4]在這一過程中，政府遵循市場競爭原則與社會組織進行等價交換。但目前我國的NPO發展尚處于初期階段，由于服務水平、專業能力等多重因素的限制，能夠承接政府購買服務的NPO更是少之又少。國內對NPO發展的研究主要局限于扶持政策的制定和討論，對評估和NPO的定位研究仍有待加強。

NPO通常定義為不以營利為目的，在政府部門和以營利為目的的企業之外的一切志愿團體、社會組織或民間協會，是介于政府與營利性企業之間的“第三部門”，非營利性、非政府性和志愿公益性或互益性是其基本屬性。會員制組織與非會員制組織是NPO的兩大類別，前者主要是指公益性和互益性組織，后者主要是指實體性運作的社會服務機構。本文所研究的NPO聚焦于以實體性運作的社會服務機構，旨在探索和分析政府向NPO購買服務的實踐模式，深入細致地考察政府購買服務背景下NPO發展的主要困境，以期推動政府購買服務的制度化、標準化和NPO的健康有序發展。

一、政府向NPO購買服務的實踐模式

政府與NPO之間存在諸多關系模型，布林克霍夫的關系模型是最富有代表性的成果之一，她從組織身份和相互依賴性兩個維度對政府與NPO之間的關系進行闡釋。布林克霍夫提出兩個標準：第一，一個獨立的組織應該維護自身的身份，具備共同的價值追求和目標；第二，組織對自身發展優勢的維系。而雙方合作的基礎是對關鍵性資源的獲取，這類資源是任何單一的一方均無法得到，需要雙方建立獨特的組合方能實現。組織身份和相互依賴性是布林克霍夫分析政府和NPO關系的根本變量，依據不同的組合劃分為不同的類型，見圖1。

圖 1 布林克霍夫關于政府和NPO關系模型

(一) 公私合作：以契約為基礎的市場交易關系

當前，對于政府向NPO購買公共服務的主流觀點認為，政府與NPO是買家與賣家的市場交易關系，[5]強調在公共部門與私立部門之間建立一種平衡，并引入市場競爭機制。這一觀點主要強調契約是政府和非營利組織合作的基礎，在此過程中，政府通過合約或者競爭機制引導NPO提供服務的行為和方式，實現雙方關系的協調，保障合作中的目標和承諾得以真正實現。同為社會提供服務是政府與NPO雙方得以合作的價值基礎，在以契約為核心建立的政府與NPO之間的市場交易關系中，雙方的地位是平等的，并承擔對應的責任與義務。政府為NPO營造良好的競爭環境，提供社會服務對象，評估服務質量；NPO則遵守競爭程序，實現服務承諾。

實踐中, 中國各級政府開始以契約為基礎逐漸向非營利組織購買服務。以無錫為例，2006年無錫市政府印發了《關于政府購買服務的指導意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，在該《意見》中明確規定政府購買服務是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的政府創新管理體制，將政府承擔的公共服務通過公開招標的方式交付NPO完成，無錫市對服務質量和數量進行評估，根據實際結果進行服務費用的支付。

然而，這種以契約為基礎的市場交易關系是否能夠代表政府與非營利組織之間的關系，其中存在較大的驗證難度。范?思來克提出管家關系，即建立在信任、聲譽、共同目標和參與基礎上的長期合同關系，在現實實踐中更為常見，[6]政府向非營利組織購買服務的目的，并不是僅出于市場競爭的原則，而也出于政治因素的考量。此外，契約主義強調的服務合同績效問題也是社會爭論的焦點之一。

(二) 內在控制：以解決問題為導向的組織依附關系

法團主義是研究我國政府與NPO之間關系的重要視角，它主張通過國家干預，將社會團體吸納到國家現有的治理結構之中，讓它們不僅作為社會公眾組織的利益代表團體，自下而上地承擔利益代表和維護功能，同時也兼具公共機構的角色，自上而下地履行公共責任，進而實現國家與社會之間的有機整合。[7]在法團主義看來，政府與NPO之間存在一種依附關系，即NPO的發展依附于政府。法團主義堅定認為，社團是政府和國家實行政策的有效工具，政府可以充分利用各種顯性和隱性的制度和手段，使NPO依附于政府發展，并幫助其解決社會矛盾、利用社會資源和規避社會風險。

以濟南為例，由于老齡化日益嚴重，社會養老已經無法充分滿足日益增長的需求，為解決養老問題，提高服務質量，濟南市牽頭成立了“社區居家養老服務站”，委托居委會管理。該項目將社區居家養老服務進一步劃分為生活照料、家政服務以及精神慰藉三部分。由政府出資向8個社區發放“代幣券”，滿足老人的基本生活需要，并提供洗衣做飯、陪醫看護等服務。推行“社工+義工”的服務模式，建設公益性民間組織，從而有效緩解日益加深的政府與老人之間的矛盾，形成了“黨委領導、政府主導、民間運作、社會參與”的發展格局。

法團主義視角有利于在社會轉型時期緩解矛盾、規避風險，但在NPO在發展過程中，雖獨立于政府組織形式，實際上卻深度依附于國家和政府，喪失自我發展的獨立性和自主權。這種現象被田凱稱之為“組織形式化”，即外在形式上宣傳自身為民間慈善團體，實際是由政府進行操作和運行。[8]

(三) 合作治理：以信任為基礎的伙伴關系

近年來我國由原先的“全能主義”治理模式逐漸向“威權主義”治理模式轉變，并開始朝向斯密特所稱的社會法團主義模式發展；[9]而合作治理逐漸成為提供公共服務的重要模式之一，它意味著政府和NPO之間并不是一種交易關系，也非組織依附關系，而是基于一致目標建立的合作性、互補性的平等協商關系。在推動政府和非營利組織建立這種新型互動模式的因素中，信任是最重要的。對于信任概念的界定，不同的學科研究存在較大差異，這也反映了研究者不同的理論假設。對于社會學研究來講，信任主要強調共享的價值和理想，認為公共部門和NPO之間的動機和目標是一致的。[10]信任是維系政府部門和非營利組織之間關系的基礎和根本，有利于解決問題，共享信息，減少對正式契約的依賴程度，增加公共部門與NPO之間契約的靈活性。

最為典型的事例是蓋茨基金會與中國政府合作開展預防艾滋病項目。以往政府與NPO之間的合作模式是政府向NPO支付費用，購買服務，而蓋茨基金會恰恰相反，它通過向政府提供資金展開合作。因此，在這種關系中，政府與蓋茨基金會的關系并不是依附性的，而是平等的合作關系，并充分發揮各自的優勢實現互補，從而達到防治艾滋病的效果。在具體的合作中，蓋茨基金會有充分的資金支持，但是對于艾滋病防護缺乏專業性，同時如果要有效介入必須得到政府同意，而如果是純粹的給政府資金，在一定程度上，由于政府官僚體制會消耗部分資金，同時在防治艾滋病領域，政府也并非專家。因此蓋茨基金會在給予政府資金支持的同時，成立了合作項目辦公室，附帶了關于使用資金的事項，并交予NPO來做，從而發揮各自優勢，實現既定的社會目標。

政府職能的轉變促使政府與NPO的合作治理模式能夠實現功能和價值的最大化。但是在目前的公共服務主流供給模式之中，NPO與政府之間的互動關系依然處于“強政府，小社會”的層級設計之下，國家的行政力量依然強大，政府在合作模式之中均會無形地使自身處于主導地位。[11]

(四) 分類控制：以情境為導向的復合關系

政府對待NPO的態度主要經歷了“顧慮—認識—適應—發展”四個階段。隨著社會轉型，政府在鼓勵NPO發展的同時，為了有效監管NPO, 使其能夠與政府政策相契合，也設立規則規制NPO，避免非營利組織的行為超出政府的發展預期，致使政府蒙受損失。在對待NPO的態度上，政府也存在一定選擇性，并非對所有的NPO均持鼓勵發展的態度。當代非營利組織呈現出多樣化的發展趨勢，政府為有效處理自身管理與NPO之間的關系，針對不同類別的非營利組織采用不同的應對策略，康曉光和韓恒稱之為“分類控制”理論。[12]范明林在對政府與非政府組織之間關系進行研究時，將政府與非營利組織的關系劃分為四種類型：強控性、依附性、梯次性和策略性。[13]

在我國，政府與非營利組織合作策略中更多的偏向于選擇官辦非政府組織。上海市P區S機構是在政府倡議之下創辦的非營利組織，并向S機構購買服務，目的是為了滿足臨終關懷的需要，政府在其發展時期給予了資金和政策支持，并免費為其提供辦公場地，鼓勵擴大服務范圍，提升服務質量。對基于國內需求而建立的本土性NPO，政府通常持信任態度，但是對于境外NPO，政府信任度較低，要經過諸多程序的申報和多級部門的考察方可實行。

應當承認，不是所有的非營利組織與政府的合作都能形成平等關系，而是根據具體的環境，進行策略性選擇。但當前我國的非營利組織，無論在制度還是環境方面，均受到政府的諸多影響，無法有效獨立于政府組織形式之外進行發展。

二、政府購買服務背景下NPO發展的主要困境

經過十多年的發展，我國非營利組織已初具規模，并有效滿足了部分社會需求。但目前，NPO發展仍然處于起步階段，面臨諸多問題，服務水平依然有限。已有的研究將NPO的發展困境歸結為自我認識不足、收入的不穩定、管理體制的困境、公民文化困境等問題。本文嘗試對已有的研究進行規整，發現現階段政府購買服務背景下NPO的發展困境主要存在五種基本困境。

(一) 代表性困境

在現代社會里，非營利組織的“代表性”問題是衡量其價值和使命的重要標準。相對于營利性組織而言，非營利組織無論其資產來自何處，都代表非營利組織獨立擁有的社會公共資產。[14]因此非營利組織本質上主要代表三方面的利益和需求：資助者、需求者以及會員和員工。

但是在現實中，非營利組織往往更多的偏向于資助者的利益，從而忽視了會員、服務對象的實際需求。如SH醫務社會工作公益基金會，成立初期主要是資助白血病兒童和先天性心臟病兒童，幫助兒童進行健康恢復。然而基金會在資助服務過程中，明確要求僅資助能夠恢復的兒童，目的是能夠在花費較少的情況下更好的宣傳資助者，從而獲取更大的經濟效益。

組織的代表性理論強調組織的“代表合法性”，這是非營利組織代表性的核心問題，既非營利組織是否能夠成為其組織成員與服務對象的合法性代表。“代表的合法性”主要包括“象征性代表”和“實質性代表”兩個方面。“實質性代表”強調通過組織的實際行動和策略滿足組織成員和服務對象的需求；“象征性代表”則強調組織的發展應該聚焦于獲得組織成員和服務對象的信任和支持。非營利組織要實現“代表合法性”，則需要完成“實質性代表”和“象征性代表”兩個方面，而實現這兩個方面主要包括三個維度：一是非營利組織推選其領導者的“程序性代表”；二是非營利組織的領導者與組織成員和社會服務對象具有共同特質的“描述性代表”；三是非營利組織成員與社會服務對象參與組織決策的“參與性代表”。也就是說通過“程序性代表”“描述性代表”和“參與性代表”三種途徑能夠實現非營利組織的“實質性代表”和“象征性代表”。[15]但是目前我國的非營利組織的發展在程序性代表、描述性代表和參與性代表三個方面表現較弱，難以實現非營利組織的“實質性代表”和“象征性代表”。

(二) 社會保障困境

近年來，隨著制度主義的興起，制度分析的方法被廣泛運用到政府、企業和社會組織的建設和創新之中。而制度建設對非營利組織的發展至關重要，尤其是在提倡政社合作與企社合作的現代社會，社會組織的相關制度建設尤為重要。

在國際范圍內，各國關于社會組織的制度建設不盡相同。在法制建設方面，1601年英國政府頒布的《慈善法》和《救濟法》是較早規范非營利組織行業行為與規范的法規。德國的《結社法》、日本的《特定非營利活動促進法》、匈牙利的《公益組織法》等分別從不同的方面將非營利組織納入到國家的法律體系之中。隨著社會的高度發展，歐美等國家仍然為非營利組織留有一定的法律空間以鼓勵其進一步發展。在制度建設方面，歐美等發達國家均有完善的非營利組織的法人制度，從而幫助非營利組織有效融入到社會結構之中。

目前對于我國而言，政府購買服務尚處于探索階段，非營利組織發展的制度建構方面則表現出相對的滯后性，無論法律制度還是管理制度建設均落后于社會需求，致使政府購買服務實踐先行。在法律制度方面。國務院在1998年通過的《社會團體登記管理條例》明確規定，社會組織注冊登記必須掛靠在國家相關部門或事業單位，而被掛靠單位既不能從中獲益，又必須承擔政治風險。這種過高的登記準入制限制了大批非營利組織獲得合法地位，行使合法權益的權利。在管理制度方面，非營利組織在國內急劇增長的基本動力來自于群眾，而基層的社會需求為非營利組織的滋生提供了條件。在缺乏統一服務標準的情境下，各級政府開始探索符合當地人文社會的地方經驗，如北京的“1+3+N”的政府購買服務體系、上海市靜安區建立的“1+5+X”政社合作平臺、深圳福田區的“以事定費購買服務”的供給模式。然而這些建立在地方經驗基礎上的購買服務模式過多地受制于外部環境的影響，使得各級政府在向非營利組織購買服務的過程中存在服務關系不對等、實施程序不標準、信息披露不完善、監督管理不規范等問題。因此，法律制度的不完善，管理制度的不規范成為非營利組織發展的社會保障困境。

(三) 技術性困境

社會的發展導致人們對公共服務的需求越來越多元化，城市化進程和人口流動加劇了社會服務供給的挑戰，而政府在對日益增長的福利需求埋單的同時開始尋找新的合作力量，培育和發展NPO參與社會服務是應對挑戰的主要途徑之一。

對于政府而言，尋求社會組織的合作主要是希望NPO能夠發揮自身優勢，彌補政府能力的不足，也就是說政府希望NPO能夠在公共服務領域充分證明自身的能力，這也是雙方能夠實現合作的前提。但NPO的能力發展仍然面臨著諸多瓶頸，例如，資金支持不足、人才流失嚴重、組織能力有待提高、服務質量和效率低下等問題。與公共部門提供的社會服務相比，NPO的服務往往顯得無足輕重，也并未表現出自身的能力和優勢。NPO能力和優勢的匱乏在一定程度上直接導致了其無法獲得政府更多的支持和優惠以滿足自身進一步發展的需要。因此，讓政府認識到NPO在社會服務領域的優勢和能力是NPO迫切需要解決的問題之一。

(四) 社會資本困境

市場經濟的快速發展為社會組織提供了大量的機會和空間，但是社會組織仍然面臨著來自政府和社會的信任與合作缺乏的困境。按照科爾曼的理論，這種信任與合作，正是所謂社會資本的核心內容，而社會組織在這方面遭遇的困難被稱之為“社會資本困境”。[16]信任的匱乏導致合作的缺失。

首先，就非營利組織與政府的關系而言，信任是政府與NPO合作的基礎，但在現實中，政府對待非營利組織的態度存在矛盾性。一方面，政府希望通過非營利組織動員社會資源，幫助其解決在轉型中出現的社會問題，實現政府職能向“服務型”轉變；另一方面，政府擔心這種產生于體制外的社會力量影響自身管理。由此出現了政府對待NPO的發展，存在鼓勵與制約并存的現象。從歷史發展的脈絡來看，20世紀80年代政府對NPO主要以控制和限制為主，進入90年代后，政府態度開始趨于緩和，對NPO作用的正面認識不斷深化，社會發展環境日益寬松。進入21世紀以來，政府對NPO的作用與功能認識進一步深化，政策基調開始以培育發展和管理監督為主，同時，不同類型的非營利組織所受到的待遇也存在區別。公益性的非政治的NPO獲得政府更多的信任，在涉及宗教、民族以及婦女兒童方面的NPO，政府仍對其嚴加防范。總體來說，政府雖然需要NPO參與公共服務管理，但對NPO的信任度仍舊不高。

其次，就非營利組織與社會的關系而言，由于非營利組織在效率、效果以及信息的公開程度上都存在一定的問題，從而使非營利組織在社會公眾面前丟失了信任與合作。正是這種信任的匱乏，極大地削弱了非營利組織的社會動員能力，導致獲取社會資源的難度增強。

(五) 自主性困境

政府與NPO合作的實踐模式逐漸增多，實際效果卻不理想。一方面，隨著政府對NPO發展的準入門檻降低，越來越多的NPO參與政府購買服務，并且合作的形式與內容呈現出多樣化的發展趨勢，另一方面，中國的眾多非營利組織發展仍然缺乏獨立性與自主性。首先，在對非營利組織的類型劃分中，很多屬于官辦非營利組織，這些組織在政府的倡議之下建立，承接政府的購買服務功能，扮演政府解決問題、規避風險和執行社會政策的工具，主要功能是幫助公共部門履行社會責任和義務，而非實現獨立于政府組織外的社會價值和使命。其次，在管理上非營利組織必須找到一個政府部門作為主管單位才能夠成立和運行，這在一定程度上使得非營利組織依托于公共部門，出現這種現象的主要原因是由于公民意識的進步雖然推動了NPO的發展，但現實體制的制約致使NPO難以完全依靠自身力量進行活動，從而在某種程度上帶有公共部門的痕跡。再次，在外在環境方面無論是中央還是地方均與NPO進行多方面合作的嘗試，但迄今為止政府與NPO之間在公共服務領域并未建立良好的互動和相互依賴關系，更多的是NPO對政府過多的依賴。康曉光將NPO對政府的依賴主要劃分為七個方面：資金、組織體系、官方媒體、登記注冊、活動許可、政府領導人資源、組織決策的機會和權利。[17]這表明NPO在發展過程中對政府依賴的復雜性和多樣性，角色并沒有得到真正的發揮，其主體性的缺失，以及結構性位置的失衡及其依附性特征，在很大程度上限制了其功能的彰顯。[18]

三、NPO創新發展的優化路徑

(一) 多元治理：構建多元合作的服務體系

政府、市場與NPO分別具有不同的功能特征，國家是等級和控制，市場部門追求競爭和利潤，NPO主要是非營利性的合作團體，在不同的場景里，需要不同的組織發揮作用，社會整體結構才能有效運行和發展。公共管理將政府部門與非營利組織、市場之間的互動關系概括為公私部門之間的戰略合作伙伴關系。每一個部門都有自身的優勢，公共部門主導政策管理和保證公平的社會環境；市場在競爭機制的基礎上追求效率；NPO主要在無法產生利潤或者利潤較低的領域發揮優勢。因此多元治理可以實現政府、市場、NPO之間相互合作，優勢互補，從而構成共同治理的互動關系。

在這種互動關系中，政府改善“強政府—弱社會”的職能，以積極管理代替消極規制，扮演推動者和倡導者的角色，將精力聚焦于具有優勢的獨特領域，而將其他部分服務功能交給NPO，實現從“政府—執行”到合作治理的多元體系。

(二) 轉變NPO的發展向度：粗放式經營—精細化追求

加強專業服務能力建設成為當前NPO發展的共識，各個機構均采用一定的方式和手段提高自身員工的綜合素質、有效地整合機構資源以及提升對外合作和服務的能力。然而在NPO發展的過程中大部分機構仍然具備更多的共性，缺乏自身特色和個性。隨著政府職能轉變和權利的讓渡，NPO已經達到一定的發展水平，在一定程度上開始進入精細化和特色化服務的發展階段。

NPO在此過程中必須尋找符合自身特色的服務領域，由之前的粗放型經營向精細化服務進行轉變。簡而言之，NPO需要提升自我的核心競爭力。核心競爭力主要是指在一定的發展階段能為NPO帶來一定的競爭優勢和可觀的實際效益[15]。 核心競爭力可以保證NPO具備自身的獨特性，短期內他者很難進行模仿和復制。因此，NPO需要探尋符合自身發展狀況的獨特個性，NPO可以運用SWOTPEST進行分析，提高自身的競爭力。SWOT是一種綜合考慮組織內部條件和外部條件的各種因素，然后進行系統評價，從而選擇最佳戰略的方法，主要包括優勢、劣勢、外部機會以及威脅等；PEST是組織戰略外部環境分析的基本工具，通過對政治、經濟、社會、技術四個維度進行分析，從而把握宏觀環境。政府向NPO購買服務的影響因素眾多，地方存在差異，環境更加復雜。因此NPO應在充分分析的基礎之上確定與其他機構的差異性競爭以保持自身的優勢。

(三) 關系建立：信任·合作·認同

信任方面，影響政府與NPO合作的首要因素是信任，任何組織均不可能在相互對立之中產生合作。政府對NPO信任度較低主要源于理念上的偏見而非歷史發展的事實，因為從NPO在我國的發展歷程來看，非營利組織更多的是進行合法登記，迄今為止并未出現在政治上存在問題的社會組織。無論是從法團主義還是公民社會的角度，非營利組織并非如西方一樣成為對抗政府的社會力量，更多的是在與上級主管部門和領導溝通的基礎上進行活動。隨著社會的轉型，NPO在發展的同時需要取得政府的信任，方能有序參與到政府購買服務體系之中。

認同方面，政府制定服務標準和內容，NPO提供服務，社會大眾進行服務質量的反饋。在實踐當中，政府和社會的認同是NPO獲得發展的根基。首先NPO在發展的過程中需要具備知名度，也就是說NPO自身獲得社會大眾的認可和信任；其次在服務過程中獲得社會公眾的支持和良好反饋，營造和擴大自身的影響力，進而推動NPO自身發展和參與政府購買服務。

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